草地资源管理制度变革与草原退化

草地资源管理制度变革与草原退化

杨理1，侯向阳2

1 中国农科院农业经济管理博士后流动站，内蒙古大学经济管理学院

2中国农业科学院科技局

E-mail: ecomanager@https://www.360docs.net/doc/311071312.html,

摘 要：我国草原管理的最大问题是草原承包制度在我国草原地区一开始就变为伪草原承包制度，承包以后没有解决反而是拉开了草原的“公地的悲剧”问题的序幕。至今为止，那些承包人围封不起也无权力背景来限制他人“放牧”的草原和那些没有承包而且管理责任不清的草原一定程度上仍然是公地。只要存在大量的公地，那么牧户就有扩张牲畜规模的动机，而管理当局在承包责任制失灵以后，竟然认为必须要采取草畜平衡管理，希望通过行政命令方式来限制牧户扩张牲畜数量，而本文的分析表明这不但违背经济规律，而且政府也没有能力实现。总之，如果不改变当前的制度安排，草原退化将由普遍退化转变为局部退化，无钱无权承包者承包的草地依然会退化，牧民的贫富差距会越来越大。

关键词：草地资源管理; 承包责任制; 草畜平衡管理

一、前言

在农业发展史上中国是世界上最早利用草地资源进行畜牧业生产的国家之一。我国对草原的利用和放牧已经有几千年的历史，对草原资源的利用和管理水平有很大的发展，但是在20世纪末期却出现前所未有的利用危机，草地的退化十分严重，而且我国草原退化在空间上是全尺度的，它不仅发生在荒漠草原、典型草原，同时也发生在条件较好的草甸草原，甚至一直到目前为止，草原仍然呈现“总体恶化，局部改善”的状况，这迫使我们不能不对我国的草原治理体系重新反思。

二、承包责任制与公地的悲剧

1、草原地区承包责任制发展历程

自20世纪50年代，草原地区实行人民公社以来，我国草原的产权由部落、寺院、私人（王爷）等多种所有制全部变为国家和集体所有制，由此普遍认为20世纪80年代以前草原基本是“大锅饭”的状态，自Hardin在科学上发表《公地的悲剧》一文以后[1]，Hardin 模型从此变成了一个如此重要的范式，成为研究环境和资源问题的一个主导框架，因此我国草原的退化问题也被认为是草原产权不清导致的结果，并将解决产权不清作为草原管理的首要任务。

自1978年秋在凤阳小岗村开始，并且在我国农区迅速推广的家庭承包责任制在农区取得让世人瞩目的巨大成功，导致80年代初承包责任制毫无悬念地也在草原地区逐渐实施。草原地区施行承包责任制大致可以分为三个阶段：在20世纪80年代初至80年代末，只是将所有牲畜承包到户，同时部分草场开始承包，第二阶段，80年代末到90年代中期，草原地区大部分草场开始承包到组，第三阶段，90年代中期至今，在中央政府和省级政府的干预下，草场开始承包到户。譬如内蒙古自治区自1982－1989年，开始实行草畜双承包，把草牧场所有权划归嘎查所有，1989－1995年，采取到户、到联户、到浩特（自然村）三种承包形式，进一步完善草牧场承包责任制；1996－1998年，根据《内蒙古自治区进一步落实完善草原“双权一制”的规定》，进一步落实了草场所有权、使用权和承包责任制，把草牧场使用权彻底承包到户[2]。

2、草原与农田地区实行承包责任制的区别

草原和农田存在本质的区别，当农田承包到户以后，就可以将农田的经营收益权转移到农户手里，而草原却完全不同，只要在放牧的情况下，没有围栏的草场的经营收益权就无法得到保证，反而成为具有排他性低和减少性高特征的典型公地。排他性是指由于拥有和使用资源所带来的收益和成本应该由所有者自身所承担并且只能由其自身所承担，而在放牧的情况下，在名义上的承包到户并不能保证承包者对所承包地的收益权，承包人相互之间混放混用是非常普遍的。即使牧民意识到草原已经退化到十分危险的境地，但是仍然不肯投入建设草原，因为收益不能保证。敖仁其也指出草牧场使用权承包到户仅仅是明晰草牧场使用权主体的一种初级形式[3]，所以在草原地区实行的草原承包制并没有真正解决草原的“共地的悲剧”问题。

3、草原承包责任制正式拉开了草原的“共地的悲剧”问题的序幕

Hardin模型的主要错误在于，它在概念上混淆了共有财产(common property)和自由准入或称无财产(non-property)，Hardin在后来也承认他在《公地的悲剧》一文中最大的错误是没有明确定义非管理的公地（unmanaged common）的含义[4]，事实上公地可以是共有的也可以是私有的，产权与公共品的共有程度没有必然的联系，所以Ostrom从减少性和排他性来分类公共产品，分为完全公共品(Public Goods)、共享性资源 (Common-Pool Resources)、俱乐部财产(Toll Goods)、私有财产(Private Goods) [5]。

在牲畜承包之前，所有的草场都不存在“公地的悲剧”问题，而是一种社区管理模式，其他地区的牲畜不允许来本地草场上放牧，本地区的牧户因牲畜共有而不可能有滥放牧的利益动机。然而，自80年代开始，草原地区开始实行承包制，由于只是将牲畜承包到户，所以自80年代实行承包责任制开始，由于牲畜的收益开始归私人所有，草原地区开始出现“公地的悲剧”问题。尤其是改革开放后我国逐渐实行市场经济，牲畜能够按照市场价格自由出售，这彻底激发了牧户多养牲畜的积极性，草原地区的牲畜数量纷纷达到历史顶峰时期，对草地的滥牧程度前所未有，而这种局面一直维持了近二十年，最后在中央和省自治区政府的干预下，草场才在20世纪末期在名义上承包到户，截至2002年全国草原承包面积已达30多亿亩，约占可利用草原面积的70％，其中承包到户的草原占承包总面积的68％，达到20多亿亩[6]。而且这些承包数字是行政数字，只存在于纸面上[7]，即使到今天，青海、西藏等省自治区，许多放牧场仍然只是象征性地在纸图上分了，草场仍然混放混用[8]。内蒙古天然草原的承包情况在全国牧区中是较好的，不仅冬春打草场承包而且夏秋放牧场也在名义上承包到户[2]，而实际上在内蒙古草原地区的承包草场四至不清、界限不明、混放混用等问题仍然极为普遍，譬如内蒙古苏尼特右旗从2000年8月开始到2003年整整用了3年多的时间才把全旗5200多户牧民承包的212万hm2草场四边界线用经伟仪、罗盘仪、地伟仪落实到地面上，但至2003年，初步调查全旗境内仍然还有非牧民占用牧区草场有117户，占用草场2.4万hm2，饲养牲畜15900头(只)[9]。而笔者在内蒙古呼盟入户调查中也发现某牧户不饲养牲畜已经有几十年，对承包草场从未放牧也从未承包给他人（因为面积小，地理位置差也没有人愿意承包），但是其承包的草场仍然同周围地区一样退化严重。

草地承包权在名义上承包到户，并没有明显改变20世纪80年代草原承包导致的草原的公共地特性，在名义上承包到户只是使个人围栏成为可能，并没有彻底解决排他性问题。围栏虽然能使排他性的成本大大降低（围栏并不能彻底防止牲畜进入，但是其地标作用十分显著），可以有效防止他人非法放牧，基本解决草地的排他性问题，但是截至2002年，全国草原围栏仅仅只有3.4亿亩，其中围栏到户的草场面积比例就更低了。

如果从减少性和排他性来分类公共品，那么自草原地区施行承包至今，草原由于气候、退化等原因减少性变强了，而排他性仍然十分弱，绝大多数牧户承包的草原仍然是典型的减少性高排他性弱的公地（共享性资源）。

4、在草原地区的土地产权初始配置刚刚开始

在我国牧区人口众多、行政管理水平低、经济发展落后等国情限制下，草原承包责任制很快就变为伪承包责任制，最典型的例子是开始承包竟然都是只承包牲畜而没有承包草场，彻底地直接地导致“公地的悲剧”在全国牧区发生。在这种蜕变的承包责任制下，那些能够尽快尽可能多从草地掠夺的牧民迅速致富，而且当改革深入到要将全部具有共享性公共物品特征的草地通过围栏等方式转变为非公共草地时，又因为不可能而无法推行下去。可见在草原地区仅仅一分了之的承包方法是非常不负责任的管理行为，完全忽视了草原的本身特点。自80年代开始，在草原上就从来没有真正意义上的承包责任制，而是偷懒的政府管理当局将草场一分了之而后形成的伪承包责任制，实行承包责任制之后，未围栏的天然草原比实行承包责任制之前还要公地化，牧民不愿进行长期性投资，掠夺式经营成为了他们的理性选择，即使牧民知道自己承包的未围栏草场已经退化，但是在围栏之前仍然不肯投入建设。这种一分了之的不负责的草场承包责任制不但导致草原地区的贫富差距越来越大，而且在承包责任制的旗号下，畜牧大户围封自己的草场而无偿使用其他未围封草场的强盗掠夺行为竟然公然地在全国各地上演。更为严重的是，如果按照草原法的规定依据承包草原的退化而惩处承包者的时候，会发现在绝大多数情况下这是荒谬而不可行的，因为并不是只有承包者在利用这些承包草场。所以目前在草原地区实行的草原承包制没有解决反而是拉开了草原的“共地的悲剧”问题的序幕。

总之，虽然草场承包开始改变千百年来“草场无主，放牧无界，使用无度，建设无责”的现象，充分调动了牧民群众利用草原的积极性，同时开始解决草场利用中权、责、利不清和建、管、用不统一的问题，但是草原与农田相比具有特殊性，在草原地区，赋予土地产权排他性、让与性、可执行性是十分艰巨的任务，仅仅在名义上将草原承包到户并不能保证承包者对承包草地的收益权。在草原地区，土地产权初始配置才刚刚开始，还远远没有完成。

三、草畜平衡管理与设租

中国草地政策制定的官方理论基础，是认为把草地的使用权分配到户以后，草地使用者在生物物理的限制下会主动控制载畜量而且会投入资金对草地进行改良[10]。然而在伪草原承包责任制的条件下，只要存在大量可以偷牧利用的草原，牧户扩张牲畜规模仍然是最佳的选择，不但可以获得畜牧业规模收益递增的利益，还可以更多地从公地获得额外收益。Hardin 已经证明了只要存在大量的可以利用的公地，牧民就存在多饲养牲畜的动机，这是十分理性而且必然的行为[1]，但是管理当局对伪承包责任制视而不见，反而认为需要监管限制牧民饲养牲畜数量。而实际上Hardin为政府开了两个处方，一个是明确界定和有效实施财产权制度，另一个是政府直接管制自然资源的准入和利用[1]，从来没有建议政府去干涉牧民饲养牲畜。因为农业生产者和工业生产者不同，农业生产者必须准确地掌握动植物的状况和自然界日照、气温、降水、气流等变化的信息，及时地作出相应的决策，农业生产者（劳动者）拥有包括特指控制权和剩余控制权在内的全部控制权就成为最有效的制度安排[11]，这样调整牲畜头数就属于牧户经营牧场的经营过程，因此草畜平衡管理通过监管牧户对草场的经营过程来调节对草地资源的利用违背经济客观规律，具有许多难以克服的弊病：

1、载畜量是十分模糊的监管标准

正如同生态承载力的含义十分模糊一样，载畜量的含义也十分模糊，即使在外部环境因素稳定的前提下，载畜量的含义也较模糊。针对承载力概念的指责认为，承载力含义太模糊而不具有实际应用价值[12]。承载力更多体现的是政治含义，而不能指导环境与资源管理。同样，来源于承载力概念的载畜量也具有同样的弊病[13-15]，这导致确定载畜量离不开管理的目标、价值观和社会准则[15]，管理目标不同，载畜量也会不同[16]。例如黄富祥等从防止草地土壤侵蚀的角度，探讨了干旱半干旱区草地的适宜载畜量，指出采用通常方法确定的载畜量往往会偏高[17]。很明显，从保护生物多样性角度确定的载畜量也会同防止草地土壤侵蚀的载畜量不一样。

2、审批监管模式不能有效控制牲畜数量

大量的研究表明即使能够对载畜量标准达成一致，也只有在政府、管理机构、放牧者等决策各方共同达到Hahn equilibrium 时，才能有效管理，如果有任何一方改变策略都可导致载畜量管理失效[15]。这说明管理目标明确以后，决策各方的需要采用相对固定的决策方式，在达到一般均衡的前提下，载畜量才能有效管理。但是世界各国都面临着一系列的改革，例如我国正处在转型经济中，正在建设新的市场经济体系，根本没有可能达到一般均衡的前提条件。因此在20世纪末期，针对载畜量的质疑和批判不断，尤其是在20世纪80年代兴起的新草原科学（new rangeland science）认为载畜量在管理中没有什么用处[18]。因此杨理等人的研究表明：调整牲畜头数本属于牧户的生产经营过程，草畜平衡管理监管牧户的生产经营过程既不符合经济客观规律，也存在执行困难，采用以审批监管来控制放牧牲畜的管理模式是管理不好草原的[19]。

3、弹性与可持续发展

在自然资源管理中，和承载力（carrying capacity）同样重要的概念还有弹性（resilience）[20]，Scheffer等人在nature发表文章提出，一个好的管理体系的关键特征就是管理活动要有弹

性，特别是对那些存在巨大不确定性的复杂系统更是如此[21]。

而目前的草畜平衡管理，明确提出可以增草增畜。为了限制超载过牧，明确鼓励增草增畜，采用鼓励对草地生态系统更强地利用的方式来维持草畜平衡，这将会严重威胁草地生态经济系统的稳定性和抗灾能力。杨理等人对锡盟1999年至2001年三年大旱研究表明如果出售的牲畜头数迅速增加，畜产品的收购价格将大大降低，尤其是当牧民急切出售畜产品时，由于买方具有较强的市场垄断能力，成交价格将异常地大幅下降[22]，因此增草增畜将会降低草地生态经济系统抵抗灾害的能力，加剧牧民在灾害中的损失。

草地生态系统本质的特征之一是不确定性巨大，目前，在草原管理中常常将自然灾害排除在外，草畜平衡管理中提倡的增草增畜就是典型的例子。北方草地生态经济系统的弹性较弱，如果大量增加草产量，将导致牲畜数量波动增大，这如同弹簧一样，如果拉伸的幅度变大，弹簧将有可能失去弹性或者突然崩断，所以牲畜头数波动幅度增大将导致生态经济系统更加脆弱，突发灾难导致的损失将更大。所以增加草产量不能盲目推崇，尤其是耗水量大的增草要特别慎重考虑，如果没有增大草产量的年际间变动幅度的增产是值得提倡的，如果会增大变动幅度，损害草原生态经济系统抵抗力的增产需要采取保障措施，在保障措施未达到之前不宜提倡，否则仍会导致草原地区的经济系统崩溃。可见，即使能够对载畜量达成一致的定义，即使外部环境变化不大，能够顺利监管牲畜头数，但是目前的草畜平衡管理仍然可能会导致经济系统崩溃。

所以，如果采用审批监管的模式调节牲畜数量，第一、实现不了限制超载过牧的目标，没有什么实用价值；第二这种搬牛腿的方式成本高昂，政府也没有能力实现；第三、即使有能力实现，仍然不能保证草原生态系统可持续发展和牧民经济收入平稳增长。天然草原有多功能性，存在许多目前仍然无法内部化的外部性问题，因此市场不是解决草原退化的唯一手段，必须有政府的监管，但是必须要考虑到环境政策所产生的广泛的持久的社会经济影响[23]。从某种意义上讲，目前的草需平衡管理更多地是一种设租，是政府在扩张本能的驱使下借口草原退化来干预市场经济的一种体现。

四、结论

本文研究认为随着在80年代初期，在草原开始施行草原承包制，逐渐将草原改变为公共草地，所以草原地区普遍退化是各类理性经济人博弈后必然的结果。随着承包制度的不断完善和草原地区基础设施的改变，草原从以前几乎都是公共草地转变为部分是公共草地，承包者已经围封的草场和项目期内的各种示范工程（指那些政府管理部门真正承担起监管的诸如退牧还草等工程）内草场将不再是公共草地，会恢复得很好，而那些草场承包人围封不起

也无权力背景或能力来限制他人自由放牧的草原，和那些没有承包而且管理责任不清的公共草原仍然会退化。同样，由于没有根本解决排他性问题，那些短期禁止放牧的草原在项目期结束后，一旦放牧仍然会因为超载过牧而退化。对于这些草原，即使采用审批监管的模式调节牲畜数量，也实现不了避免这些公共草地超载过牧的目标。因此，只要维持产权有效性的最主要特点：排他性仍然主要由牧民来承担完成，那么必然的结果是牧户之间的贫富差距会越来越大。如果不改变当前制度安排，可以预见的是，草原退化将由普遍退化转变为局部退化；牧户之间的贫富差距会越来越大。

五、草地资源管理制度改革探讨与建议

目前在草原地区，承包责任制已经开始面临信任危机：一方面有人将草原承包责任制和定居、放弃游牧、围栏到户等混为一谈，认为继续深化草原承包责任制就是盲目将农区经验推广到牧区；另一方面，草原承包责任制在牧区推行时，与当地的非正式制度安排严重不相容，却没有适应性改变，导致草原承包责任制流于形式，形同虚设，并且在执行中变形，成为牲畜大户掠夺小户和贫困户草地资源的保护伞。在草原地区的承包责任制已经走到十字路口，必须明确进一步改革的方向。

对于具有共享性特征草地资源的管理，在许多情况下是不能依靠界定产权来解决问题，不仅是因为成本很高，许多情况下也是不可能的，例如水源限制、牧道限制等等，管理当局不但忽略这种不可行性，而且干脆将维持产权排他性的责任也推给牧民，导致草原地区的承包责任制变为伪承包责任制。很明显，如果局限于产权角度来探讨草原承包责任制和草原管理改革，那么只能是个死结，继续推行不可行，不推行又会导致更大的问题，所以本文建议从公共治理的角度改革草地资源管理体系：

1、草原承包责任制应以家庭为单位承包，但不应以家庭为单位来利用草场

虽然无论从路径依赖，还是从制度成本来看，目前国内草原地区已经无法离开以家庭为基本单位的承包责任制。本文也认为“目前我国三农问题恶化的主要原因不是以家庭经营为基础的农业生产经营制度不适合已经得到发展的生产力的需要，而是与家庭农场制度相配套的经济制度和政府政策还不够完善。”[24]

但是鉴于草原的特殊情况，在草原地区是否必须以家庭为基本单位，建立家庭牧场的方式来利用草原仍然值得进一步商榷[25]。实际上，草原承包责任制并不需要以户为单位来分割利用草原，也不一定要放弃游牧，尤其是不需要围栏到户。现执行的草场承包方案原是没有科学基础的权宜方案，没有考虑水源、牧道等问题，如果围栏到户非常不合理，将会严重影响放牧利用，而且围栏到户会彻底改变牧区的景观结构，必将引起巨大的社会和文化变革。所以草原可以以家庭为单位来界定责权利，但是不一定要以家庭为单位来利用，不应鼓励建立如此众多细小的家庭牧场。

2、尽快完成草原的土地产权初始配置

以清晰农村各类经济主体的财产关系为内容的产权制度改革，是建立农村基本经济制度的首要任务[26]，这也是其他制度变革的基础条件。就草原管理体系而言，草原承包责任制是土地产权的基础。草原承包责任制应是尽量减少外部性，将草场的权、责、利明确和统一而已，因此草原真正承包到户的标志是：“已经承包的草地不存在承包人不认可的经常性的直接经济利益受益者”。只有在真正实施草原承包责任制的基础上，通过完善相关法律法规来切实保障承包者的合法权利和义务，才能完成草原的土地产权初始配置。

3、维护产权排他性的责任应主要由政府和管理部门承担

牧区和农区的最大区别是维护产权排他性的成本非常高，常常是普通牧民力所不及的重任。因此必须由政府来主要承担产权排他性的责任，以确保草原承包责任制对每个牧民而言都是平等的。

维护产权排他性上，政府管理当局可以采取两类措施，第一、依靠完善相配套的法律法

规细则来维护，譬如可以制定重罚法规来减少偷牧。我国牧区落后贫困，政府管理能力孱弱，要扼制牧区权贵势力抬头的趋势，必须依靠完善法律法规来保障这次我国草原地区的首次土地产权初始配置顺利开展；第二、可以采取灵活的制度安排，减少产权排他性的成本。

4、草原治理（governance）应采取灵活多样的管理制度

对草原这样的公共品而言，从各国的发展经验和目前国际理论界发展看，都认为应采取多样的管理体系和措施，这也是目前比较公认的公共品管理范式[27]。对于我国草地资源治理（governance），应该是在完成草原地区的土地产权初始配置的基础上，在法律法规的保证下，由牧户自己采取灵活的各种方式来共同放牧，以减少排他性的成本和维持畜牧业的规模效益。譬如放牧场围栏到户不科学也不可能，完全可以在每户草原的责权利清楚的基础上采用联户共同放牧的机制。约束机制多种多样，可以由联户共同达成一个单位面积载畜量标准，每户根据自家草原面积限定牲畜数量；或者对联户的每头牲畜征收放牧费用，然后将所得放牧费按照每户草场面积平分等等，这都可以有效地降低排他性成本。实践证明，合作经营或联户经营也是目前在不同地区条件下可以实行的较好的一种经营形式[28]。为了达成联户放牧，政府可以提供一定的补贴，例如资助将联户的承包草场围封。

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Policy reform and rangeland degradation

Yang Li1, Hou XiangYang2

1 Post-doctoral mobile station of Agricultural Economics and Management,the Chinese Academy

of Agricultural Sciences

School of economics and management of Inner Mongolian University

2 Department of Science & Technology Management, the Chinese Academy of Agricultural

Sciences

Abstract

The key problem of rangeland management is that the household contract responsibility system in rangeland(HCRS-r) change into another wrong system. HCRS-r never work as supposed in rangeland, and HCRS-r do not solve the problem of “tragedy of commons”, on the contrary, HCRS-r worsen the problem of “tragedy of commons”. Until now, the rangeland whose contractors are poor and have no power to protect their rights still are some degree of commons for herders. It has already been proved that herders will enlarge their livestock only if there are enough common rangeland. The government do not solve the problem of HCRS-r, however take step to manage the “balance between livestock and forage”, hope to control the overgrazing by the administrative approving system. The “balance between livestock and forage” management can not solve the problem of overgrazing, because the administrative approving system is not suitable for administrative level in rangeland area. Above all, if we do not reform the present institutions in rangeland, the rangeland will keep degraded in generally, and some areas which are not commons will recovered, the gap will be enlarged between the poor and the rich.

Keywords: rangeland management, the household contract responsibility system, The “balance of livestock and forage” management