案例10：深圳城中村改造的冲突分析

深圳城中村改造的冲突分析

李丽，姚芳敏

摘要：城中村作为城市化进程中出现的特殊现象，导致了一系列社会问题，成为城市现代化进程中亟待解决的重要问题。城中村改造工程中如何平衡政府、开发商、改造单位之间的利益关系，从而实现城中村与城市其他地区的协调发展，是城中村改造的难点。本案例探讨了深圳城中村改造存在的问题，适用于运筹学中对策论的教学。

关键词：城中村改造；冲突分析；对策论

1深圳城中村简介

自改革开放以来，深圳市的经济快速发展，城市化进程也大大加快，城市从中心区向外围不断扩张，使原本属于城区边缘的农村成为城市的一部分。但这些村落仍保留着“一户一栋”的农村居住特点。不仅存在着社会治安较差、卫生环境恶化、土地权属不清、建筑功能老化等一系列问题，同时也制约了深圳市土地资源的合理利用和城市结构的完善。因此，进行城中村改造已成为政府在城市化建设进程中的重要决定。

自1992年，深圳就开始尝试城中村的改造。近年来，由于深圳市的发展受到土地和空间、能源和水资源、人口和劳动力以及环境承载力这“四个难以为继”的制约，2005年公布了《深圳市城中村（旧村）改造总体规划纲要（2005-2010年）》，将城中村这样的“存量”土地纳入城市规划中，统一布局和开发利用，推进深圳市的现代化建设。

根据《深圳市住房建设规划》显示，至2007年底，深圳市各类住房总建筑面积约2.6亿平方米。其中，商品房:廉租及政策性住房:城中村自建私房的比例为9:5:12，城中村内的住房面积占深圳市住房总面积的46%，已成为深圳住房体系中的重要组成部分。

深圳《城市暂住人员住房问题研究》指出，近半（48.7%）的暂住人口住在城中村。村民、不同来源、不同职业的流动人口混杂居住在城中村中，造成城市治安紊乱，犯罪突发。同时村民在建造房屋时，往往优先考虑经济效益，为获取个体最大的经济利益，土地被村民用作最高强度的开发，建设强度高、密度大，常常出现“牵手搂”的现象，城中村的住房楼层也逐渐增加（见表1）。

表1. 城中村非正规住房各阶段的建设特征和形态

资料来源：马航, 王耀武. 深圳城中村的空间演变与整合. 知识产权出版社, 2011-8-1

2深圳城中村改造分析

随着城市发展和大量流动人口的涌入，城市的房屋价值也在升高，出租房屋成为城中村村民获得丰厚利润的经济来源，由于出租经济和第三产业发达，常常出现整村村民成为食利阶层的现象。尽管政府颁布了相应的法令处罚建设非正规住房，但是面对巨大的经济诱惑，违规建设的情况仍屡见不鲜。而且非正规住房不涉及土地出让金等费用，其建设成本较低，往往几年内即可收回成本（见表2），并且该租金收入是在城市工商部门管理之外的，不需缴纳税收等费用，在这种巨大利益促使下，村民往往不惜违规建设住房。

表2. 城中村非正规住房建设成本-收益表

资料来源：马航, 王耀武. 深圳城中村的空间演变与整合. 知识产权出版社, 2011-8-1

另外，政府征用村民的房屋时，一般会给村民拆迁补偿。而大多数城中村房屋的楼龄较短，不管以何种形式拆除，都意味着巨大的经济纠葛。以福田为例，无论是按照成本，还是按照市场价格计算，城中村改造的成本都会达到几十亿元，甚至上百亿元（见表3）。

表3. 深圳城中村改造的经济损失

资料来源：深圳市福田区城中村课题组. 福田区城中村改造研究报告. 2005

《深圳城中村改造总体规划纲要》的相关统计资料显示，2004年深圳共有以行政村为单位的城中村241个，特区内城中村91个，特区外150个，总土地面积达到43.9平方公里

（见表4）。改造涉及罗湖、福田、南山、盐田、宝安、龙岗六个区，其中宝安和龙岗两区改造范围最广，改造不仅涉及到居住在城中村的流动人口、城中村的村民，还涉及到政府、开发商。尽管城中村改造能为城市盘活大量的存量土地，但是过高的成本、拆迁的难度使得众多开发商视城中村改造为“烫手山芋”。同时，拆迁过程中的利益冲突、优惠政策的制定等也会给政府带来诸多治理问题。

表4. 深圳市2005-2010年城中村改造控制规模总表（单位：万平方米）

资料来源：深圳市城中村（旧村）改造总体规划纲要（2005--2010）

因此，深圳城中村改造涉及到方方面面的利益，存在着形形色色的利益冲突。城中村改造是一项极为复杂的系统工程，同时也是政府、开发商、村民通过选择策略，利益博弈的结果。深圳城中村的改造需立足于政府、开发商、村民权责利关系（见表5），实现各方利益的均衡。

表5. 深圳城中村改造三方权责利关系

从上表中可以看出，在城中村改造中政府、开发商、村民之间存在着各种利益冲突，例如，政府和开发商之间存在着优惠政策制定与开发成本的利益冲突，政府与村民之间主要是关于土地产权与利益补偿的冲突，开发商与村民之间存在着安迁补偿的冲突。

3深圳城中村改造冲突分析

3.1冲突分析模型

F-H冲突分析方法通过利用博弈理论描述冲突，将冲突问题的信息结构化，建立冲突模型，再通过稳定性分析预测冲突可能出现的结果。在冲突分析中，冲突的参加者称为局中人。局中人可能采取的行动称为方案或选择，局中人所采用的一组方案称为策略。在其他局中人策略不变的前提下，如果一个局中人单方面改变自己的策略得到任何其他结果都不会从中受益，那么该结果对于该局中人来说是稳定的。如果一个结果对所有局中人都是稳定的，则该结果称为冲突的一个均衡。本模型中的局中人、时间点和行动方案如下：

（1）局中人：政府、开发商、村民；

（2）时间点：在本案例中，选择政府公布《深圳市城中村（旧村）改造总体规划纲要（2005--2010）》的日期附近为时间点，即2005年10月26日附近。

（3）各局中人的行动方案

政府的行动方案：不提供优惠政策；提供优惠政策，政府独自承担拆迁；提供优惠政策，和开发商共同承担拆迁三种。

开发商的行动方案：不参加项目，不介入拆迁；参加项目，不介入拆迁；参加项目，介入拆迁三种。开发商的介入能够解决资金问题，但是由于城中村内部的关系复杂，拆迁问题困难重重，开发商一般也不愿与村民直接打交道。而且作为一个理性的经纪人，开发商会衡量改造项目是否能够盈利。

村民的行动方案：由于城中村改造涉及到村民的切身利益，村民可选择支持改造工程和不支持改造工程。村民的选择对城中村改造项目能否顺利实施有着重大的影响。

局中人行动方案见表6，其中1表示局中人选择了一个方案，0表示没有。当一个局中人在所有的方案上都标了1或0时，就形成了该局中人的一个策略，当每个局中人都选定了自己的一个策略时，就构成了结果。3个局中人行动方案总数为3+3+2=8，应有为28=256个可能的结果，但并不是所有可能的结果都会出现，如政府不提供优惠政策，独自承担拆迁；开发商参加项目，介入拆迁是不符合逻辑的，不应该存在。因此，应从模型中删去这些不可能的结果，得到表6。

表6. 深圳城中村改造中政府、开发商、村民的方案及结果

3.2局势偏好排序

政府的局势偏好依据以下原则：（1）使开发商参加项目，保证改造项目能够顺利进行；（2）获得村民支持，使改造项目的阻力最小；（3）政府的支出最小。

开发商的局势偏好：（1）获得最大利润；（2）开发项目的风险最小。

村民的局势偏好：（1）获得最大的拆迁赔偿；（2）拆迁中的风险最小；（3）城中村严重的环境、治安等问题得到改善。

表7表示了政府、开发商和村民的偏好，都是从左向右按偏好递减排序的。

表7. 深圳城中村改造中政府、开发商、村民局势偏好序列

3.3稳定性分析

在表6和表7的基础上进行单方面改进分析，在偏好序列下面标出的数字表示了由该结果进行单方面改进得到的结果（称为UI）。表8中r表示合理稳定，u表示不稳定，E表示均衡，x表示非均衡。

表8. 深圳城中村改造的稳定性分析

判断政府的局势稳定性：

局势81不存在单方面改进，是政府的合理局势，因此标为r，同样100,164,146,73,137也都不存在单方面改进，因此，标为r。

局势82,存在单方面改进81。对于开发商，局势81是稳定局势，不存在单方面改进，对政府无必然制裁；对于村民，局势81存在单方面改进145，参照政府的局势偏好序列，政府对于局势145的偏好低于局势82，村民对于政府做出的单方面改进存在必然制裁。综合开发商、村民的单方面改进与政府的局势偏好序列，可得出局势82对于政府来说是不稳定局势，标为u。

按照此方法对剩余局势做出判断，得到稳定性分析结果。政府的稳定局势为（81,100,164,146,73,137），开发商的稳定局势为（82,81,146,100,145,164），村民的稳定局势为（100,82,74,137,145）。其中，三方共同的稳定局势只有100，这就是全局稳定局势。

通过以上分析可得出，政府最有可能的行动方案是提供优惠政策，共同负责拆迁；开发商最有可能的行动方案是参加项目，介入拆迁；村民最有可能的行动方案为支持。

对于这一均衡结果，较为符合城中村改造的实际情况，城市中村改造的利益可以分散到政府、开发商和村民之间。

政府可通过提供的优惠政策，控制城中村改造过程中政府投入的成本，原村民支持改造项目，积极性容易调动，有利于拆迁项目的顺利进行，同时拆建统一也将有利于整体规划、整体协调，加快开发进度。改造项目的顺利完成能够提高城市的现代化形象，实现公共利益和社会效益。

而开发商能够参加到改造项目中有利于资金筹措，同时开发商开发房地产经验丰富、经营管理能力及技术力量强，参与城中村改造有利于保证片区开发档次与品质，能够控制改造工程的进度和成本。

对于村民，能够得到较为合理的拆迁补偿，同时通过参与改造工程，原居民能够监督返建房的建设标准，控制城中村的开发改造质量。城中村严重的环境卫生、治安等问题能够得到改善。

4启发思考题

请根据以上材料，采用动态博弈论方法分析深圳城中村改造项目中政府、开发商、村民的策略选择。