中美环境法的比较

中美环境法的比较

一、美国环境法的简介

要想对中美环境法进行比较，首先要对美国的环境法律制度有一个大概的了解。在1970年之前，美国还没有实体的环境法。一些环境问题，诸如矿采、公害等问题均采用案例法的方式，根据民法处理。1970年，随着环保运动的兴起，美国创建了环境保护局,并修订了清洁空气法（Clean Air Act）。随后，美国相继建立了净水法、现代安全饮用水法、农药法、有毒物质控制法等等法律。

在有关环境法的立法和诉讼实践中，考虑到环境污染会对公众权利造成伤害，美国的环境法主要是联邦立法，由美国环保署（Environmental Protection Agency，下简称EPA）主持立法，各州必须遵循联邦的立法，并建立各州相应的环境法。在一些特殊情况下，州立法的标准，可以高于联邦立法。比如，由于加利福尼亚州汽车尾气污染严重，空气质量无法达到联邦规定的标准，加州对汽车尾气的排放标准进行了单独立法，其要求高于联邦的标准，以减少汽车尾气排放对环境造成的危害。

在解决环境污染问题，创建相关环境法律的过程中，对相关的环境问题，美国各界和相关部门进行了大量的理论研讨和详细研究。比如，制定环境法背后的动机，究竟是生态学的、科学的、自然的、还是伦理或者是宗教的?解决问题的方法，应该是经济学的、政治学、法律学的，或者是神学的。对环境问题的解决应该是现实性的，还是长远性的。是牺牲我们目前的利益，实行严格的环保法律;还是及时行乐，无限制的消耗资源，牺牲环境，不去考虑子孙后代的未来。美国是自由的资本主义国家，在考虑的环境问题时，自然首先考虑应用经济学手段进行解决，这在大多数情况下是有效的。但是，环境问题不是个体的问题，环境污染是对公众的公权利的侵害，这种公共权利需要政府立法予以解决，因此美国政府在环境立法和实施的过程中发挥了很大的作用。美国的法院系统，通过对法律的解释，也对环境法的实施起到了积极的推动作用。

人们可以通过清洁空气法来了解美国的环境法是如何立法和实施的。在清洁空气法中，首先需要确定的是什么是需要控制的空气污染物。某种空气污染物的确定过程是很复杂的，往往需要受害者、环保组织、企业、政府组织参与协商甚至诉讼确定，因为牵扯各方面的利益，最终往往需要法院进行裁决。目前美国已经确定了五类空气污染物：它们是一氧化碳、大粒径的固体或液体颗粒物、氧化硫类、氧化氮类和烃类。美国空气清洁法的第109节授权美国环保局对公共健康和财产造成危害的污染物制定《国家空气质量标准》（National Ambient Air Quality Standard，简称NAAQS）。除上述五类空气污染物外，EPA还建立了铅的N从QS。N从QS分基本标准和高级标准两类。根据《清洁空气法》第110（a）（1），在NAAQS颁布后的9个月内，美国各州需要向EPA提交实现该标准的州计划。EPA根据《清洁空气法》第110（a）（2）节批准各州的计划，从而确定各州的州实施计划(State Implementation Plan-SIP)。NAAQS中的基本标准，要求各州在3年内实现。对高级标准要求在合理的时间内达到。

2007年在麻省申诉EPA（Massachusetts v. EPA）的著名案件中，美国最高法院裁定二氧化碳是一种空气污染物。根据《清洁空气法》，EPA需要制定二氧化碳的《国家空气质量标准》。目前美国各界对如何确定该空气质量标准争议很大。EPA和布什政府一直强调，由于二氧化碳排放是全球性的问题，美国不愿单边率

先承担责任，故对温室气体的控制和《京都协定》的签订一直采取消极的态度。但是，随着环境问题越来越严峻，美国各界要求控制该有害气体的呼声越来越高。美国的许多州对联邦政府在环境保护上的不作为行为表示不满，一些州政府还对EPA进行了多例法律诉讼，以敦促政府加强环境保护的力度。

水污染的主要污染源是工业用水、城市用水和农业用水。污染水源可分为管道排放水源和非管道排放水源。美国净水法规定，所有管道排放水源，必须符合污染物的排放要求。所有未经许可的超标污染物的排放，视为违法行为，依法应承担法律责任。

在环境法的不断完善过程中，一个需要解决的重要问题是依据什么来制定各种污染物的排放标准。在实践中，美国环境法确定了以下几种评价标准，主要有:以不危害人体健康为标准，在很多情况下，采用的是风险评价标准;技术评价标准;成本效益评价标准等等。

有毒物质的控制是美国环境法的另一大领域。有毒化学品最早引起公众的广泛注意是由于农药。管制农药的最主要的联邦法律是1972年为实施《联邦农药环境控制法》而制定的《联邦杀虫剂、杀菌剂和杀鼠剂法》（Federal Insecticide，Fungicide and Rodenticide，简称FlFRA)）FIFRA经过1975、1978、1988、1990和1996年五次修订，目前已经成为在美国境内销售和使用农药的法律框架。根据上述法律规定，一种农药只有在其“一般不会对环境产生不合理的有害影响”的条件下才可以获得EPA的允许。“对环境不合理的有害影响”的定义包括“考虑到使用任何农药对经济、社会、和环境的成本和收益，对人或环境的任何不合理的风险”。除了极少数例外，《联邦杀虫剂、杀菌剂和杀鼠剂法》禁止销售、散布、和专业使用未经注册的农药(第136a(a)和136)(a)(r)节)。联邦政府还通过了《有毒物质控制法》（Toxic Substances Control Act）以防止在生产、加工、散布、使用和处理除药物和农药外的化学物质时涉及的“对健康或环境的不合理的风险损害”。

在1976年美国通过了《资源保存和恢复法》（Resource Conservation and Recovery Act，简称RCRA），此后的1980年通过了《全面环境反应、赔偿、和责任法》（Comprehensive Environmental Response，Compensation and Liability，简称CERCLA）。RCRA是前瞻性的法律，它的主要目的是创立一种调控机制以控制将来废弃物的处理、储存和处置活动。它同时还调控对健康和环境的“即将来临的和基本的危险”。CERCLA主要是后瞻性法律，它确定了清理被污染场所的法律责任，造成污染的当事人，需依法清除污染物。

为了有效的实施有关环境保护的法律，EPA还制定了一系列信息披露和数据库建立的法律条例。例如：《国家环境政策法案》（National Environmental Policy Act，简称NEPA）、《联邦有毒物质释放目录》（Federal Toxic Release Inventory）等。

最后，需要强调的一点是，对于美国的各项环境立法，公众的参与程度非常高。比如，一些严格的环境立法，就是在环保主义者的强烈要求下建立的。而一旦法律确定下来，有很强的约束性，有时甚至会导致一些公司无法生存而破产。

二、我国目前环境保护法律体系亟需完善之处

与美国完善的环境法律制度相比，虽然经过30多年的建设，但我国的环境法律制度仍然存在着比较大的缺失，具体看来主要有：

（一）在宏观层面上

第一是政策手段单一，主要以命令控制型和经济处罚为主，且处罚力度小，成效较低。应综合利用“利益诱导型一如经济刺激”、“关系友好型一如伙伴关系”等手段鼓励“志愿行动”，实现低成本的环境管理。建立环境公共预算制度，保障环境投人。制定有利于环境保护的经济政策，引导环境投资。加强环境教育和“能力建设”，保障有效的公众参与。

第二是有些条款不适应新体制、新思想的要求，需要根据“科学发展观”的要求进行调整。第六次环保大会以来，环境管理思想出现了“历史性转变”，环境法律制度的变革可以借势发力，对管理对象、管理权限、行政程序和法律责任等内容进行调整，强化权威性和可操作性。

第三是一些制度不利于建立守法者与不守法者之间的公平竞争。一些法律规定在技术可行性和经济可行性方面缺乏严格的科学论证，如立法目标、技术标准和环境法律责任的设定没能充分考虑地区和产业经济技术水平的差异。应采用公平的标准和尺度，兼顾区域差异和行业差异，使守法企业得到激励。同时要进一步强化民事、刑事责任，提高违法成本。

第四点是环境法的调整范围需要扩大并进行制度整合。现行环境法律制度偏重于污染防治方面，资源节约利用、生态环境保护和产业环境政策方面的法律规定不足。与相关资源法之间存在较大的冲突，甚至在政出多门的情况下依然存在较大的制度破缺。比如渔业资源的法律保护涉及渔业法、环境保护法等八部位阶相同的法律，可仍然存在着法律的漏洞和缺失。

（二）在环境法律的具体制度设计上

第一是有关环境目标责任制。环境保护事关公共利益，政府应成为环境保护的责任主体。政府在环保方面不作为、干预执法及决策失误是造成环境顽疾久治不愈的主要根源困。应进一步强化地方政府的环境责任，提高环境保护意识;同时也要强调环境保护是企业和个人应承担的责任。此外，要建立环境保护政绩考核机制和环境保护工作问责制，细化政府责任、领导责任和管理责任。针对跨界资源环境管理问题，强化区域、流域环境保护目标责任制。

第二是有关排污收费制度。由于收费标准过低，存在企业治理成本大于违法成本的情况，难以真正发挥排污收费制度的激励作用。对许多造成严重后果的环境违法行为仅追究行政责任或只以罚款了之，违法成本偏低，致使有的地方出现了“违法合法化”、“执法产业化”等现象。

第三是有关环境影响评价（EIA）制度。首先需要与《环境影响评价法》（2002年）协调一致，但不宜重复其内容。其次，对EIA前置审批的法律规定与工商部门、经济部门的有关法律不太衔接，难以发挥源头控制的作用。在修订时可考虑将环评纳人行政许可的范畴。再次，缺少对EIA从业机构和人员的环境责任的规定，造成EIA质量参差不齐。可考虑撤消环境保护主管部门的审批程序，以备案的方式强化EIA机构和从业人员的法律责任，通过引入社会中介机构等措施加强来对EIA的监督，提高EIA制度的实施效果。此外，对各级政府和部门编制的区域开发和行业发展规划，以及提出的对环境有重大影响的决策，必须进行EIA 和环境影响论证。

第四是有关限期治理制度。国务院《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》（2005年）中明确了环保部门对违法排污企业实施关停的权限，而《环境保护法》中的有关规定与国务院《决定》不能对接，跟不上形势需要。限期治制度规定关停污染企业的权限在于地方政府，而政府并不能经常监督、监测污染源，

也不能及时针对个别污染严重、群众要求迫切的企业下达限期治理决定，这样必然妨碍了该制度经常及时地实施川。地方政府出于经济发展的片面政绩观，对污染企业采取包庇、纵容、甚至保护的态度，使具有时效性的污染行为处于失控状况。此外，无限期、反复的限期治理在某种程度上认可了环境违法行为存在的合法性，严重削弱了环境法的严肃性。当前环保总局对超总量地区实行暂停开发的区域限批、流域限批，可以起到促进限期治理、改善环境保护的目的，但需要兼顾公平性和发展需求。

三、完善我国环境保护法律体系的对策

综上，结合美国的环境法律制度，我认为对于我国目前的环境保护法律制度应作以下的修改。

第一，在利益趋向上，确立环境优先，追求社会至善。只有在实现社会总体价值中实现局部价值才是善。环境是人类赖以生存和发展的基础，多国环境法都确立了环境优先的基本原则。经过20多年的发展，我国已经告别了短缺经济时代，多数行业生产能力过剩。目前是调整产业结构、淘汰落后工艺设备、提高资源综合利用及提升环境保护水平的有利时机，可实行更严格的环境标准和排污许可制度，推行清洁生产、节约生产和安全生产，发展循环经济，建设资源节约型、环境友好型社会。

第二，在职责界定上，制约行政权力，明确政府责任。法治不仅仅是治国、治民，更是制约权力。屡见不鲜的对部门升格和垂直管理的迷恋，反映出政府部门狭隘的政绩观和利益观。《环境保护法》将环境保护职责定位在环境行政主管部门身上，减轻了各级政府的环境责任，削弱了环境执法力度，也为政府的随意决策留下了隐患。欧美等发达国家都将各级政府列为本区域环境保护的总责任人，这就迫使各级政府首长必须从环境与发展的大局和长远利益出发，慎重决策，统筹安排，协调好各方面的关系。

第三，在权利定位上，提倡环境自治，保障公众参与。政府对于环保的干预必须公正、适当，正因为存在管理寻租和制度破缺，企业和公众的参与就成为必要。各国环境法都在扩大环境民主和公众参与的深度和广度，通过公众介人促成环境问题的解决。公众环境权也叫作公民环境权，指公民享有在适宜环境中生活的权利，被许多国家环境立法所确认和保障。《环境保护法》应建立和完善环境民主制度，确认公众环境权的基础地位，鼓励自愿性方案（voluntary approaches）如环境协议（environmental negotiated agreements）的运用，肯定公民、中介组织、民间团体和社会媒体对环境违法行为进行监督。

第四，在诉讼资格上，突破诉讼瓶颈，鼓励公益诉讼。缺乏司法保障，环境权的实际享有是不安全的，至少是在受侵害时得不到有效救济。现行的司法救济程序主要是传统的诉讼程序，只有权利受到侵害的当事人才可以提起民事、行政诉讼，由国家检察机关对环境资源犯罪提起公诉。发达国家普遍设立了公益诉讼制度，我国司法实践中大量环境民事侵害案件缺乏相关的诉讼途径，虽然国家机关和相关组织可以支持起诉，但以环境权为诉讼理由的公益诉讼遭到否定，主要原因在于缺乏具体的法律依据。

第五，在监管体制上，理顺权责关系，提高管理效率行政主导的管理体制在我国有深远的历史渊源，环境保护工作相对于其他公共管理事业更加依赖于政府的积极管治和分工合作。1999年的地方机构改革，中央明确将环保部门列为需要加强的执法监管部门之一，并将环境保护管理体制调整为以地方为主的双重领

导体制。为了实现环保工作目标及保障环保统一监督管理体制改革的顺利进行，应明确国务院和地方人民政府在监管体制中的地位和

作用；理顺环境行政主管部门与其他部门之间的关系，尽量避免职能交叉、缺位及错位；建立环保工作协调机构，解决监管体制中职责划分不明带来的诸多问题；为政府机构改革预留法律空间，如设置区域性派出机构，成立环境部等等。