第二章社会政策的制定过程

第二章社会政策的制定过程

社会政策的制定过程，指社会政策主体（政府）为了满足全体或某些社会成员的需要，或解决某些社会问题而制定相应的社会政策的全过程。包括收集和分析社会需求和社会问题的信息，政策方案的设计、论证和试点，通过文件和发布等。

第一节社会政策决策的内容和模式

一、社会政策决策的内容，即社会政策的制定过程中所要决定的事项。实质：政府面对社会需要和出现的问题决定是否采取相应的行动，如何采取行动方面作出的决定。在实践上，一般包括是否采取行动、政策涉及的方位和水平、资源调动方式、制度设计、组织设计及其他配套政策等。

1、之一：是否采取政策行动，即决定是否制定、修改或取消一项或多项社会政策。

注意：社会需求的概念（详见杨伟民：《社会政策导论》）

2、之二：社会政策行动的受益者范围，一项行动所覆盖人群的范围，也即一项社会政策直接受益者的范围。

——（1）普遍主义原则与选择性原则

普遍主义原则：面向社会成员，不论贫富、男女、肤色……都不应该区别对待，具有广泛性和全民性。而且政府对成员所面对的风险应该提供政策上的安排，这是一种普遍的社会权利。例如公共教育、老人健康照料等与收入无关的社会福利项目。——注重社会效益，通过平等分配避免了因区别对待而造成的社会分割和污名化效应，即保护了个人尊严，又增强了社会凝聚力。但是成本效益较低。

选择性原则：不同的社会成员应对风险的能力和满足需求的能力不同，受益者应该经过资格筛选，实行选择性给付。合理的社会政策只提供有限的救助，特别是在财政紧张的年代。——注重成本效益，可以把有限的资源集中在那些真正有需求的人身上，从而减少了福利开支，达到控制福利开支的目的。但是以家计调查为代表的选择方法采取区别对待的原则，很多情况下有家庭的经济状况来决定资格，强化了道德和经济层面的社会差异，导致社会分割和污名效应。

两者的结合——普遍主义框架下的选择性方法：将原来的一部分普遍性给付降低到最低生活标准，剩余部分变为选择性给付，集中于最贫困的人口。例如，英国为新妈妈提供的公共健康家访是全民性的，但额外的家访则集中于风险更大的母亲和子女身上。选择主义者也开始强调社会效益，提出只为穷人提供福利的做法通常比为所有人提供福利的做法更能实现社会再分配的功能，更能促进社会公平。

（2）美国加州大学伯克莱校区社会政策专家内尔·吉尔伯特（Neil Gilbert）Gilbert 和Terrell的四类社会分配的资格条件：

第一类，基于社会人口属性的资格条件，即根据个人身份来确定享受资格。——最常见的为主要有针对特定人群（特别是老人、儿童）的社会津贴，面向群体。

第二类，基于社会经济贡献的资格条件。符合此类条件的群体（如退役军人、受政治或种族迫害等）为国家或社会作出过某种特殊的贡献或遭受过某种不公平的社会迫害，因此常带有补偿性质。以公平和功绩

为原则，按照贡献或损失的大小给予补偿。

第三类，基于专业诊断的资格条件，即由专家来判断一个人是否具有差异性需求，并需要提供特殊资源与服务。最常见是针对身心残障者

的社会政策项目。例如，我国的特殊教育、福利工厂、康复服务等。面

向个人，以需求的技术诊断标准为基础。

第四类，给予家计调查或资产调查的资格条件，即此类资格的条件是个人缺乏购买服务的能力，并可能因此而无法维持基本生活或社会所

认可的基本生活标准（如贫困线或最低收入标准）。面向个人，以需求的

经济标准为基础。例如我国的最低生活保障制度。

注意：四类原则可以总和运用。

注意：谁真正受益？在社会政策的实施中，符合资格者并不等于真正受益者。

3、之三：福利水平的高低，即福利性项目受益者的平均收益程度。受社会需求和财政资源共同影响：其他因素相同的情况下，政府感到有关的社会需求很大或者认为需要解决的问题很严重，需要加大福利性给付的力度来满足需求需要或更有效地解决问题，同时政府财力又允许的情况下一般就可能倾向于提高相关

基本的是经费来源和总量规划。

——即Gilbert 和Terrell分析框架中的筹资方式，包括资金来源和资金的转移支付（资金如何从资助部门流向服务提供部门）。

（1）资金来源：

财政拨款（政府投入，源于税收）——比较个人所得税和消费税。

收费，指依据社会福利产品和服务的市场价值向使用者收费，这些产品和服务的提供者既可能是以营利为目的的商业化机构，也可能是“以收费养服务”的非营利机构。由政府提供的社会服务有时也实行收费，如大学教育、健康护理、日间照顾等。其他经费来源不足时，收费是最简便的维持收支平衡的途径。

民间投入——志愿性捐款或慈善捐赠，由社会机构、企业、个人提供的私营捐款，即既包括赠与个别穷人的施舍，也包括捐给范围较大的健康、研究和宗教活动的善款。福利彩票，以筹集公益基金为目的的彩票。

社会保险基金、国际援助

（2）资金的转移支付

中央和地方之间的财政安排：

税收分配，许多国家采取分税制，根据事权和财权相对应（即各级财政所获得的财政收入和所需要承担的财政支出相一致）的原则将全部税种在中央和地方之间进行划分。通过的做法是根据事权来划分财权。中央集权的国家，中央政府掌握绝大部分财政收入，也承担绝大部分开支；地方分权的国家，中央和地方共同分享财政收入以及共同承担与此相对应财政开支。

中央政府向地方政府提供财政拨款或补贴。包括一般补助、分类补助和整笔拨款三种形式。一般补助，中央政府没有任何附件条件的进行拨款，地方政府可以自由决定其使用，主要目的是平衡财政之间的差异。拨款依据通常是各地区的人口数量、人均收入和课税状况。分类补助，指定了款项的用途，金额取决于地方政府的行为，在特定范围内由中央政府补助。此类补助项目（如健康、教育、社会

福利、交通运输、就业培训等）目的在于为特定阶层提供特定服务，非为地方政府增加财政收入。整笔拨款，中央政府于以一笔过的方式拨付一笔资金给地方政府，由后者自由裁运，运用于广泛的功能性领域，并“自负盈亏”。见表3-3。——拨款条件：项目条件，政府明确规定拨款的用途，即所要支助的项目类型；财政条件，资金的配套安排，即政府拨款的条件是地方政府提供配套资金；受益对象条件，确定接收援助的人，通常包括符合资格条件的政府部门和领取救助的对象类型两方面。程序条件，要求接受财政补助的地方政府必须符合有关规划、审计、人事、报告、对象权利等方面的标准。

5、之五：社会政策项目的运作方式，策划和确定一个社会项目的具体运作规则及实施方案。

——如何提供服务？重点在于如何提高服务输送系统的一致性和可及性。一致性，指服务输送各部门之间的任务分配、内部构成和职责划分相互协调统一；可及性，指服务对象获取服务的能力和可能性。一致性和可及性的提升取决于以下三个方面：由谁来决策和控制？由谁来提供服务？输送系统由哪些机构组成，其数量分布如何？理想的服务输送系统应该是整合、连贯、可及和负责的。二、社会政策决策的模式

（1）精英决策分析模型

①精英决策理论的特点

a.假设一般人对处于被动，对国事漠不关心或不了解，甚至无能为力。因此，政策形成与其说是顺应大众的需求，其实只是精英分子意向与价值的反应。

b.具有决策权的统治者，且精英集团具有相当一致的信念与价值，透过政策作为维护精英分子本身利益的工具。

c.培植后进精英，以这些未来精英对当前精英价值及其理念效忠程度为标准。

d.精英份子來源的多元化：财富积累、专业知识、恩宠等都是成为精英阶层的重要途径。

e.精英並不完全代表負面：视精英的资质、态度、与大众的关系等因素而定。如有识之士（学者专家）与有势之士（政府官员或民意代表）。

（2）政治系统决策分析模型

（1）社会政策是政治系统运转下的结果。

（2）封闭系统VS.开放系统（系统均求均衡与维持生存，但愈具有开放特质自我更新的能力愈强。）

（3）政治系统模型中的重要变数

①政治系统所面临的重大社会问题： a.政治系统如何定义社会问题；

b.政治系统解决问题的计划与决心。

（4）政治系统的重要特质：以生存空间的掌握功能进而确认重要特质。如系统应付社会需求的应变能力、决策资源与品质、组织健全性等。

（5）社会环境因素与政治系统之间互的动关系

a.政治系统寻求生存空间，呈现与社会环境因素的互动和联盟。如政商关系。

b.关系模式的变数：关系基础（自变数）、感情品质（中介变数）、关系价值（因变数）

（6）影响社会政策内涵的主要变数与诠释

a.政治系统特质对政策内涵的影响与程度大小。如：一党独大或两党竞争。

b.环境因素特质对政策内涵的影响与程度大小。如：经济发展变量（工业化

程度、贫富差距等）

c.政治系统与环境因素影响何者为大？

（3）利压团体决策分析模式

（1）利压团体定义：包含利益团体或压力团体。乃指一群人或团体为共同理想、价值或利益而结社，并透过有组织的活动，目的在于经由政治过程中来影响与论与政情。其常见方式包括游说或使用压力去影响决策者。

其中包含合法与非法方式：参与政党、直接参加压力团体、利用大众传媒、使用代言人、使用和平或带有威胁的办法（请愿、游行、写信）、行贿、直接游说…等。

（4）渐进取向的决策分析模型

现代决策者由于时间限制、财政困难、政策考虑所需完整信息难求或政策体制的制衡作用等因素，使得决策者很难确立清楚的政策目标与整体规划。因此，决策者只能退而求其次，在现有政策基础上来增加或改进政策。简言之，此决策模式着重于暂时补救社会问题，而非长远性目标改革。因此，任何激烈性的政策改变很难产生。

——具有保守渐进性格、认可政策环境限制、遵循在前政策的传统、采取持续决策的过程、维护政治系统稳定

此模式为政治上的权宜措施，基本上优先考虑维持当前政治系统现状。如此一来，决策共识较容易达成，也减少决策上焦虑和过程中的冲突。

第二节社会政策决策的主要影响因素

一、基本因素

1、社会政策的需求情况：指社会对政府的某项社会的需求情况，即社会成员是

否有某种需要得不到满足，或者社会中是否存在某种问题，需要政府通过制定一项社会政策去加以解决。一般当人民群众，或者其中的某些群体对某些物质和服务存在着基本的需要，而这些需要难以通过市场、家庭、单位或其他方面得以满足时，就会希望政府采取一定的社会政策提供帮助。同样，当社会中存在某些社会问题，而这些社会问题通过市场或其他方式难以解决时，也就要求政府采取一定的社会政策去干预。——具有弹性。一般政府首先对社会需求和社会问题的严重性进行评估，再决定采取行动。当评估结果发现需求普遍或具有较大社会影响的群体存在该需求，或某社会问题已经引起普遍关注是，政府往往会决定采取措施时，社会政策制定的必要条件就具备了。

2、政府和政党的目标：社会政策必要性和重要性的评估服从政府更为基本、更

为紧迫的目标和任务（政府自身的政治、经济和社会发展目标）。

3、社会政策的预期效果：一项社会政策能够达到其目标的程度。例如为穷人提

供现金帮助。实质：要求政府用有效的方法解决社会需要和社会问题。

4、社会政策行动的成本：指实施一项社会政策所需要的财政开支和需要付出的

其他各种代价。在现实社会政策决策中，社会政策的成本一般与社会政策的需求及预期效果联系在以期考虑。在其他条件不变的情况下，成本低、收效好的项目会受到优先考虑，成本高、收效不明显或不确定的项目则很难通过。

而且，在面临高成本的困难时，政府往往也不是立刻放弃行动，而是尝试寻找解决资源的变通办法，或者尝试通过一些途径去调动社会资源，以分担政府的财政负担。例如：老龄化中的社会福利社会化。

二、社会政策可行性：一项社会政策能否有效实施的可能性。

1、内容

（1）可能性：在财务、技术、人员和组织方面在多大程度上具备实施此项政策的条件。

（2）合理性：从政治、经济、文化等方面看，此项社会政策是否是最合理的。（3）有效性：此项政策在多大程度上能够达到预期的社会目标。

（4）可接受性：实施此项政策的后果会带来哪些新的问题，其结果对社会各方面的负面影响有多大，这些负面影响在多大程度上可以被公众、政府官员和相关组织所接收和容忍。

——具最高可行性的方案=四方面的综合效果

2、主要方面

（1）经济可行性：财政上的可能性即政策可能对经济运行带来的后果。在其他条件不变的情况下，对财政投入越少、对经济运行带来的负面影响越小的项目其经济可行性越高。

（2）政治可行性：社会政策可能对政府、政党或领导人产生的政治影响。（3）技术可行性：社会政策在技术上的可实施性。包括在项目的管理、服务及配套行动过程中所需要的各种技术设备、有效的制度安排及合格的专业人员。例如，养老保险体系需要严格的保险精算技术、养老金筹集和发放的控制机制以及相应的电脑管理网络；

三、其他因素

1、社会政策的信息系统：包括社会需求信息、社会问题信息、公众对社会政策态度的信息、关于现有政策与制度及其运行情况的信息等。通过收集和传递信息发现政策问题——在政策设计阶段需要足够的信息来支持各种方案的设计：基线调查、信息收集和信息传递网络

——信息对社会政策决策的影响一般主要有以下一些方面：

（1）信息不及时，导致社会政策不能对需求和社会问题及时做出反应。

（2）缺乏有效的信息或信息不完整，导致决策者难以做出决策。

（3）信息被扭曲，可能导致真实的情况被忽略，或者被夸大，从而导致决策者做出错误的决策。

（4）信息被一些集团或个人利用，他们通过控制信息而在很大程度上影响政策的走向。

2、利益集团对社会政策的影响

（1）利益集团，指社会中具有某种共同特点，并因此而具有共同利益的人所构成的集团，例如商界团体、工会、青年组织、老人协会、妇女组织、行业协会、残疾人组织、某些职业的联合会等等。

（2）利益集团对社会政策的影响

a.从程度上划分：临时性的集体活动，如推举代表上访、联名上书等（此时的利益集团还不是真正意义上、有组织的利益集团，一旦临时性问题解决即解散）。

b.具有某种长期组织形式的利益集团活动，例如通过媒体向社会呼吁、通过院外活动集团的方式去游说议员或政府官员，或通过常规或非常规的渠道直接与政府机构或高层领导进行沟通，甚至组织集体请愿或抗议活动等各种方式来影响社会政策的制定。

c.采取政治性的行动或长期性的文化和意识形态行动，以从根本上概念政府的社会政策方向和整个社会在社会政策方面的基本理念。例如，积极推举代表本群体利益的政治领导人，或通过广泛参与学术、文化、新闻出版等方面的活动对一个国家的文化和意识形态施加深远的影响，从根本上改变人们的价值观念和在社会政策方面的基本理念。