反思司法改革

反思司法改革

当前，我国正在大力推进依法治国、建设社会主义法治国家，这是一项具有强烈现实意义和深远历史意义的伟大工程。建设一个权威而公正的司法制度，是依法治国的重要条件，是公民权利免受非法侵害的重要屏障和受到非法侵害时获得救济的有效而最后的途径，也是立法和行政武断、短视、偏差不可愈越的阻碍。当前，没有权威而又不公正的司法，已经严重影响我国法治建设的发展，使群众看不到法治的好处，从而逐渐丧失对法治的信心和追求，也给那些肆意破坏法治的人以借口：以其你胡来，还不如我胡来。因此，司法改革已经成为推进依法治国、建设法治国家刻不容缓的当务之急。

近年来，各方面为推进司法改革作了许多努力，取得了一定成效，可以说，“司法改革”已成为目前法学界的强势话语。但总体上讲，司法改革似乎有些内冷外热、上冷下热，虽然学界沸沸扬扬，声势很大，但实际进展却非常缓慢和有限，甚至可以说真正意义的司法改革还没有真正开始。究其原因，是推进司法改革的思路很值得认真反思。

一、谁是司法改革的推动者：立法？司法？民众？

司法制度是国家政治制度的重要组成部分，司法改革实际上是政治改革的重要组成部分，离不开立法、司法、民众各个方面的参与。

立法的优势是拥有丰富的权力资源，既有制度创设权，又有物质分配权，可以调动强大力量来推进司法改革，但有三个方面的局限：一是对社会改革要求的反应比较迟缓。因为任何一项按照少数服从多数原则作出的决定，必须先有社会共识，在对一件新事物还没有形成社会共识之前，试图依靠民主作出决定，是比较困难的，这是民主比较不易走极端和较少失误的重要原因，但由于形成社会共识需要一个过程，因此立法对社会改革愿望的回应往往比较滞后。二是对推进司法改革缺乏内在动力。司法改革的一个重要方面是落实和推进司法独立，但司法独立的落实，既有利于立法、司法共同制衡行政专横，同时也会在很大程度上削弱立法对司法的影响，因此，立法在司法改革方面总是显得犹豫不决，在司法不公、司法腐败还没有严重到威胁自己的地位和利益时，往往缺乏进行改革的内在动力。三是对如何推进司法改革缺乏理性认知。司法制度是一项精巧而复杂的政治制度，需要在理性指引下精心设计，而这方面恰恰不是由民选产生的立法者之所长。

司法的优势是对如何进行司法改革有比较清晰的思路，对落实和推进司法独

立等项改革，具有很强的内在动力，但也有两个方面的局限：一是制度创新能力和可支配的资源十分有限。司法制度作为政治制度的组成部分，是由一个国家的国体、政体决定的，自己的命运难以完全掌握在自己手里。二是司法与司法改革存在着非常紧密的利益关系，存在角色冲突。追求自身利益的最大化，是人的本性，在利益趋动下，司法自身对有利于自身利益的改革比较热情，反之则缺乏热情，甚至抵制，致使司法改革难以深入。

包括学界在内的广大民众的优势是有进行改革的内在动力和舆论压力，因为民众是司法改革的最终、最大的受益者，也是司法不公、司法腐败的最终、最大的受害者，因此，要求改革的愿望最强烈，可以形成强大的推动司法改革的舆论压力。但局限是民众的改革愿望必须经过整合才能发挥作用，任何单个的声音是形不成力量的，而整合过程往往会产生许多争吵、摩擦，使改革的声音消弥在无休止的争吵之中。

我国的司法改革需要哪些力量介入，介入到什么程度？取决于需要改革的深度和广度。如果我们把司法制度比作一座桥，是社会通向公正之路必须经过的一座桥。由于这座桥建造时的情况跟现在有很大不同，加上年久失修，现已坑坑洼洼，凹凸不平，有些部件甚至已经生锈、腐烂，有的群众过桥时跌了跤、受了伤，有的踩到腐烂部件掉到河里被淹死，因此急需维修。但维修涉及一系列问题，是大修？还是小修？甚至拆除重建？如果是小修，也许桥的管理部门自己就可以完成，但如果要大修，甚至拆除重建，仅靠管理部门显然是不行的，必须要有外部力量介入。同样，司法制度这座桥如果只是小修小改，司法机关自己就可以完成，比如提高法官素质、改进审判程序、甚至适当扩大司法管辖范围、建立有限的司法审查制度等等，宪法和法律规定有很大的空间，司法机关可以靠自己努力逐步向前推进。但如果需要大修甚至重建，比如涉及司法体制的改革，仅靠司法机关自己是无法完成的，因为宪法、组织法、诉讼法等法律对司法体制已有明确规定，如要改变需要修改宪法或法律，必须由立法机关决定。

可是，当前的司法改革，主要是司法机关和学界在推动，立法机关没有积极介入，所以改革十分有限，只是在法官培训、判决书制作、法庭布置、法官服饰等方面，进行了一些改革，这些改革虽然也是有益的，但都是技术性的。而有些被称之为改革的举措，其实只是落实了法律规定而已，比如审判公开、发挥合议庭的作用，法律早有规定，但却一直没有落实，现在才开始逐步落实，并不是什么改革。

但是，我国司法制度需要改革的方面，并不只是技术层面，司法体制、财政拨款制度、法官待遇等，也都需要进行改革。因此，要将司法改革引向深入，必须在这些方面取得突破，这就需要立法、司法、民众三方形成良好的互动。司法

机关在法律允许的空间内积极推进改革的同时，应努力取得立法机关的支持和认可，通过立法机关修改完善有关法律把司法改革向更深层次推进；而民众特别是学界则应当把各种司法改革要求进行理性的梳理和整合，保持适当的改革压力，并让这种压力反映到立法机关、司法机关中去，形成改革共识。

二、司法改革的资源：移植？本土？

司法改革从何处获取资源？目前国内大致有两种主张：一种主张从别国移植，一种主张从本土发掘有用资源。如果把司法制度比作一个孩子，移植就好比收养，从本土发掘好比自己生育。收养的好处是比较省事，缺点是感情可能不如亲生的融洽，甚至水土不服。所以，老百姓即使收养孩子，也比较乐意收养一两岁的小孩，不愿意收养成年人。一两岁小孩可塑性、适应性比较强，抱回家来由自己喂养，一天天看着长大，感情会比较融洽。

一个民族、一个国家，如果不想被开除球籍，就不应该拒绝学习、借鉴、移植别国的有益做法，避免少走弯路，加快发展步伐。但问题是移植什么？如果完全照搬，就象收养一个成年人一样，可能会水土不服，老百姓也不习惯，缺乏亲和感。比如，现代西方司法制度是以三权分立为基础建立起来的，但我国却不实行三权分立，如果照搬，必然与整个政治制度不相容；又如，西方司法制度要求法官远离社会，远离百姓，高高在上，不食人间烟火，但走群众路线，从群众中来，到群众中去，是我们党和国家的优良传统，我们不可能丢掉这个传统，如果法官非要远离社会、远离百姓，不跟百姓乘同一辆车，不跟进同一个餐馆，不与百姓打成为一片，不仅做不到，也难以得到社会的认同和支持，无疑是自绝于人民.因此，借鉴、移植主要应当是别国关于司法独立、司法公正的精神，司法推理的方法，这些是司法制度的“小孩”，可以抱回来自己喂养，让他喝中国的水，吃中国的饭，慢慢长成中国人。而本土资源则是养育新制度的土壤，在移植外来司法资源的时候，不仅不应当抛弃本土资源，而且必须下大力气发掘一切可用的本土资源，使之产生创造性转化，成为新制度的有机肥。比如，追求法理情统一的传统、注重调解的传统等等，都是司法改革的可用资源，不应当简单地抛弃，而应当经过创造性转化，使之更加符合现代法治要求。

三、司法改革的思路：剧场化？广场化？

司法改革向何处改？目前学界有一种比较明显的倾向，似乎司法应当告别广场，走进剧场。诚然，司法不应当搞群众运动，过去那种批斗、游街示众等做法，与现代法治文明是背道而驰的，是严重侵犯公民权利的。但简单地否定司法的民主化、大众化，把司法变成只有少数人能够欣赏的“阳春白雪”，显然不适合我国实际。

如果我们把司法过程比作一场演出，法庭好比演出场所，法官好比演员。我

们在决定一场演出在哪里举行、演员如何穿戴打扮，关键要看演的是什么戏，绝不应当简单化，千篇一律。假如，要演出的是一场意大利歌剧，需要选择比较高级的演出场所，演员要精心打扮，观众也要穿戴整齐。但如果是一场大众化的民间戏曲，对场所要求不高，随便搭个草台就可以演出，观众也可以随便穿戴。司法活动是一场什么演出呢？如果是歌剧、芭蕾舞，就应当建造一个高级剧院，但票价会很高，多数中国百姓可能观看不起，而且太高雅了，多数中国百姓可能也欣赏不了。但如果太大众化，变成一场马戏，虽然可以随便找个地方演，票价也会比较低，多数百姓都能消费得起，但不够庄严，可能得不到社会应有的尊重，从而失却权威。所以笔者以为，中国的司法活动应当是一场京剧，雅俗共赏，上至文人墨士，下至平头百姓，都能欣赏。既可登高雅之堂，又可以搭个草台就演。演员既可浓妆艳抹，又可布衣素装。

总之，我国的司法改革，应当根据各种不同情况，灵活多样，不应一刀切，一个模式。可是，现在有些改革，比如法庭的布置、法官的服装等，上下一样，没有区别，可能不太切合基层实际，有脱离群众之嫌。马锡五审判方式不能完全套用于各种审判活动，但也不应简单否定。比如，基层法院和中级法院所处理的案件大多是老百姓的一般民事纠纷，没有特别高深的法律问题，可以平民化、广场化一些，以减低司法成本，让百姓更易接受。最高法院和高级法院所审理的案件法律专业性较强，则可以正规化、剧场化一些。

四、司法改革的突破口：体制？法官？

司法改革涉及方方面面，如何突破？是一个值得认真研究、谨慎选择的问题。

如果我们把司法比作一台电脑，司法体制好比电脑的硬件，法官好比电脑的软件，老百姓好比电脑的用户。这三者必须相互匹配，否则，就不能有效地发挥作用。如果电脑硬件配置很低，软件再好也无法运行。如果硬件配置很高，而软件跟不上，也发挥不了作用。如果电脑硬件、软件配置都很高，但用户不会使用或者使用功能单一，也起不到应有作用，造成资源浪费。

当前，司法改革在提高法官素质方面采取了一系列措施，比如提高了录用法官的门槛，实行了统一司法考试等等，取得了一些成效，但体制改革没有跟上，不能适应建立一个独立、公正的司法制度的需要。比如，现在审判工作中存在的地方保护主义，一个重要原因，就是地方法院的人、财、物都受地方控制，使国家设在地方的法院结果变成了“属于地方的法院”。在这种情况下，即使法官素质再高，也难以真正做到依法独立行使审判权；还有，按照现行法律规定，法院由本级人大产生，向本级人大负责和报告工作，受本级人大监督，据此，许多地方开展了“个案监督”、述职评议等做法，并制定了相应的地方性法规，还有个别地方搞了监审团、听审团，使司法难以真正独立；再有，现在审判工作行政化

色彩十分严重，重大案件仍然是层层审批，审案的不判，判案的不审现象依然严重，法官基本没有独立审判案件的权力，都需要加以改革。但是，如果在高素质的法官队伍还没有形成，法官职业道德体系还没有建立之前，就匆忙对这些影响司法独立的体制作彻底的改革，司法腐败问题则可能更加严重，司法就会更加没有权威。因此，司法体制改革与提高法官素质，必须相辅相成，使两者保持同步。

关于司法体制如何改革，学界已经提出了各种各样的方案。笔者认为，我国司法体制改革应当循序渐进，从最容易做到的开始。具体讲，可以考虑分两步走：第一步，调整案件管辖，即区别不同情况确定不同的管辖原则：1、凡原被告双方同在一个市或地区内的案件，一审仍由基层法院受理，二审上诉到共同的中级法院。2、凡原被告属于不同的市或地区，但在同一个省、自治区、直辖市内的，一审由市或地区的中级法院受理，二审上诉到共同的高级法院。但较轻微纠纷案件，一审仍可由基层法院受理，以减轻中级法院的压力。3、凡原被告双方不属于同一个省、自治区、直辖市的，一审由省、自治区、直辖市高级法院受理，二审上诉到共同的最高法院。但较轻微民事案件，一审可以由中级法院受理。案件管辖调整后，由最高法院审理的案件大量增加，为此，需要充实最高法院的审判力量。为了便于群众参加诉讼，可以按大区设立最高法院分院，负责受理二审民事纠纷案件，并负责死刑复核案件，将现在授权各省、自治区、直辖市高级法院死刑复核权收回最高法院，以统一全国死刑的量刑标准。

第二步，在第一步改革实施一段时间后，根据实践情况，再对司法体制作进一步改革：一是，改革法院人事和财政管理，将现行的四级法院分别由四级管理改为由中央和省、自治区、直辖市两级管理。即由中央负责最高法院和高级法院的人事和财政管理，省、自治区、直辖市负责中级法院和基层法院的人事和财政管理。在此基础上，逐步调整中级法院和基层法院的设置，使之逐渐与行政区划相脱离，按照便民和精简原则划分司法区，按司法区设立法院。二是，法院设置改革后，对案件的管辖再作进一步的相应调整。从实践看，最容易受地方干预的案件，主要是民事和行政案件。民事案件可以根据原被告是否同一地区，确定共同的法院管辖。比如，凡跨省、自治区、直辖市的一般民事案件，都由中级法院受理，这样二审就可以上诉到由中央管理的高级法院；凡跨省、自治区、直辖市的较大民事案件，一审即由高级法院受理。行政案件由于被告是行政机关，为了免受行政机关的干预，基层法院应限于受理以乡镇政府为被告的行政案件，其他一律由中级以上法院受理。

五、司法改革的步骤：激进？渐进？

当前，经济全球化，政治民主化，治国法治化，已经把中国司法逼到一个非改不可的角落。但怎么改？学界实际上存在着两种主张：一种主张革命，搞休克

疗法，一步到位；一种主张渐进的改良，搞保守疗法，一步一个脚印地逐步往前走。从传统上讲，我国似乎更倾向于革命，武装革命，文化革命，一次一次地革命，可是革命后新建立起来的制度，还是那个制度。为什么？因为人还是那班人，思想还是那些思想，行为方式还是那种行为方式，只是把“旧符”换成了“新桃”而已。因此，以其一次次革命后的失望，不如持之以恒地进行渐进的改良。

司法乃至法治，归根结底是一种传统和习惯，制度很重要，但不是最重要的。最重要的是人们对司法、法治的信仰、崇敬。英国司法制度本身并不很独立，上议院议长既是内阁司法大臣，又是首席大法官，一身三任，但司法仍然比较公正，有很高的权威。英国基层法院治安法官都是非专业的普通老百姓，由书记官负责提供法律咨询，但治安法官审判的案件仍然比较公正。所以，形成崇尚法治、尊重司法的传统和习惯，比建立一个所谓合理的司法制度更重要。而这个过程是逐渐的，不是靠搞一场运动就可以完成的。中国有句古话：“欲速则不达”。为什么？因为太快了，可能会闯上红灯，结果被警察扣住，被处罚不说，速度也无从谈起。中国又有句古话：“心急吃不了热豆腐”，因为吃太急了会烫舌头，还得吐出来。但不急不是不吃，目标还是要吃下这块豆腐，不能等到快饿死了才吃，那时再吃就会消化不良，最后还得死。所以要吃下豆腐，但不能太急。

结语

总之，我国的司法改革必须做到目标明确，长期打算，土洋结合，古今并用。既要胸有成竹，又要韬光养晦；既要有“一万年太久，只争朝夕”的积极进取精神，又要有龟一样的韧性和执着；既要有能纳百川的宽阔心胸，又要把根深深扎入本土。