我国公务员制度中存在的问题及对策

我国公务员制度中存在的问题及对策

摘要

在众多采用公务员制度国家的政府机关中，公务员是工作人员的主体，行使国家和人民赋予权力为社会服务。公务员制度“不仅是完成国家和政府使命的必要工具和手段，也是政府实施其价值目标的主要载体，还是政府存在合法性的具体体现。当前我国的公务员制度由于时间较短存在着一些不足和问题，并且影响着其发展，为此，本文着重套套和分析了我国公务员制度存在的不足和问题，并据此提出了一些合理的建议和措施。

关键词：我国公务员制度；不足；对策

目录

前言 (4)

一、公务员制度的相关理论界定 (4)

（一）公务员的含义 (4)

（二）公务员制度相关概念 (5)

二、我国公务员制度发展的历史与现状 (6)

（一）我国公务员制度发展的历史 (6)

（二）我国公务员制度的发展现状 (7)

三、当前我国公务员制度存在的问题 (9)

（一）考任分工不明确 (9)

（二）考核工作形式化 (10)

（三）公务员伦理制度落后 (11)

四公务员制度存在问题的原因分析 (13)

（一）政治体制原因 (13)

（二）文化方面原因 (13)

（三）现实原因 (14)

五、发达国家在公务员制度建设方面的经验教训 (15)

六、完善公务员制度的具体措施 (16)

（一）录用制度的完善措施 (16)

（二）考核制度的完善措施 (17)

（三）伦理制度的完善措施 (17)

参考文献 (18)

前言

公务员制度在历史长河中流淌了近160多年，160多年前，许多国家开始制定了公务员制度。在众多采用公务员制度国家的政府机关中，公务员是工作人员的主体，行使国家和人民赋予权力为社会服务。公务员制度“不仅是完成国家和政府使命的必要工具和手段，也是政府实施其价值目标的主要载体，还是政府存在合法性的具体体现。”①由此可见，公务员的角色和地位很重要，各国都在探讨公务员制度如何更加完善，从而可以改进政府工作效率，提升政府的良好形象。西方公务员制度历史漫长，而我国存在的时间较短。《国家公务员暂行条例》于1993年我颁发以来，国公务员制度开始产生并发展。但是，公务员制度存在的问题，影响着其发展进程。一项制度的完善历程必然艰辛，虽然不尽如人意的，但是其发展过程的必经阶段。相对而言，完善我国公务员制度是具有重要意义的议题。

一、公务员制度的相关理论界定

（一）公务员的含义

因为各国存在着性质、政治制度、文化差异，所以“公务员”并不是通用概念，不同国家有不同解释。经调查，我国关于“公务员”定义可以追溯到党第十三次代表大会报告。此报告，对“公务员”进行

①谭功荣:《公务员制度比较研究》[M] ,重庆出版社，2007, p1

了界定，但是相对模糊，其指出公务员是:“在政府中行使国家行政权力、执行国家公务的人员。”②《国家公务员暂行条例》是明文规定了公务员的范围。公务员数量过多、人浮于事，其实并非一时现象。去年年中，湖北省统计局副局长叶青曾公开表示，目前公务员的比例仍显偏大，尤其最近四年增长50万人，这是个惊人的数字。他认为把公务员的数量压缩四分之一到三分之一，工作也还是能做好。据统计2014年政府雇员还有很多群体，包括全额拨款的事业单位工作人员,不少政府机关、事业单位还有临时聘用、无编制的工作人员。同样，这些广义的政府雇员机构也同样存在人浮于事的情况，有的甚至更严重。

人大常委会颁布了《中华人民共和国公务员法》，这才从法律上对公务员的定义做了法律层面的合理规定:“公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制，由国家财政负担工资福利的工作人员。”③

（二）公务员制度相关概念

随着政府机关和各个部门的干部人事制度不断改革和发展，党中央和国务院通过多次会议讨论并通过了《国家公务员暂行条例》。最重要的就是公务员的考核制度，所以有必要在这里做一下公务员考任制度和考核制度的界定。2014年一月根据《政府机构设置和编制管理条例》第3条规定，政府机构设置和编制管理工作，应当按照经济社会全面协调可持续发展的要求，适应全面履行职能的需要，遵循精简、统一、效能的

②党的第十三次代表大会报告

③2005年颁布的《中华人民共和国公务员法》

原则。也就是说，根据发展需要，编制也应该是动态的。而实际上，真正能动的编制很少也很难。关于考任制度七届人大一次会议《政府工作报告》中指出：“今后各级政府录用公务员，要按照公务员条例规定，通过考试录用，择优录取。”④指人事行政部门（有时也可能是专门的考试委员会），根据有关法律和法规，面向符合条件的人员范围采取公开竞争考试的方式，以智能水平为标准，分类择优录用的制度。考任制度是公务员制度是公务员制度的第一环节。国家公务员考核是指：根据国家公务员法律法规，规定考核内容、考核标准、考核程序和方法，按照公务员管理权限，对公务员进行定考察、审核和评价，分为期和不定期两种，并依此作为依据，对其进行奖惩、辞退、职务调整、级别调整和工资调整。

二、我国公务员制度发展的历史与现状

（一）我国公务员制度发展的历史

萌芽于党的第十一届二中全会之后，工作重心转移，伴随着经济体制的改革，政治体制改革也全面推进改革，因其原有干部人事制度不能适应当时社会的发展，急需新的干部人事制度来适应社会发展。

建立1993年颁布并实施的《国家公务员暂行条例》，它标志我国公务员制度由此诞生。因此也是我国管理公务员制度的第一个行政法规。

公务员制度逐步走向完善，是因为随公务员制度不断推进，暴露出

④1988年的七届人大一次会议《政府工作报告》

一些问题，如范围过窄、管理不健全、立法层次较低等，特别是公务员立法问题引起社会各界广泛关注。国家进而颁布一系列法律法规，以保障公务员制度有序实施。1984年开始草拟的《国家机关工作人员法》于1985年改为《国家行政机关工作人员条例》，最后于1993年改为《国家公务员暂行条例》，并颁布实施，直至2006年《中华人民共和国公务员法》颁布并实施被废；此外，还有1995年党中央颁发的《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》，试行7年后于2002年颁布了正式条例；还比如，2006年，中央印发的《干部教育培训工作条例(试行)》等法律法规。

（二）我国公务员制度的发展现状

公务员制度体系不断完善，包括党政干部、企事业单位公职人员的人事制度，基本符合社会主义市场经济体制的特点和要求，聘用制和管理制度广泛应用。2014年全国事业单位中，有65万左右推行公职人员聘用制，约占51%，而且报考人数逐年增加。优化编制设计，是专业性很强的工作，需要壮士断腕的勇气，也需要制度创新的智慧。这有赖于地方政府和编制管理部门进行认真的调研和科学的统计分析。当地群众需求大的工作，能够有更多的人力供给，应是基本思路。全国事业单位中经过多次历史教训，哪些部门该撤、哪些部门该加强，亦要尊重市场和社会发展规律。而涉及到具体个人，谁上谁下必有激烈竞争，在没有皆大欢喜的方案时，公平竞争择优上岗，让老百姓满意是最公正的办法。

公务员的管理机制也更加科学，体现科学化和民主化。选拔任用上

范围不断扩大，改变单一任用形式，分类管理，不同类采取不同任用方

式。考核制度上摒弃传统政绩考核，科学考核制度逐渐形成，更加具体、全面的考核指标正在走向体系建立。对在职公务员的交流培训重视，力度加大，形式多样、开放。党的十八个大以来，公务员交流进一步加大力度，据有关资料显示，截止到2013年12月底，全国31个省市地区的新任干部，交流率71. 9%。从而使政府机关工作人员监督意识增强，责任强化。惩处力度得到保障，舆论、媒体、网络等监督媒介作用上升，完善的监督机制正在形成。

我国公务员队伍的结构日趋合理，整体素质显著提高。梯次年龄结构代替年龄老化。学历不断提高，从调查来看，统计2014年，大专以上学历的公务员占87%左右。岗位的专业化得到重视，对公务员队伍进行调整。此外，性别结构和民族结构也得到优化。可以说，目前我国公务员制度已建成并初步完善，公务员队伍规模宏大、专业人才齐全且素质较高。

我国2013年—2010年公务员人数

当然当前国公务员制度也有很多不足之处，在下一部分中将详细论述。

三、当前我国公务员制度存在的问题

（一）考任分工不明确

我国的公务员考任制度的基础，是在古代科举制度和西方现代考试制度，根据时代发展演变而来。原则一贯是平等公开竞争、择优录取、德才兼备。面向社会公开招考，过程和结果透明。公民只要有报考资格，均可以应考。经过笔试和面试，按成绩排名，最后择优录用。在一定程度上能够杜绝领导干部滥用职权做手脚，抵制了一部分不正之风，保证了公平竞争。2013年政府工作会议指出一些地方县直机关很少招过公务员，造成基层公务员年龄结构不合理，断层严重。除此之外，机构设计也有问题，一些随着社会发展职能弱化的部门编制没有减少，例如新型材料管理部门、农业试验站、蚕茧站等部门没有在改革中进行撤并，仍占大量编制;一些亟须加强的部门，如城市管理、社会综合治理、食品卫生安全等，却因为编制受限无法增加人手，大量的临时工就应需而生。同时，干部不愿“下沉”，从事一线服务人员较少;而基层干部退居二线“一刀切”又呈低龄化的趋势，造成大量的人才浪费。公务员编制固化甚至僵化的现状，严重影响了“职能的全面履行”。但也存在明显的问题。

具体体现在：政府人事部门和用人机关作为公务员考试录用的管理机构，共同负责考录工作，分工不明确，一般来说，命题、考试、阅卷由人事部门负责，用人单位负责面试。可能造成报考和录用标准不一致，

平等难以真正实现。此外，公务员考试的科目和内容也存在一些问题。比如笔试分为公共科目、专业科目两项，公共科目中又分为行政职业能力测试、申论两种考试类型。这样的形式是造成考生高分低能的主要原因。就考试面对的人员范围来说，公务员是面向社会招考，不区分职业背景、专业背景，报考人员泛化没有针对性，报考人员的真实水平难以测出，职位的现实需求也不能很好得到满足。

（二）考核工作形式化

我国现在采用的考核制度很大一部分是继承古代对官吏考核的传统，并在此基础上发展和完善。考核制度是公务员制度中的关键一环，完善的考核制度有助于政府管理以及公务员自身及队伍整体素质的提高。公务员考核制度的原则是客观公平公正、法制化、民主化、公开化、绩效化等。考核工作的作用不仅体现在能够全面深入地了解在职公务员的素质水平、能力水平以及工作贡献，从而对公务员的工作绩效和德才进行可观公正的评价，而且考核作为评价手段的一种，不仅能够对先进进行鼓励，还能激励后进，从而优化岗位分配，达到人尽其才的目的。对公务员队伍中贪污腐败、铺张浪费、假公济私、违法乱纪等现象起到很好的遏制作用。现行的公务员考核制度基本符合我国基本国情，而且公务员现行考核制度取得的成绩也是有目共睹。但仍存在着很多问题，不是很完善。

主要体现在：考核工作形式化。大部分政府部门对待考核工作不认真，敷衍了事。考核的奖惩作用没有发挥到实处，不奖励先进，也不鼓励后进，和处理工作有问题的公务员。这使得公务员工作积极性不高，导致工作效率也不高；此外，考核缺乏具体的标准体系，都采用相似的泛化考核公务员的知识、能力和绩效等，没有从具体工作的性质入手，去制订符合各个具体部门的考核内容，显然不科学。没有制定具体而有针对性的考核指标，考核效果永远也打不到理想状态。

（三）公务员伦理制度落后

伦理普遍存在于人类的社会生活，它包含道德和法律，又高于法律和道德。存在人际关系和人与自然关系的地方，都存在伦理问题。公务员之间以及公务员与社会各界人士之间的公共行政关系，有着属于公务员体系中的伦理。这种伦理制度对公务员的行为起到调节和规范作用。公务员伦理制度受到社会舆论监督，它的完善和发展能够提高公务员自身和整体的素质，能够有效地降低滥用职权、贪污腐败等违背道德和法律的事件发生的几率。

在我国，公务员伦理制度起步晚，发展滞后。经济体制改革从改革开放以后开始，使我国经济建设成绩突出，但是伴随着经济迅速发展的是各种政府腐败问题。按需为导向建立公务员培训制度，需要在法律保障的前提下，构建详细的培训体系，形成从中央党校到地方党校、从国家拨款的行政学院到市场淘汰机制下的教育机构的培训网络。

2013年韩国，新加坡，美国等发达国家，制定了详细的公务员培训法律条例，明确规定了每年公务员应该完成的培训课时，对培训的激励政策也有法律说明。公务员培训工作是一个完整的循环工作，要在明确组织、职位、公务员自身三方需求的基础上，制定一套以培训计划、方式、内容、机构、评估为一体的完整体系，保证培训工作的连续性。地方组织部门根据法律条例的相关要求，根据本地区对公务员培训需求表的统计数据，结合实际情况制定培训计划。对不同层次、不同类别、不同岗位的公务员采取因需施教的教育模式，结合选学与调训的培训方式，党校、行政学院、高校、私办专业性教育机构等培训机构，制定合适的培训方案。对公务员建立培训档案，对公务员培训期间的表现、成绩，培训课程、培训课时做好详细记录，作为公务员调任、晋升、加薪等奖励的重要参考依据。公务员本身被定义为“人民公仆”，却不坚持“为人民服务”，百姓对某些官员的不遵守法律道德的行为深恶痛绝。我国没有专门规定公务员伦理的法律文件。法律是保障，没有法律，公务员伦理制度难以走得长远。同样，法律起到保护作用，没有的话，公务员的伦理规范的不到重视，就成了空谈。其次，我国也没有专门从事公务员伦理工作的机构，对公务员工作出现在伦理方面的失误和偏差，不能进行监督和纠正。此外，伦理制度没有硬性成为公务员制度一个不可分割的部分，虽然其实在公务员选用、考核、任免过程中的伴随部分，但是得不到关注。考核制度虽然说是第一位考察公务员德行力，但实际考核汇总往往更重视对政绩的考核。

四公务员制度存在问题的原因分析

由于公务员制度是历史和时代的产物，是继承传统和吸收国外经验的综合性制度，它产生问题的历史原因和社会原因就成为不可避免的原因方向。我国没有出台具体的公务员培训法，培训工作不能做到有法可依，这就给行政机关很大的自主裁量权，不利于培训工作的开展，更不能保证培训的积极效果。我们要进行全面系统的分析，公务员制度存在问题是受到多种因素制约的，我们要多角度分析。

（一）政治体制原因

我国实行中国共产党的一元领导，公务员制度要遵循”党管干部”的原则，现实中公务员与党员身份高度重合，因此，绝大多数公务员既要受到党的规章条令决定的束缚，又要接受公务员方面的法律规范的约束，在党政关系尚未完全理顺的前提下，客观上形成了对公务员的双重管理，在公务员的考核上，特别是对于领导干部的非领导成员公务员采取了不同主体、方式、程序，考核结果的运用也存在差异，这不仅降低了考核效率，也容易在考核过程中出现混乱，在政治体制改革推进的过程中，法律制度的不健全不完善也是造成公务员考核制度出现问题的重要原因。

（二）文化方面原因

其一，我国传统文化影响，传统观念深刻影响这现代政府部门的行政管理，汉代形成的“官本位”为思想一致影响至今，春秋战国形成的

“中庸”等思想观念不仅对现代公务员管理理念影响深刻，而且对公务员任免和考核制度产生一定程度的影响，公务员制度的客观性、公正性等都受到传统观念的影响。在考核中出现“团和气”、“皆大欢喜”的局面，加之中庸思想起作用，考核结果中便出现了优秀轮流做的现象，其二，行政文化建设滞后，全心全意为人民服务、追求效率、优胜劣汰、廉洁自律的文化氛围淡薄，直接影响考核制度的发展，其三，政治文化比较落后。政治民主化进程尚需推进，公民意识尚未完全形成，公民的政治民主权利尚未得到充分保障，公民的知情权、参与权不能得到很好落实，在公务考核中公民的作用未得到有效发挥。

（三）现实原因

有些关于公务员制度的法律法规还都处于酝酿阶段，没有出台，公务员制度产生一来所使用的法律法规收到当时社会各种原因的影响也不够完善，内容不全面，可操作性和实际操作性低，导致公务员任免考核等过程中会遇到各种实际问题，没有明确的法律法规来依据，只能由人随意定，从而给公务员制度加上了主观色彩，难以保证公正客观。即使有相关法律法规，由于主持公务员制度的公职人员能力和素质的差异，在执行规定的考核程序上有严格与否的差异性，也缺乏民主，对被考核人员进行评不能客观全面。另外一点就是我们借鉴西方发达国家的公务员制度，有一些和我国社会主义初级阶段基本国情不甚相符，虽然我们取其精华弃其糟粕，但还是有些细节并不适合我国行政部门的具体情况，只有在实践中才能完善我国的公务员制度。

五、发达国家在公务员制度建设方面的经验教训

公务员制度的发源就在国外，18世纪的英国，资产阶级革命带来的资本主义的发展促使其产生。但说对考核理论的研究在西方已有一百多年。

各国的公务员制度在发展过程中都遇到各种问题，针对出现的问题各国都采取相应的措施应对。例如美国设立政府伦理局，它是伦理管理的专门机。并且制定了详尽、操作性强的法律法规，规范公务员的伦理行为。英、法、韩等国也重视公务员伦理制度，并在建设中取得了一些成绩。美国等公务员分类考试做的比较好的国家，考试内容和形式注重实际，与所招考的职务需求密切相关，像招聘文秘类公务员，考试科目报考书法、书信、办公软件的应用等，工程师类公务员笔试数学、设计、建筑等内容，强调考试内容满足招考职位需求和对考生进行专业化对口测试。法国把公务员考核项目分类成具体的14项，其中不仅包括我们常采用的行政能力测试和所谓的申论，还包括身体对工作适应性，以及合作精神等多方面，实行中采取各个部门根据部门特征和类别不同从14项中选择6项内容进行考核。

各国也重视监督公务员考任、考核的过程。建立完善的监督机制以保证公务员制度的正常公正运行，例如法国半公开制的公务员考核制度，措施主要有:考核、打分、评价等阶段都明示，有相关人员监督，同时允许申诉。

六、完善公务员制度的具体措施

（一）录用制度的完善措施

减少报考限制。多年来，我们采取报考时严格审查报考者资格，然后公开考试，入职后严格考核，德才兼备是录用标准。实践中可以看出，公务员任用过分强调学历和工作经验，不够一定的学历工作经验资格，不能报考，这就把一些有才干的人挡在了门外。

对特殊人员录用的完善，比如对少数民族和转业军人等特殊人员应当适当照顾，但也要经过考试择优录取，人尽其才。有些特殊人员的素质需要培训来提高。这些对就业问题解决很关键。同时体现了平等。

加强统一性、公证性。可以设立专门机构来掌管考试事务，组成公务员录用转职工作组和监督小组。要根据组织需要、职位要求、公务员自身需求设计培训方案。组织需求是指组织的目标和战略对干部综合素质能力的要求与干部自身现实之间的差距；职位需求是指任职的工作岗位或任务所要求具备的知识技能、态度与干部自身显示之间的差距；公务员自身需求是指干部个人所具备的的知识能力水平与岗位、组织需求的差距和个人对未来职业规划中所需要的知识、技能和态度与现实之间的差距。监考人员地区互换的办法可以减少舞弊现象。监督小组要严格监督是否存在舞弊、替考等破坏公证的现象。

主考人员结构进一步完善。主考人员包括从考试内容确定到实施到

结果的各个过程，他们的素质对考试的质量有直接影响，按照比例把主考人员按照专业素养分类，以完善主考人员解构。

至于考试的方法和内容，也应该学习国外先进经验，分类考察，确定被试者的各项素质，做到人尽其才，分配到各个专业和素质对口的职位工作，以提高工作效率。

（二）考核制度的完善措施

提高公务员的素质是考核制度中不得不谈的一个重要论点，如果公务员队伍的整体素质都达到一个较高的标准，那么绩效必然会高，考核的意义也就失去了重要的一点，所以，为了减少考核的工作量，做好之前的素质提高培训是十分必要的。

制度和法律的完善公务员考核的重要措施。有了制度和法律的保证，实践中我国公务员考核才能实现公平化、合法化、科学化。立法能保证公务员制度有序、高效运转。

对职位分类进一步完善，是考核的基础，针对不同的职位编制说明书，分门别类进行考核。也应因地制宜，但地区间互相监督和交换考核，做到公正公平。

（三）伦理制度的完善措施

思想政治上，要立场坚定，分清大是大非，对公务员进行理想信念教育，坚持社会主义、共产主义理想和信念。作为人民公仆要全心全意为人民服务。要坚持四项基本原则和党的路线、方针、政策。加强理论修养和伦理水平，树立客观公正的信念。主动进行自我认识和自我评价。在自我监督、自我控制的同时提高心理承受能力。要对公务员进行情感教育，提高公务员的积极性、主动性。

工作中，公务员要提高自己的专业技能，这是首要任务，其次就是要完善自己在工作中的伦理观，不仅要总揽全局、统筹兼顾、科学决策、合作共赢、清正廉洁。还要求实创新，开拓进取，各尽其职。增强事业心、责任感，团结群众，让群众监督和评价。同时也需要加强公务员身体素质，是他们担得起革命重担。

将伦理制度渗透到公务员录用和考核制度中，三位一体，保证整个公务员制度系统的完整性、协调性、高效性。

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