日本东京都市圈的空间结构变动_规划变迁及其启示_王涛

随着全球经济一体化和国际分工日益加深，单一的城市已经日益扩大为大都市圈与都市带，成为城市现代化进程的重要特征。大都市圈的形成与发展使城市地域空间形态发生了重构，资本、产业、劳动力等要素出现了新的流动与空间配置方式，对城市管理、产业发展、地域均衡等都构成了重大挑战。东京都市圈是世界上四大都市圈之一，二战后迅速形成与发展，其间又经历了逆城市化与再城市化，显然，东京都市圈的形成与发展过程中经历了诸多挑战。那么东京都市圈在发展过程中面临了哪些挑战，又如何解决了这些问题？北京的情况虽然与东京并不完全相同，但是作为在管理体制上接近、所面临的国际环境也有相似之处的国家，日本东京都市圈解决问题的思路与策略对我国首都经济圈的发展具有重要的启示意义。笔者将从东京都市圈的产业结构、人口结构演变、地域空间扩展以及管理体制的变革等方面探讨东京都市圈的发展及其对我国都市圈尤其是首都经济圈的启示。

一、东京都市圈的形成与界定

东京的建立是1457年由武藏国川越（现在的埼玉县）的城主上杉定正奉京都足利幕府的命令，下令家臣太田道灌督造完成的。17世纪初期，德川家康在关原之战中取得关键性胜利，建立了德川幕府，并将自己的统治中心设在江户（即东京）。为了防止诸侯谋反，德川家族第三代将军德川家光1635年将参勤交代制度化，使常年居住在江户的人口大增，江户初步发展成为一个大都市。但是此时的江户仅是日本的政治中心，全国的经济中心则是在大阪，工业中心则是京都，直到1874年，京都的工业产值仍然位于全日本各府县的首位，东京的工业产值仅为京都的1/4，排在全国第9位。

东京转变为一个巨大的工业与经济中心是在幕末开港以后。1853年，佩里率领美国舰队来到日本，打开了日本的国门，使日本意识到与西方国家的差距。1859年，日本正式开港，长崎、箱馆与横滨成为3个开放的港口，距离东京不远的横滨很快从一个小村庄发展成为一个商人云集的大城市。开港之后的日本学习西方的制度与技术，开始迅速近代化，工业发展迅速。东京是这些近代工业发展的最大受益地区，一系列新建的工厂配置在邻近东京的沿海地带，使东京由一个单纯的政治中心转变成为政治中心、工业中心与经济中心的集合体。在战争的刺激下，日本的重化工业得到了重点支持，这些重化工业大部分布局在靠近东京湾的东京与横滨沿海地带，如日本石油公司、日本汽车公司、川崎钢铁厂等。在扩大以军事工业为主的重化工业生产背景下，以东京、横滨为轴线的东京都市圈初步形成，其工业产值在1940年超过了以大阪、神户为中心的阪神都市圈，成为日本最大的工业中心。

二战结束后，日本作为战败国虽然受到很大损失，其机器生产设备的损失率达到34%，但是这只是相对战时最高峰而言，实际上日本许多行业的设备生产能力相对战前甚至还有大幅提升，如生铁产能比战前增加了

王涛

日本东京都市圈的

空间结构变动、规划变迁及其启示

87%，压延钢材生产能力比战前增加19%，工作机械生产能力更是比战前增加146%。生产设备的保留为战后日本经济高速发展奠定了良好基础。在度过短暂的战后萧条与结构重整之后，日本经济开始迅速发展。据测算，1955年～1973年，日本实际GDP年平均增长速度达到9.4%，其中以化学、石油、机械为代表的重化工业增长最为迅速，年平均增长速度达到18.2%。工业的快速发展催生了大规模人口流动，工人的工资得到提高，扩大了城市与农村的收入差距，更进一步刺激了人口从农村转移到城市。这一时期人口转移的方向主要是东京都市圈、阪神都市圈及名古屋都市圈三大工业经济圈，新增加工人的70%都集中在三大经济圈，尤其是东京都市圈更占到了45%。在人口大规模迁移的背景下，1956年日本制定了《首都圈建设规划法》，界定了首都圈的范围为东京都、神奈川县、千叶县、琦玉县、茨城县、栃木县、群马县与山梨县，共1都7县，此后一直沿用此划分方法。在这个大都市圈中，东京都23区部处于圈层核心，东京都外围市町村、千叶县、神奈川县及琦玉县构成中圈，茨城县、栃木县、群马县与山梨县则处在都市圈外围。

二、东京都市圈的人口变动趋势

随着德川幕府将统治中心设在东京，东京的人口开始迅速增加，17世纪中期东京已经有43万人，18世纪中期则达到100万人，成为当时世界上人口最多的城市之一。明治维新开始后，产业向东京集聚，东京的人口进一步增长，这种趋势在二战以后表现得更加明显，直到20世纪70年代，东京的人口才逐渐稳定下来，而东京都市圈的人口则一直处于持续增长中，占全国人口的比重不断上升。但是以1975年为界出现了变化，1975年之前人口比重增加更为迅速，1975年之后，人口比重增加出现了减缓

的趋势（见图1）。

20世纪70年代以后，在人口迁入减缓的趋势下，东京都市圈的人口也出现

了重新分布。东京人口增长率在1970年

以前高于全国人口增长率，但是自1975

年开始已经低于全国人口增长率，直到

2000年才再次高于全国。与此相对应的

则是东京圈中的埼玉、千叶和神奈川三

县人口增长率自20世纪50年代便一直高于全国人口增长率，1970年～2000年甚至一直高于东京的人口增长率，显示了东京都市圈的人口郊区化的趋势，这种趋势直到2000年以后才再度得到扭转。而且作为东京都市圈的外围四县，其人口增长率在1980年～2000年之间也高于全国人口增长率，更显示了东京都市圈在此时期的人口郊区化趋势。但是外围四县的人口增长率并没有持续高于全国水平，1975年之前与2000年之后，其人口增长率均低于全国水平，甚至在近期表现出了人口净损失的现象，表明了处于最外围的四县仍然缺乏强大的人口集聚能力。

三、东京都市圈的产业结构变动趋势

江户时代的东京虽然是日本首屈一指的大城市，但是仅作为政治中心而不是经济与工业中心存在，其工业仅是面向贵族与市民消费的日常工业。明治维新以后，东京及其附近的横滨等地由于具备兴建重化工业的优良条件，如良好的港湾、丰富的工业用水、接近大的消费市场以及低廉的地价，促进了重化工业在此布局，东京、横滨初步发展成为一个工业带。二战以后，日本实行了倾斜生产方式，重点发展以钢铁、石化等产业为主的重化工业，这些重化工业大多位于东京湾、伊势湾及濑户内海地区。伴随着日本经济在此时期的高速成长，工业部门用工需求急速增加，当时很多出生在非城市地区的人初中或高中毕业后就立刻进入到企业工作，实现了从农村向城市的迁移。由于新建的大企业大多位于东京都市圈、阪神都市圈及名古屋都市圈三大都市圈，结果出现了战后人口向太平洋沿岸三大都市圈集中的趋势。

但是受到战后人口出生率下降的影响，20世纪60年代中期开始，日本企业已经出现了劳动力紧缺的压力，在这种背景下，制造业企业纷纷转向节约

图1东京都市圈人口占全国人口百分比

劳动力的设备投资，结果导致制造业吸纳人口的能力下降。1973年，石油危机造成国际能源价格急剧上涨，对能源紧缺的日本造成了严重冲击，高耗能的基础原材料型重化工业增长速度明显下降，而加工组装型产业则仍保持了较高的增长速度（见表1）。

高耗能的基础原料型重化工业增长的停滞与节约劳动力的设备投资，导致了这些产业对劳动力的需求减弱，结果就是从石油危机之后，阪神都市圈、名古屋都市圈的人口流入减少，甚至在某些年份转为人口流出。东京都市圈也出现了人口流入减少的趋势，这与日本经济增长趋缓是一致的，而且东京都市圈的人口也出现了逆城市化趋向。这与东京都市圈的产业转型存在重大关系，制造业尤其是低端制造业从市中心迁离，市中心仅保留高端制造业，同时金融、信息、印刷、广告等第三产业则进一步向东京集聚。1959年东京的制造业产出份额达到最高峰之后开始下降，1959年～1986年，东京的制造业产出占日本制造业产出的份额从16%下降到了7.2%，制造业劳动力所占份额从15.6%下降到7.7%，制造业工厂数所占份额从14.5%下降到10.6%。留在东京的大多是小企业，83.7%的企业雇佣人数在4人～19人，而雇佣人数超过300人的企业仅占全部企业的0.5%。人数高于300人的企业自1960年便开始向外迁移，但是这些企业并没有迁移到很远的地区，57.5%的企业仅是在东京23区内重新配置，2%的企业迁移到了东京郊区的多摩地区，25%的企业迁移到了邻近的县，促进了邻县人口的增长，仅有15.5%的企业选择离开东京都市圈。制造业企业的迁移以及规模变化表明土地密集的标准

化生产企业难以在地价高昂的城市中生存，从事研发与创意的都市型制造业才能够继续在大城市中生存。伴随着大规模工业企业的迁出，与之配套的零售、娱乐、物流产业也随之迁出了东京，造成东京人口增长速度下降，相反外围四县与周边三县的人口增长速度超过了东京。

但在制造业迁出东京都市圈的同时，东京都市圈的人口未出现阪神都市圈与名古屋都市圈的人口流入停滞甚至流出的局面，其中的重要原因就是由于东京国际化与政治中心的地位，使其便于获取各种信息以及方便处理国际贸易问题，使东京日益成为企业与银行总部所在地。20世纪80年代早期，日本出现了大量企业与银行总部搬迁至东京的现象，1989年，在东京证券交易所1925年首批挂牌上市的企业中，47%的企业已经在东京尤其是在CBD 区域有了自己的总部。这种趋势在此后进一步巩固，目前在东京证券交易所上市的企业中，资本超过500亿元的巨型企业有60%集中在东京23区，其中的60%集中在千代田区，30%集中在中央区和港区，三区占了全部企业数量的90%。在日本企业总部迅速涌向东京的同时，各国企业也纷纷涌入日本寻求投资机会，结果是日本外资数量迅速增长，而这些企业也将其主要投资地点放在东京（见表2）。这些聚集在东京的国外企业大多从事信息、金融等相关产业，促进了东京的产业进一步向以金融、信息等为代表的生产性服务业转变，外国人口数量的增加也使东京的人口进一步增长。

四、东京都市圈的规划历程

人口的持续增加导致东京出现了交通拥挤、地

表1

各经济活动的实质国内生产总额的年平均增长率（%）

经济活动增长情况

1955年～1973年

1973年～1985年

1985年～1990年

1990年～2000年

总增长率9.4 3.6 5.2 1.5轻工业

10.0 2.2 2.3-1.3基础原材料型重化学工业17.2 3.1 3.40.5加工组装型重化学工业

20.08.98.4 3.8服务产业

9.5

4.4

5.2

2.5

价上涨等一系列问题，东京开始注重城市规划。东京的规划可以追溯到19世纪末的“东京改正”，但是具有深远影响的城市规划则是发生在1923年东京大地震及二战以后。1950年，为了使东京能够更快地恢复和发展，日本成立了首都建设委员会，这是日本最早的区域性规划机构，该委员会由9人组成，包括建设大臣、众参两院议员、东京都知事、东京都议员以及学术界代表。该机构制定了一系列东京未来的发展规划，包括东京的绿带以及卫星城市的规划构想。但是由于该机构仅是一个咨询、协商机构，缺乏权力，因此1956年日本公布《首都圈建设整备法》，将该机构升级为首都圈整备委员会，并将其作为总理府的下属机构，使其权力得到扩大。1958年，首都圈整备委员会颁布了《第一次首都圈基本计划》，该计划针对战后产业与人口持续向东京集聚的现实，提出了限制东京无限制扩张的主要思想，规划以10公里～15公里区域作为城市建成区，并在城市建成区外围8公里～10公里地域规划为绿带，以绿带限制城市扩张，绿带外再建设新的工业城市。但是人口迅速向东京迁移增加了土地收益，绿带的做法遭到了土地所有者的反对而没有实施，东京建成区面积一直加速扩张，1960年为341平方千米，1965年为493平方千米，1970年为877平方千米。在此背景下，1965年，日本修改了《首都圈建设整备法》，将首都圈范围扩大为1都7县，7县作为首都圈的外围分散首都的部分功能，并放弃了近郊绿带的想法，代之以近郊整备地带，作为未来城市建成区的后备地带以有序开发，同时在该地带内保留足够的绿地。1968年首都圈整备委员会公布了第二个首都圈规划，具体体现了法律的修改内容。此时东京的规划思路已经清晰，即将东京都市圈变为一个多核的圈层结构，中枢管理功能仍然留在中心城区，而其他诸如工业、教育、文化等业务管理职能配置在更广阔的区域。

由于人口快速流入三大都市圈造成了国土不均衡发展，1974年，日本成立了国土综合开发厅，作为总理府的下属机构取代了包括首都圈整备委员会在内的各都市圈整备委员会，其长官由国务大臣担任。国土综合开发厅建立的目的是为了解决日本国土不均衡发展的问题，因此1976年制定的《第三次首都圈基本计划》以及次年发布的《第三次全国综合开发计划》中均提到了“均衡发展”的思想，为此提出了将东京建设成为日本政治中心，而将大阪建设成为日本经济中心的设想。但是该规划并没有改变东京一极集中的局面，各大公司反而纷纷将自己的总部从大阪迁往东京，结果在各大都市圈的人口纷纷增长停滞的时候，东京都市圈的人口继续迅速增加。为了应对这种局面，国土综合开发厅1986年、1999年制定了第四、五次《首都圈改造基本计划》，继续强调将首都经济圈改造为多核多圈层的网络结构，解决人口过度集中在东京的问题，并通过国土开发计划继续支持地方经济圈发展，希望形成“多中心分散型”国土结构，国会甚至提议通过迁都改变东京一极集中的局面。

1974年～2004年间，国土综合开发厅（2000年并入国土交通省）制定的规划更强调了全国经济的均衡发展，结果使其与东京的地方利益产生了冲突，而且国土综合开发厅作为正式政府机构，改变了首都整备委员会与地方政府平等协商的关系，与地方政府的上下级关系导致了在制定政策时更多强调地方服从，结果导致了中央政府与地方政府冲突加剧。2001年，东京都政府发布了首次由地方政府制定的《首都圈大都市地区构想》，强调了建立跨行政区域协调机制的重要性，同年，“首都圈再生会议”作为首都圈内“七都县市首脑会议”的常设机构正式成立，以进一步推动地方政府间的合作，提升东京都市圈在经济全球化背景下作为国际城市的竞争力。2004年，日本中央政府宣布不再编制全国性的国土开发计划，并在区域开发计划中承认地方政府的主导地位，中央政府只负责协调与政策引导。

五、经验与启示

东京都市圈的形成、空间结构的变动以及规划的变迁为正在迈向城市化的中国大都市提供了很多值得借鉴的经验与教训，主要体现在以下几个方面：第一，从东京都市圈的发展来看，产业的空间

表2东京区部及日本吸引外资企业数量变动吸引外资企业情况1986

年1997年2009年东京区部108720662293

全国259933153099东京区部比例41.8%62.6%73.9%

集聚是造成人口空间集聚的重要原因，产业空间分布的变化导致了人口空间分布的变化。东京都市圈的形成起源于明治维新以后大量重工业布局于东京周边，产生了产业集聚效应。随着产业在东京的集聚，人口也向东京集聚。随着产业结构变动，低附加值、大规模生产的工业企业由于无力承担高地价而迁离市中心，而企业总部、金融机构等生产性服务业则日益成为市中心的主要产业，人口分布也随之发生变化，大量人口从市中心迁移至近郊区以及远郊区，使圈层结构的产业分布与人口分布逐渐形成并日趋明显。

第二，“多核多圈层”的城市空间结构是都市圈发展的良好路径。由于企业对外部规模经济与范围经济的追求，东京的产业集聚效应始终大于扩散效应，各种产业不断向东京集中，造成了东京规模不断膨胀，对此东京采取了行政限制手段减少人口的涌入，但是事实证明限制手段是失败的，而且还会削弱城市的竞争力。在这种情况下，东京改变了思路，以发展“多核多圈层”的都市圈来避免各种功能向单一中心的集中，城市核心区域保留金融、信息、创意等高端产业，而将政府、教育、工业、商业等不同职能向周边副中心城市扩散，避免城市“摊大饼”式地向外扩张，同时保持城市的竞争力。

第三，良好的区域规划是都市圈良性发展的重要条件。东京都市圈在其发展过程中一直十分注重区域规划，将不断扩张的都市圈作为一个整体纳入规划，从而促进都市圈内各地域的协调发展。早在1946年，日本政府即出台了《东京城市震灾复兴规划》，对东京的发展进行全方位规划。随着东京的日益膨胀，1956年日本颁布了《首都整备法》，并且成立了首都圈整备委员会，对首都圈进行总体规划工作。1958年，东京都市圈委员会出台了东京《第一次首都圈建设规划》。此后不论机构如何改变，都会每十年左右出台一次首都圈建设规划，在东京都市圈的地域范围对东京未来的发展作出统筹规划，既保证了东京都市圈发展的连续性，又使其可以适应新的发展变化，使东京都市圈得以有序发展。

第四，在大都市圈的构建过程中，应建立合理的沟通协调机制。都市圈的建设不仅是中央政府和地区行政当局的问题，而且与所有企业、居民、城市政府的利益密切相关，因此都市圈的建设涉及多方利益的协调问题。东京都市圈的规划机构不仅是一个规划机构，而且是一个利益协调机构，中央政府、城市政府、企业界代表、居民代表等都参与其中，表达自己的诉求，使东京都市圈的发展能够充分兼顾各方面的利益。相反，自上而下的行政命令方式并不能保证都市圈各方利益的表达，日本国土交通厅在1974年～2004年间的自上而下命令式的规划引起了东京与中央政府的利益冲突导致规划失败也从反面印证了必须通过建立协调机构协商分工与利益分配。但是协商机构并非仅是一个论坛性质的机构，而是协商一旦确定，即出台具有法律效力的规划保证分工与利益分配能够得到贯彻执行，从而促进都市圈的整体发展。

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[中图分类号]F291

[文献标识码]A

[文章编号]1005-278X（2013）11-0012-05

[收稿日期]2013年9月

[基金项目]国家社科基金2013年课题《环首都经济圈贫困带人口状况与反贫困对策研究》（13BRK022）阶段性成果；河北省社会科学基金2013年课题《河北省产业集群与县域经济互动发展研究》（HB13JJ082）阶段性成果。

[作者简介]王涛（1976年～），男，经济学博士，河北大学经济学院副教授，研究方向：区域经济发展。

编辑：张然