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我国税法的立法现状、问题和完善对策分析

摘要：在我国,随着税制改革特别是1994年的税制改革,建立起以流转税、所

得税为主体的复合税制体系,并随之颁布了一些税收法律法规,税法体系得到初

步确立。但是,依据法律体系建立健全的衡量标准进行分析，可以发现我国完整

的税法体系也尚未完全建立。而对中国税法基础理论研究重视不够、研究

方法尚显单一、研究人员知识结构不合理等为解决这一问题增加了困难。并且，在税法的执行过程当中，也存在地方行政干预过多，纳税人纳税意识差，法制观念仍较淡薄等问题。为此，应当加强税法学界的研究合作，发挥中

国税法学研究会的主体作用；其次应当重点培养税法学教学和科研的高

级专门人才，重视基础理论的研究和运用，为税法学的发展壮大夯实必

要的基础；税法执行方面应当采取强化依法治税，确保税务机关独立执法；加强税法宣传，提高纳税人法制观念等措施。

关键词：税法体系；立法现状；问题；对策研究

正文：

一、我国税法的立法现状

要分析一个法律部门的立法现状，是否形成完整的法律体系，首先必须明

确一个法律体系建立健全的衡量标准是什么。而法律体系的基本特征是这一标

准的重要体现，其基本特征可以概括为以下五个方面：

第一，内容完备，要求法律门类齐全，方方面面都有法可依。如果法规零

零星星，支离破碎，一些最基本的法律都没有制定出来，或者虽然制定了，但

规定的内容很不完善，与现实不相适应，就不能说法律体系已经初步建立。

第二，结构严谨。要求各种法律法规成龙配套，做到上下左右相互配合，

构成一个有机整体。我国的法律体系是以宪法为核心，以法律为主干，以行政

法规、地方性法规、行政规章相配套而建立的，各法律部门之间，上位法与下

位法之间，其界限分明而又相互衔接。

第三，内部和谐。各种法律规范之间，既不能相互重复，也不能相互矛盾。所有的立法都必须以宪法为依据，并且下位法不能与上位法相抵触，要克服从

部门利益保护主义和地方利益保护主义的立场出发来立法的倾向。

第四，形式科学和统一。从法的不同称谓上就能比较清楚地看出一个法的

规范性文件的制定机关、效力层次及适用范围。

第五，协调发展。法不是一种孤立现象，在法的体系的发展变化中，要在

宏观上和微观上做到与外部社会环境的协调发展，适时地进行法的立、改、废

活动。

上述法律体系的特征，作为衡量法的体系是否建立的标准，对于法的次级

体系，例如税法体系，也是适用的。“税法是国家制定的调整税收活动中发生

的社会关系的法律规范的总称”[1]根据以上衡量标准，从我国税法的现实立法

上观察，还不能得出我国税法体系或税法体系框架已经初步建立的结论。与市

场经济发展尤其是公共财政法制建设的要求相比,不仅现行税收法律存在诸多问题,而且完整的税法体系也尚未建立。

二、我国税法的主要问题

1.税收法律体系本身存在明显缺陷。

首先，税收法律体系结构不完善。主要表现在许多重要的税收法律，如税

收基本法等还未制定出台。至于国内目前唯一的一本基础理论方面的专著，也

只能看成是有关税收基本法的论文集，其内部的体系还有待完善，且总体来说，说理尚不够透彻，受税收实务部门起草的《税收基本法（草案）》所定框架的

影响过大。[2]税收基本法及其相配套的各种单行税收法律，是税法体系中的骨

干部分，犹如建筑物中的框架和栋梁，是税法体系中的支柱。税收行政法规、

地方性法规和规章等只是围绕支柱而设立的各种模块结构。只有零散的模块结

构而没有框架支柱，一个体系无论如何是建立不起来的。

其次，税收法律形式繁杂。除了有全国人大及其常委会通过的法律、国务

院颁布的行政法规外，还有财政部、国家税务总局、地方政府的行政法规和规

章规定。行政法规和部门规章的效力层次低，权威性不高，难免内容重复、繁杂、交叉重叠。特别是没有效力层级高、具有较大权威性的税收法律，税收法

制的统一便难以实现，在部门利益保护主义和地方利益保护主义倾向的驱使下，法出多门，极易产生法律规范相互冲突、矛盾的现象。

2．缺乏税收基本法和一系列配套的单行税收法律。

自1980年至今，作为基本法律由全国人民代表大会制定的税收法律只有两部，其中，一部是1980年9月10日由五届全国人大三次会议制定的《中华人

民共和国个人所得税法》，后分别于1993年10月31日和1999年8月30日由八届全国人大常委会和九届全国人大常委会作了修改；另一部是1991年4月9

日七届全国人大四次会议制定的《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所

得税法》（此法取代了1980年9月通过的《中华人民共和国中外合资经营企业所得税法》和1981年12月通过的《中华人民共和国外国企业所得税法》）。

作为一般法律由全国人大常委会制定的税收法律只有一部，即1992年9月4日由七届全国人大常委会第二十七次会议通过的《中华人民共和国税收征收管理法》，随后在1995年和2001年分别作了修改。即使就仅有的三个税收法律来说，也并完善，有的需要修改，有的需要补充。如对外商投资企业和外国企业

与国内内资企业实行两套不同的所得税制度，显然不符合市场公平竞争规则，

应当统一。

“当然要致力于本部门法、本学科的研究，要钻进去；但也需要顾及相关

和相邻的部门法和学科，要研究它们的相互关系，为此，有时需要跳出来，站

在更高、更广的角度统观整个法的体系和法律科学体系的全局。”[3]从现在立

法情况看，税收基本法没有制定，一系列规定各种税收的单行法律，诸如《增

值税法》、《营业税法》、《企业所得税法》、《资源税法》、《消费税法》

等等，可以说也基本没有制定。虽然全国人大常委会制定了程序法《税收征收

管理法》，但没有制定出一系列与其地位相当的实体法，程序法的作用不能得

到有效发挥。

3.税收依法行政上存在明显困扰。

这一问题首先体现在过于集中的分税制体系和过于统一的税收征管模式影

响了税收行政执法效率。有的地方政府为扩大招商引资吸引力和推进企业改制，越权制定超出国家规定的税收优惠政策;有的为保财政支出，对税收任务层层加码;有的以改善环境为由，对重点企业挂牌保护，甚至袒护等。同样，不论经济结构和税源结构、税收征管水平与公民纳税意识的差别，片面追求征管模式的

统一，往往导致税源管理失控，征管质量不高，降低了税收行政执法效率。同时，税收执法要求不恰当影响了税收行政执法的公平。譬如，收入任务情况好

时执法偏松，收入任务情况不好时，执法偏严。

三、我国税法的完善对策

1.自始至终强化税法基本原则。

按照依法治国和依法治税的要求，遵循有法可依、有法必依、执法必严、

违法必究的法制原则，强化我国税收法制的基本原则，坚定不移推进税收法制

化建设。

(1)坚持税收法定原则。以国家基本法律的形式，明确规定税收的基本要素、基本程序及其保障形式，有效制约或严禁擅自开征、停征、缓征、不征和超越权

限减税免税的行为。

(2)税收公平原则。保证法律面前人人平等，对情况相同的给予同等的税收待遇，在税收负担上实行合理分配，禁止政治的、经济的和社会的不合理差别。

(3)民主商议原则。实行税收立法程序民主化，凡国家或政府拟对社会公民征税，应事先将法案交给社会公民讨论，或通过人民代表行使其权利，对拟定的纳税

义务进行表决。

(4)实质征税原则。按照法律归属说，如果真实的纳税主体可以明晰，无论名义上的纳税人为谁，均应以该真实的纳税主体为纳税人。如果税收客体已经存在，则无论该税收主体的存在是否合法，均应对其收税。

(5)法规规章不得抵触法律原则。坚决制止违反税法出台税收政策法规的行为。

(6)法律不溯既往原则。任何一部税收法律，应只对税法公布实施的事项发生的

效力，而不追溯税法公布实施以前发生的事项。此外，还要强化实体从旧程序

从新原则，税收救济原则优于实体原则，税收行政处罚不以故意为要件原则

《即不论纳税人违法行为故意与否都应按规定给予相应处罚》。

2.健全符合时代发展的税法体系。

针对我国税法体系本身的缺陷，有必要通过设立新税种，调整老税种，进

一步完善我国的税收法律体系，“反观中国税法学界，有关基础理论研究方面

的成果寥若晨星，只是在税法基本原则、税收基本法方面有一些介绍性的论述”

[4]，并可以借鉴国外的相关法律体系的研究，进一步完善税法，以适应当今全

球化的背景。遗憾的是，中国税法学界很少有人专治于外国税收学名著的翻译，至今为止只有日本学者金子宏的《税法原理》在大陆翻译出版。[5]针对我国税法，加强税法完善的研究，“发挥中国税法学研究会的职能，通过年会、小型

研讨会、项目论证会以及创办刊物支持出版等工作，将之建设成中国税法学研

究的一个堡垒，为科研合作提供条件和机会。”[6]完善措施有以下几点：

第一，开征社会保障税。通过开征社会保障税，取代国务院颁布的《社会

保险费申报缴纳管理暂行办法》的规定，以法律的形式促进我国社会保障体系

的完善。

第二，建立生态税收制度。首先统一资源税，并把水资源费纳入税收之列。其次开征环境污染税。通过税收杠杆的作用加强对资源及生态环境的保护利用。

第三，加快地方税制改革进程。适当增加共享税税种，增加省级地方税收

调控权，赋予省级人大和政府一定的地方税立法权和地方税收的减免权力，使

地方责权利相统一。

3、建立健全税收监督保障体系。

健全与完善税收监督法律和税收保障体系，以保证税务部门正确执法和纳

税人认真履行纳税义务。首先应当健全税务执法监察制度。对税务行政执法行

为必须进行日常的、专门的监督检查，监督税务执法行为的各个过程、各项内容，并与有关的法律和规定相对照，检验其合法性。要把执法监督贯穿到税收

征管全过程，使之形成一套比较完整、系统、科学的操作规程和制约机制，逐

步走上制度化、规范化轨道。

其次，加强税法宣传，提高纳税人法制观念。各级税务部门要密切与司法、公安、宣传等有关部门的协调配合，通过各种渠道，采取多种方式，广泛宣传

税收法律法规，增强纳税人税收法制意识，促使纳税人遵纪守法，主动接收税

务机关依法行政、依法检查；要通过新闻媒体，公开曝光一批偷、逃、骗税和

暴力抗税等典型案件，共同营造良好的依法治税环境。同时要完善执法责任追

究制，加大行政执法监察的力度，对违规违法的要坚决予以纠正。

参考文献：

[1]杨映忠、孙顺强、刘新智主编：《经济法》，清华大学出版社2010年版。

[2]涂龙力、王鸿邈主编：《税收基本法研究》，东北财经大学出版社1998年版。

[3]漆多俊：《经济法基础理论》，武汉大学出版社2000年版。

[4]刘隆亨等：《制定我国税收基本法应具备的特征》，《法学杂志》第1997年

第1期。

[5]金子宏：《日本税法原理》，刘多田等译，中国财政经济出版社1989年版。

[6] 中国税法学研究会已于1998年3月28日成立，它是全国税法学界教学、科

研和实际工作者自愿参加的全国性社会团体和学术团体。见《税法研究》1998

年第4期。