改革开放30年中国环境保护问题

[摘要]中国改革开放三十年，在经济快速增长的同时,环境保护事业取得积极稳步发展。在正视中国环境保护事业取得积极成就的基础上，我们必须清醒地认识到，中国的环境保护工作面临严峻的挑战。中国作为发展中国家,虽然重视吸取英美等发达国家工业化过程中的经验教训，但不可避免地也出现一些问题。当然，这些问题在中外各国的发展过程中都曾不同程度地存在，改变这一现状需要全社会的共同努力。中国的环境保护事业任重而道远。

21世纪，环境保护已经成为世界许多国家的共认。环境保护是对人类的总资源进行最佳利用的管理工作。当人类考虑到已知的或预计的经济效益、社会效益和环境效益，进行综合分析，优化开发利用资源的规划方案，那么资源的利用是理的。资源的不合理利用是由于对资源的价值认识不足，没有谨慎地选择利用的方法和目的，因而造成资源的不合理利用和浪费。中国在改革开放以来，在发展经济的同时，环境保护事业也积极稳步发展，取得了一些成效，同时也存在问题，本文将从发展和启示两个方面展开论述。

一、改革开放前的中国环境保护

中国是农业大国，数千年的农耕社会，完全依附于大自然，从刀耕火种开始，就以“靠山吃山，靠水吃水”的原始生产方式，开垦植被，砍伐森林，开采矿藏，持续消耗自然资源。伴随着人类社会漫长的演进，自然环境同样因水土流失，物种迁徙，流域变迁，生态灾害等大自然不可抗力的影响而同步变化。20世纪中叶，尽管中国经济发展已经从小农经济、手工作坊逐步走上工业文明之路，然而其经济模式的本质仍然是“以生态换取经济”。就中国虽然因为工业落后，污染较少，但是由于水里不畅，灾害频发，滥开矿产，战火不断，生态破坏，环境问题积重难返，留给新中国的是一个满目疮痍，民不聊生，山河破碎，积贫积弱，生产力极端落后的贫困中国。

（一）新中国初期的主要环境问题

新中国成立后一个较长时期内，国家百废待兴，亟欲摆脱贫穷。由于缺乏经济建设经验，制定的经济复苏宏观决策一度出现政策偏差，粗放型、资源型工业规模不断扩大，人口增长控制失调，城市基础设施落后，形成并积累了一些难以逆转的生态环境破坏问题。更为不利的是，这一时期我国在国际社会活动中，除与前苏联等社会主义国家结成友好联盟外，在经济社会建设策略上，全面实行赶超“英美”，自力更生、艰苦奋斗的发展方针和“闭关锁国”的对外政策，对国际社会的现代工业时，盲目大上快上，生产粗放，技术落后，造成资源能源大量消耗和过度浪费，是我国的环境污染和生态破坏矛盾凸显。

1、发展方式不当带来的环境问题

建国初期，人口相对较少，生产规模不大，城市区域有限，所产生的环境问题大多呈局部性，公众毫无环境意识，全社会几乎没有环境诉求。从1949年建国到1957年完成第一个国民经济五年计划，国家集中力量医治战争创伤，一批基础骨干企业逐步建立起来，经济社会进入全面发展时期。由于工业经济刚刚起步，产业结构单一，大规模的投资项目上在建设中。“一五”期间，我国环境污染和生态破坏不十分明显。国家按照社会主义发展“有计划、按比例、高速度”的基本规律，正确处理“农业、轻工业、重工业”的关系。同时，工业项目基本上是按照前苏联模式进行建设的，把油污染的项目尽量设在离开城市的郊外工业区内，并根据卫生防护距离要求，在城区与工业区之间设置以人工树林为屏障的隔离带，避免了工业废气排放对城区特别是居民区的污染危害。一些有污染物排放的工业企业，特别是集中建设的156项大中型工矿企业，也采取了一些简易的污水净化处理和消烟除尘措施，虽然在一定程度上减轻了污染危害，但是，我国的环境污染和生态破坏程度，在“一五”期间逐步呈现出加重的趋势。

2、人口剧增对生态环境带来巨大压力

新中国成立以来人口增长迅速。从1957年到1960年，仅三年时间，全国城镇人口有9000多万猛增到13000万。1962—1972年出现的第二个人口增长高峰期，人口急剧增长，人均耕地不断减少，人均资源再度下降，迫使人们以更高的强度利用土地，不合理地开发资源。城乡建设和农村能源的短缺，导致乱砍滥伐和毁林开荒；开垦草原、超载放牧，导致草原面积不断缩小，草地退化，沙漠化现象日益严重；粗放型经济发展更加速了矿产资源消耗。新中国成立初期，我国生态环境状况总体保持良好，大部分地区的自然生态系统还处于原始状态。人为干扰较少。其后，随着人口增长及工业化和城市化进程加快，人类活动范围与改变自然能力与日俱增，到第二个人口增长高峰期，开始给我国生态环境带来了巨大压力。过度乃至掠夺式开发野生动植物资源使我国生物多样性持续丧失，许多物种种群数量急剧减少。

二、中国环境保护事业起步

面对全球普遍出现的环境问题，1972年6月5日至16日，联合国在瑞典首都斯德哥尔摩召开了第一次人类环境会议。我国政府派出环境代表团出席了会议。周恩来总理在听取参加联合国人类环境会议代表团的汇报之后指示说，对环境问题再也不能放任不管了，应当把它提到国家的议事日程上来。国务院决定召开一次全国性的环境保护会议，设立国务院环境保护领导小组，下设办公室，专门负责这方面的事物。以周恩来总理的指示作为标志，我国的环境保护事业在联合国人类环境会议的推动下，拉开了序幕。

（一）国际环境保护事业创始

1973年8月5日至20日，第一次全国环境保护会议在北京召开，标志着我国环境保护这项造福子孙后代的千秋伟业的奠基。会议比较全面的审视了中国环境污染和环境破坏的情况，提出了环境问题的严重性。会议认为，保护和改善环境极为重要，要广泛宣传，引起全党、全国人民的重视，要把这项工作作为一件大事抓紧抓好。同时指出，环境问题“现在就抓，为时不晚”。会议审议通过了我国“全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民”的32字环境保护工作方针；拟定了国家第一个环境保护文件——《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》，并随后由国务院发布实施，环境保护工作迈出了关键的一步。会议后，国务院在批转国家计委《关于全国环境保护会议情况的报告的通知》中明确指出，保护和改善环境，是关系到保护人民健康和子孙后代造福的大事，关系到巩固工农联盟和多快好省地发展工农业生产的大事。要把这项工作提到路线的高度，认真对待。《通知》要求各级革命委员会必须把保护和改善环境的工作列入重要议事日程，把这项工作落到实处。

（二）以污染源调查为引导，提出环保工作宏观目标

从1973年开始，在《关于保护和改善黄静的若干规定（试行草案）》的指导下，环境保护在全国逐步开展开来。为了研究污染源的基本情况和对策，开始对全国一些影响较大的污染源进行详细调查。

1973年为了摸清首都，尤其是西郊重工业密集地区的污染状况，“北京西郊环境质量评价研究”工作启动。通过筛选主要污染源和污染物，进行单项评价和综合评价，提出环境质量指数；开展流行病调查，进行环境污染与健康的相关性研究；在检测基础上建立数学模型等一系列评价工作，指导区域环境规划和预测。北京西郊质量环境评价研究为我国环境质量评价工作首开先河，它不仅为北京城市发展、工业布局、污染防治提供了依据，也为全国环保工作起到了示范作用。

（三）以综合利用为重点，探索“三废”污染防治对策

1937年11月17日，国家计委、国家建委、卫生部联合颁布了我国历史上第一个环境保护标准——《工业“三废”排放试行标准》。这项标准是以《工业企业设计卫生标准》为依据，参考世界各国排放标准，结合中国当时的实际情况而制定的，具有易于掌握、简便易

行、好管理等特点。对企业污染物排放，没有总量控制规定，只要达到浓度要求就认定合格，并要求各地区根据该标准指定地区性工业“三废”排放标准。这个标准虽然只是针对企业污染源派出的废气、废水和废渣的允许排放浓度做作出的规定，但在我国工业企业环境管理中也发挥了重要作用。

三、中国环境保护事业在改革开放中积极稳步发展

1978年12月，党的十一届三中全会决定把党和国家的工作重点转移到社会主义现代化建设上来，全面实行改革开放的战略决策，实现了党的历史上具有深远意义的伟大转折。这一转折推动了中国社会各界突破思想藩篱，创造性地建立具有中国特色的社会主义市场经济体系，极大地调动了亿万群众的积极性，把各项事业的发展推向前进。

改革开放以来，党中央和国务院高度重视环境保护事业，采取了一系列重大措施，基本避免了全国环境质量急剧恶化的趋势，主要污染物排放量得到基本控制，局部地区的环境质量有所改善。环境保护事业取得积极进展，主要表现在以下几个方面。

（一）确立环境保护基本国策

保护生态环境和自然资源直接关系到国家全局和长远发展，关系到国家的强弱，民族的兴衰和社会的稳定，只有把环境保护放在基本国策这样的高度来认识问题和处理问题，才能解决我国的环境问题，促进经济社会更好地发展。

第二次全国环境保护会议明确了环境保护的基本国策地位。环境保护开始更多地进入党和国家宏观决策以及国民经济和社会发展计划之中。国务院环境保护委员会的成立，是环境保护事务摆上了国家决策的议事日程，在提高环保工作的广度和深度，提升公众社会的环境意识等方面都取得了显著的成效。

1、环境保护定为基本国策

党和政府把环境保护摆上重要议事日程，把环境保护作为基本国策，在中央领导集体中形成共识。1983年12月31日，第二次全国环境保护会议召开，时任国务院副总理李鹏在会上庄重宣布：保护环境是我国必须长期坚持的一项基本国策。

2、纳入国民经济和社会发展计划

随着环境保护国策地位的确定，环境保护的重要性日益显现。从第六个五年计划开始，我国把环境保护内容纳入国民经济和社会发展计划，并延续至今。环境保护进入国民经济和社会发展计划，为我国经济社会健康可持续发展起到了重要的作用。

1982年12月，五届全国人大第4次会议政府工作报告把防止污染和保护生态平衡作为国民经济发展10条方针之一，并在第六个五年计划中提出“坚决制止环境污染加剧，并使重点地区的环境有所改善”的明确要求。在“六五”计划中环境保护计划单列一章，规定了其目标、任务和重点工作，以及实现目标和任务的措施。这是我国首次将环境保护纳入国民经济社会发展计划。

3、成立国务院环境保护委员会

由于环境保护具体事务涉及中央及各个部门、军队、各级地方政府和各行各业，当时国家处理环保事务的专职机构是国家城乡建设环境保护部内设环保局，不具有协调国家有关部门的层次和职能，事关国计民生的环保工作难以开展。为此，1984年，国务院撤销了1982年前设立的国务院环境保护领导小组及其办公室，成立了国务院环境保护委员会，负责研究审定环境保护的方针、政策，提出规划要求，领导和组织、协调全国的环境保护工作。（二）环境保护步入法制化轨道

改革开放以后，我国在建立和完善撤回主义市场经济体系的同时，全面加强法制建设。1978年，环境保护首次写入宪法，环境立法进程随之加快。环境保护法的颁布实施，推动了我国环境污染体系的建设。国家相继制定出台了一系列环境保护的专门法律、自然资源法律、环境保护行政法规及部门规章和环境标准。

1、环境保护写入宪法

随着环境问题在我国政治生活和经济社会发展中的地位逐步提高，也鉴于环境压力与日俱增，在宪法中明确保护环境权，有利于在其他各个部门法中体现环保精神，有利于形成一个以公民环境权保护为核心的环境保护法律体系，也将更有利于我国的环境保护事业的发展。

2、环境法制建设全面展开

1979年9月13日，第五届全国人大常委会原则通过了《中华人民共和国环境保护法（试行）》。这是我国第一部环境保护的基本法律，对我国的环境保护作出了全面、系统的规定，标志着我国环境保护开始走上法制化轨道。

试行的环境保护法经过10年的实践，形成了依法保护环境的良好执法秩序，也为环境立法工作提供了宝贵的实践经验。1989年12月，第七届全国人大11次会议通过了《中华人民共和国环境保护法》。这部环境保护法以宪法有关环境保护的规定为立法依据，在环境法律体系中处于中心地位，也是其他单项环境法的立法依据。环境保护基本法的颁布，对于推进我国环境法体系的完备化，加强我国的环境管理起到了决定性作用。

(三)环境污染防治力度逐步加大；生态环境保护建设进一步加强

1、环境污染防治力度逐步加大

党的十一届三中全会以来，随着国家对环境保护重视程度不断提高，污染防治工作发生巨大变化，从点源治理向面源和流域、区域治理发展。上世纪70 至80 年代，污染防治以企业治理“三废”为主，进入90 年代后,在加强企业污染防治的同时，大规模开展农村面源污染防治和重点城市、流域、区域环境治理。近年来，推行清洁生产，大力发展循环经济，工作力度不断加大，工业三废治理取得成效，城市环境治理能力不断增强，主要污染物排放总量逐步得到控制。

2、生态环境保护建设进一步加强

改革开放以来，我国政府高度重视环境保护工作，采取了一系列保护和改善生态环境的重大举措，坚持污染防治与生态保护并重、生态保护与生态建设并举的方针，国务院批准了《全国生态环境建设规划》和《全国自然保护区发展规划》，批准并印发了《全国生态环境保护纲要》。全面落实“保护优先，预防为主”的方针，针对不同区域生态破坏原因和特点，推进生态环境保护战略。林业生态建设稳步发展；荒漠化和沙化整体扩展的趋势得到初步遏制；自然保护区建设得到加强。

(四)有关环境的法律法规日益完善，环境保护投入稳步增加

1、环境的法律法规日益完善

1978年通过的《中华人民共和国宪法》第一次对环境保护作出规定:“国家保护环境和自然资源,防治污染和其他公害”。这为我国的环境保护工作和以后的环境立法提供了宪法依据。1979年9 月，五届人大常委会第十一次会议批准和颁布了建国以来第一部综合性的环境保护基本法———《中华人民共和国环境保护法(试行)》，把我国的环境保护方面的基本方针、任务和政策，用法律的形式确定下来，标志着我国环境保护事业逐步走上法制轨道，也标志着我国的环境法制体系开始建立。

改革开放以来，环境立法从无到有，从少到多，逐渐建立了由综合法、污染防治法、资源和生态保护法、防灾减灾法等法律组成的环境保护法律体系。目前已经形成了以《中华人民共和国宪法》为基础，以《中华人民共和国环境保护法》为主体的环境法律体系。

2、环保执法力度不断加强

目前，我国的环境执法工作正在逐步形成以集中式执法检查活动为推动，以日常监督执法为基础，以环境监察执法稽查为保证，以公众和舆论监督为支持的现场监督执法工作体系。截止到目前，我国已建立起国家、省、地、县四级环境执法体系，拥有环境监察机构2954

个，环境监察人员 5. 7 万人。通过标准化建设，环境执法能力和水平正在不断提高。

3、宣传教育成果丰硕，公民环保意识逐步提高

改革开放以来，特别是近些年来，我国的环境保护宣传教育取得了丰硕成果，宣传教育工作的开展为我国环境保护工作和可持续发展战略的实施起到了重要作用，全社会环境意识深入人心，公民环境保护意识显著增强。政府加大环境信息公开的力度，使群众享有环境知情权。国家发布了《环境影响评价公众参与暂行办法》，这是我国第一部推进公众参与环境保护的部门规章。形成以政府为主导、企业为主体、全社会共同推进环保事业的格局。4、环境保护投入稳步增加

20世纪80年代初期，全国环保治理投资每年为25 - 30亿元，约占同期国内生产总值( G DP)的0. 51 %；2007 年，全国环境污染治理投资总额达3387 亿元，是1981 年25 亿元的135倍；占同期国内生产总值的比重为 1. 36 %。国家加大了对环境污染防治的直接投入，并逐年增加，工业污染源治理投资、建设项目“三同时”环保投资增长较快，城市环境基础设施建设继续增加，机制和渠道逐步建立，为环境保护提供了重要的物质保障。(五)科学发展观的树立

党的十六届三中全会提出坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展的科学发展观。第十一个五年规划提出全面贯彻落实科学发展观，建设资源节约型、环境友好型社会，大力发展循环经济，加大自然生态和环境保护投入力度，强化资源管理等政策。党的十七大还决定将“建设资源节约型、环境友好型社会”写入《中国共产党章程(修正案)》，这充分表明环境保护作为基本国策真正进入了党和国家工作的主干线、主战场和大舞台。

党中央提出以人为本，全面、协调、可持续的发展观，是我们党对社会主义现代化建设规律认识的进一步深化，适当的执政理念的一次重要升华，具有重要的现实意义和深远的历史意义。同时，党和国家不遗余力地加强了环境保护工作的组织保障。2008年3月十五日，第十一届全国人大第一次会议第五次全体会议决定，为加大环境政策，规划和重大问题的统筹协调力度，组建环境保护部，不再保留国家环境保护总局。环境保护部的主要职责是，拟定并组织实施环境保护规划、政策和标准，组织编制环境功能区划，监督管理环境污染防治，协调解决重大环境问题。成立环境保护部，对加强我国环境保护工作，推动经济社会又好又快发展，具有划时代的重要意义。在党中央与社会各界的关心与关注之下，环境保护事业也日渐蓬勃。科学发展观的提出无疑又一次给环境保护带来了一次重大的历史转变。

(六)环境保护事业管理体系进一步强化,国际合作更加广泛

随着我国环保事业的发展，环保机构和队伍建设不断得到加强，环境管理、科研、监测网络体系逐步完善。2007 年，全国环境保护系统共有17. 7 万人，是1991 年的 2. 5 倍，其中环境监测人员 4. 9 万人，是1991 年的1. 5 倍，各级环境监测站2399个，比1991年增长12. 6 %。环境监测进一步适应环境保护管理的需要，形成了以大中城市为中心的大气监测网，以对大江、大河等重点流域为中心的水质监测网，对长江三峡库区、近岸海域等的生态环境监测网，获取的大量监测数据，为环境管理、监督及科学研究提供了科学依据。目前，全国重点城市积极开展了空气质量日报，发达地区所辖中心城市也利用各种新闻媒体陆续开展了空气质量预报，为广大公众及时了解环境质量提供了大量的信息资料。

改革开放以来，随着环保事业的稳步发展，我国在环境保护领域的国际合作与交流活动异常活跃。积极参加多边环境谈判，维护国家利益和发展权益，以更加开放的姿态和务实合作的精神参与全球环境保护事务。我国积极参加了有关环境保护的缔约方会议和有关国际会议，缔约或签署了多项国际环境公约，并参与有关工作，维护了我国和广大发展中国家的利益。参与并履行了《生物多样性公约》、《防治荒漠化国际公约》、《气候变化框架公约》、《湿地公约》、《濒危野生动植物国际贸易公约》等国际公约，并积极采取相应措施，做出

履约承诺。我国在履行《保护臭氧层维也纳公约》的过程中，积极开发氟里昂替代物质，并达到国际先进水平。我国与多个国家签订了环境合作协定，积极借鉴国外的先进经验，促进了我国环境保护事业的健康发展。

三、中国环境保护存在的问题及启示

改革开放三十年来，中国环保事业取得巨大的成就，表明了中国政府对环境与发展之间关系的认识是有一个从不断探索和逐步深化的过程。也就是从不自觉到逐步自觉的过程；由机构专管到设立专职环境机构并逐步加强管理的过程；由基本无法可依到逐步建立并完善环境管理方面的法律体系过程，由单部门少数人行动到多部门协作性和和群众团体的扩大参与的过程。在正视中国环境保护事业取得成就的基础上，我们必须清醒地认识到，中国的环境保护工作面临严峻的挑战，这主要是因为，第一次工业革命以来，由工业化、城市化而产生的一系列社会和环境问题并没有从根本上得到解决。而中国作为发展中国家，在实现工业化和城市化虽然重视吸取英美等发达国家工业化过程中的经验教训，但不可避免地也出现一些问题。

从影响全球和区域的环境问题看，主要的责任直接或间接地来自工业发达国家，英美等西方主要国家自工业革命以来的造成的环境污染加剧了当今中国所面临的环境问题。作为发展中国家，中国经济快速增长对资源与环境也造成了巨大的压力，产生了不利的影响，并由此也引出了一系列社会问题和环境问题。“发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题，在我国近20 年多年来集中出现，呈现结构型、复合型、压缩型的特点。”

中国是世界上人口最多的发展中国家。20世纪70年代末期以来，随着中国经济持续快速发展，发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题在中国集中出现，环境与发展的矛盾日益突出。资源相对短缺、生态环境脆弱、环境容量不足，逐渐成为中国发展中的重大问题。由于中国正处于工业化和城市化加速发展的阶段，也正处于经济增长和环境保护矛盾十分突出的时期，环境形势依然十分严峻。一些地区环境污染和生态恶化还相当严重，主要污染物排放量超过环境承载能力，水、土地、土壤等污染严重，固体废物、汽车尾气、持久性有机物等污染增加。新世纪头二十年，中国人口将继续增加，经济总量将比2000年再翻两番，经济社会发展对资源的需求不断增加，环境保护面临的压力越来越大。我们知道，环境污染发生质的变化并演变成一种威胁人类生存与发展的全球性危机，开始于18 世纪末兴起的工业革命。工业革命不仅是人类历史或南北差距的分水岭,而且是人类环境污染史的分水岭。对于工业革命所带来的影响及问题,马克思等人有精辟的论述。

马克思指出: “在我们这个时代，每一种事物好像都包含有自己的反面——技术的胜利，似乎是以道德的败坏为代价换来的。随着人类愈益控制自然，个人却似乎愈益成为别人的奴隶或自身的卑劣行为的奴隶。甚至科学的纯洁光辉仿佛也只能在愚昧无知的黑暗背景上闪耀”。法国历史学家和社会学家托克维尔对英国的工业革命有这样的论述:从这个污秽的阴沟里泛出了人类最伟大的工业溪流，肥沃了整个世界；从这肮脏的下水道中流出了纯正的金子，人性在这里得到了最为充分的发展，也达到了最为野蛮的状态;文明在这儿创造了奇迹,而文明人在这儿却几乎变成了野兽。

马克思等人的论断告诉我们，在文明发明、发展中的个体巨大牺牲和古老道德丧失的代价后面，隐藏着人类自身的更深层次的发展，其伟大意义在于它创造出无穷的生产力而构造出未来人类自由社会的物质基础。人类文明就是在无数代价中换取着发展。工业革命创造了巨大的社会生产力，它也使得人类付出社会的和环境的双重代价。这个代价无论是西方发达资本主义国家还是发展中的国家中国都必须付出的。中国的环境保护工作存在一些问题就是付出的代价，如在物质享受至上主义和个人主义的观念的支配下，人们片面的追求物质利益，出现了商品质量问题，道德沦丧等问题；作为环境保护工作主体的一些地方政府，没有真正把环保与发展并重，还是以经济发展为衡量业绩的惟一指标；一些企业还是以追求利润为己

任，追求经济效益而忽视社会效益和环境效益；人民大众的环保意识还没有完全形成，民间环保组织数量不足，发挥作用不够。中国环保面临的问题，西方发达国家一样也需要面对。如1989 年《纽约时报》进行的一项民意调查显示，80 %的被访者认为环境保护不能不惜成本。反映了当代环境保护必将不会一帆风顺。但是，中国环保事业已经取得的进展，使国人有信心在中国政府的领导下，在全社会的共同努力下，使中国人少付出代价，尽早进入资源型和节约型社会，获得环境保护事业更大的丰收。