关于现行成品油价格形成机制的思考

一、我国现行成品油定价形成机制存在诸多弊端，不甚适应国内外油价变化的新形势而急需改革。

长期以来，我国的石油价格由政府统一制定。我国的成品油价格形成机制始于1998年的改革，即由原来的政府直接定价转向政府反映式与预期式引导的定价机制。起初，由于缺乏经验，所以主要参照国际主要的、发展成熟的新加坡的市场作为国内石油定价的基础。后来，随着国际石油市场的发展，新加坡的石油价格已不能反映国际市场的价格，而以此为参照作为国内成品油价格调整依据，已不甚符合我国石油市场供求情况。2000年，我国通过连续7次调整油价，彻底改变了石油价格长期低于国际市场的状况，开始与国际市场油价基本同步。我国现行的成品油定价机制是2001年11月份起形成的。那时，国内成品油价格幅度的调整改为以新加坡、鹿特丹、纽约三地市场成品油交易价格为基础，根据典型运杂费及国内关税，加上由国家确定的成品油流通费用，形成由国家发改委颁布的国内成品油零售基准价；再由中石油与中石化在基准价上下浮动8%的范围内，制定出具体的零售价格。当三地市场前一个月成交价格加权平均后得出的价格波动超过8%时，国家发改委相应调整国内零售基准价。国内成品油汽、柴油价格并未与国际市场直接挂钩，其零售中间标准价格由国家发改委核准公布，而出厂价格、批发价格和实际零售价格均由石油与石化两大集团根据市场交易实际情况自主决定。显然，这种以国际市场油价作为“基础”而有限制、有计划分次调价的所谓“挂钩”的价格形成机制，虽随“市场”而动，但其定价主体是政府和企业，仍属于政府指导价的价格管理形式。

根据我国国情，总体看来，前期的成品油定价机制改革基本上是成功的。但要看到，前期的定价机制改革之所以运行得很不错，兼顾了各方利益，主要得益于改革期间面临一个相对有利的国际环境，那就是国际国内石油供应相对宽松，油价相对保持平稳。现在的情况是，国际石油市场的大环境发生了重大变化。人们都清楚，长期以来，影响国际原油价格的因素主要有多种：石油产量、石油需求、自然灾害以及为控制石油而进行的政治争夺等因素。进入21世纪以来，由于产量增长幅度有限而需求增加势头不减，再加上政治因素，使得国际石油市场出现了新的特点：低油价时代将一去不复返，国际社会要适应进入一个高油价、高成本的年代。这个大环境的变化使得我国原先在石油价格平稳时期所形成的成品油定价机制的弊端越来越突出，表现为：

其一、有悖随国际油价走势而动的定价机制，导致油价“只涨不落”问题突出。国际油价的高位运行以及波动的频繁性使得当前国内的成品油价格刚性上涨。据统计，1999年至今国际油价涨幅已超过400％。国际原油价格从2002年每桶24美元左右，上涨到2005年的67美元，后来甚至一度飙升至70多美元。我国政府也不断对国内成品油价格进行调整，仅2005年以来，就对成品油零价格进行了5次调整，频率比较大，价格只见升未见降。只是在2004年上半年降了一次价，社会对降价反应并不理想。因为，从2004年10月份开始，国际油价曾有一段时间的下跌，但国内油价并没有随之下降。本来，当前的成品油定价机制是参考国际市场价格变化作相应调整，随市场变动而变动。但由于国际油价的高位运行以及波动的频繁性使得消费者对国内油价走势的判断更加固化：“只涨不落”。这与原先制定的随国际油价走势做出相应调整的定价机制相悖。

其二、国内油价调整低于国际油价原则，容易误导消费行为，不利于节约能源。我国成品油价格调整的重要原则之一，是调整幅度要低于国际油价，并没有真正与国际市场接轨。虽然国内多次进行调价，但幅度有限，主要是考虑到高油价对国内经济的冲击和人们的承受能力，因而只能在价格调整问题上“小步快跑”。例如，从今年年初至今，国际油价上涨了逾60％，已达到每桶67美元，而国内成品油价格经多次调整涨幅也才为22．5％。这种相对较低的成品油价格，容易误导消费行为，并不利于我国长期的能源供应。

其三、定价机制易于导致油价倒挂，特别是使得石油加工业亏损严重，产量上不去，石油零售企业可能会出现油源短缺或“油荒”现象。从上面的定价机制可以看出，目前国内的原油进口价格已与市场接轨，随之波动；而成品油零售价格却由于时滞原因，还不能适时进行调整。这个机制在油价大幅度波动的时候很容易出现所谓的“油价倒挂”现象：国际原油价格攀升，炼油企业原油采购价格不断上升，而成品油的价格却并没有随之提高，造成成品油价格低于企业的炼油成本，企业“越炼越亏”。

其四、现行定价机制容易激发囤油欲望，助长石油流通体制中的投机现象。当石油市场供求关系紧张时，根据国际油价的走势，国内销售者很容易就能够判断国内油价的基本走势：上调还是下调，在做出价格预

期后，就能选择合适的时机进行囤积。在生产环节，由于国内炼油环节还是处于中石化、中石油两大公司垄断原油炼制阶段（全国非国有炼油企业不足百家），由于配置计划和供应保证等原因，国有炼油企业的巨额关联交易在客观上无法避免。为减少亏损，两大集团将在自认为可以保证国内供应的前提下尽可能减少加工量。加工量不能完全兑现，再加上调运不及时等外部客观原因，可能出现局部甚至全局性资源紧张。一旦短缺，市场力量将进一步加剧短缺的负面循环。一方面，原油进口不足、炼厂炼能不足或者消极应对，都难以在短期解决；另一方面，社会加油站由于获取油品的渠道越来越窄，囤油行为有增无减。即便是中石油、中石化这样的巨头，也有可能为谋求自身利益最大化而进行囤油、惜售的投机行为，从而对石油市场的稳定供应产生不利影响。等等。

总之，我国现行的石油价格形成机制还没有真正与国际市场接轨，还不能真正反映国内外市场供求趋势的变化，有待于进一步深化改革。

二、立足我国国情，成品油价格形成机制改革不宜短期内“一步到位”而任由市场自发调节。

由于成品油价格形成机制存在上述诸多弊端，进一步深化改革的问题显得尤为重要而急迫。无疑，市场化改革是其方向，但改革的力度究竟应大还是小？应采取一步到位的“激进式”还是采取积极稳妥的“渐进式”？此两种论点的争议非常激烈。前一种观点主张完全放开价格，由市场自发调节，与国际油价实行真正意义上的接轨，政府退出定价，不加干预，只扮演市场监管的角色。后一种观点则认为，目前我国成品油市场不是很成熟，成品油批发市场竞争主体不多，如果现在就完全放开，势必形成少数企业垄断控制，联手赚取超额利润；没有政府定价的风向标，完全依靠分散市场自主地形成价格，势必存在着一定的盲目性。现阶段如果不加以控制，对消费者来说结果可能更坏。毕竟，石油作为基础能源，维系着国民经济的生存与发展，成品油价格完全放开确实需要一个过程。因此，近期成品油定价机制改革的取向只能是在政府主导下逐步走向市场化定价。笔者赞成后一种观点，这是因为：

第一、油价长期居于高位，环境条件尚不成熟。定价机制改革应与价格调控相结合，避免定价机制改革成为油价上调的信号，从而带来价格连锁反应。由于石油价格是上游产品的价格，很多的下游产品都和石油有着千丝万缕的联系，石油的价格变动成为了“牵一发而动全身”的大事，可能带动整个物价指数上升。虽然经过改革开放以来的快速发展，我国抵御高油价冲击的能力明显加强，但是，如果在国际油价持续上涨时期改革成品油定价机制，很容易被一些企业和个人借机助长石油涨价，进而抬高其他商品和服务价格，带来价格连锁反应，推动价格总水平的上涨，引致通货膨胀。这将会给我国经济的发展带来严重后果。

第二、石油属特殊商品，目前价格完全放开并不现实。石油产业具有竞争性、基础性的双重特性。作为竞争性产业，成品油价格理论上应在政府宏观调控下，由市场供求形成；作为基础性行业，成品油价格的变动对所有行业和人民生活有很大影响。因此，石油商品的特殊性，决定了深化成品油定价机制改革既要坚持市场化改革的取向，又要积极稳妥、逐步推进，更要加强政府的监管作用。对成品油价格放开的进程、时机，是涉及国民经济全局的问题，要统筹考虑国内外市场能源供求、储备几个环节的可承受度、价格可控的程度。考虑到近两年石油供求矛盾仍然突出，国际油价在高位有较大幅度波动等情况，不宜完全放开价格。但仍应坚持改革的市场化取向，从多方面引进市场竞争，反映市场供求，使政府定价或政府指导价更加具有灵活性、及时性，更多地反映市场供求的真实变化。

第三、行业垄断依然存在，市场竞争并不充分。我国油价改革的进程如何很重要的一个因素取决于市场的发育程度。现在我国石油行业垄断的问题还没有打破。虽说现行成品油定价机制是出现“油荒”的必要条件，但并非充分条件。要解决“油荒”问题，不是单独地靠改革定价机制本身就能解决的，必须综合配套解决。“油荒”的出现并不是单纯地由定价机制造成的，即使成品油价格完全由市场决定，如果国际原油价格持续高涨的话，国内石油消费将受到影响。在现有两大公司控制进口石油的背景下，不排除为了降低风险、追求利益最大化，拥有进口权的石油企业尽量控制石油供给量，同样可能出现“油荒”问题。要解决“油荒”问题，还需要改革整个石油投资、生产、经营体制。

因此，我国成品油价格形成机制改革，应立足国情，结合实际，既要积极，又有稳妥，不可“一口吃个胖子”。“渐进式”是我国价格改革的成功经验，应将之运用于成品油价格形成机制的改革。

三、积极完善改革的配套措施，为我国成品油市场价格机制的形成创造条件。

我国成品油价格形成机制市场化改革乃大势所趋，但现阶段就全部放开价格，彻底走向市场化不现实。成品油市场价格机制的形成，要看国内石油市场发育是否成熟？市场竞争是否充分？供求关系是否平衡？改革配套措施是否完善？政府对市场的监管是否有力等等诸多必要的前提条件。事实是，如前所述，现阶段制约“全部放开”的因素还很多，且不说国际油价趋高，仅就国内而言，成品油市场主要由两大石油集团垄断，各种市场主体没有充分发育，市场竞争还不充分；全国统一的成品油交易市场(期货和现货)没有建立起来；国家石油战略储备尚未建立，市场放开后政府无法进行宏观调控；大型国有石油企业并没有发挥出其理应发挥的“缓冲器”的作用等。因此，我国石油市场价格机制的建立，应有缓有急，分步推进，积极准备，完善措施，为石油市场化改革创造宽松的环境和条件。

——加快石油价格调整频率，解决调价“滞后性”的问题，及时缓解国际油价上涨给国内带来的成本压力，调动企业经营积极性。石油价格市场化改革涉及到进口价、出厂价、调拨价、批发价、零售价等这一价格链条中的各个环节，管哪块，放哪块，如何放，怎样管，都有个“度”的把握问题，都关系到经营者、消费者的实际利益。现有三种改革思路：一是政府只管出厂价、到岸价，其余的批发价、调拨价、零售价完全放开；二是政府只管零售价，在国际、国内批发价一定浮动范围内零售价不变；三是政府对军用、民航、铁路等领域以及国家储备油价实行管理，其余一律放开。这些改革设计思路如何实施还有待于论证。但目前应解决对成品油市场反映最强烈的价格调整滞后问题。按现行定价机制，国内油价调整存在1个月左右的滞后期，在国际油价上涨时，国内油价调整滞后不利于油品供应的稳定。从生产环节看，国际油价上涨导致的成本上升会降低炼厂的盈利水平，导致炼厂的生产积极性不足，从而对成品油市场的及时稳定供应产生不利影响；从流通环节看，油价调整的滞后给投机行为制造了空间，在一定程度上人为造成成品油供应紧张。因此，应首先在调整中准价的“频率”上作文章，在国际油价高涨的时期内，将目前“一个月跟踪法”的时间跨度缩短，改为两周跟踪法，甚至更短。通过加快成品油价格调整的频率，从“滞后定价”逐步过渡到“实时定价”，从而向更合理的市场规则迈进。这样，不仅可以矫正被扭曲的成品油市场，减少炼油业的亏损，而且能使各个方面适应油价的频繁变化，为油价市场形成机制的改革创造条件。

——加快建立国家的石油储备体系与价格调控体系，通过国际市场的石油吞吐，达到稳定国内油价的目标,为油价市场价格机制的形成创造宽松环境。世界原油供需关系趋紧的态势，短期内还不会有根本改观，中长期还会持续趋紧，国际市场原油价格有可能持续在高位推移或继续高攀。甚至有可能发生第三次世界石油危机。发展中国家在应对油价上涨的冲击以及石油危机的风险方面，表现得很脆弱。虽说中国经济是世界第二大增长发动机，对世界经济有着相当大的影响力，但是我国在能耗利用、石油储备、对外经济的依赖程度、市场调控能力等方面，较之发达国家尚有差距。如我国万元GDP的能耗是世界平均水平的3.4倍，是日本的9.7倍；我国是世界公认的加工基地，工厂多，经济结构中制造业比重高，所以能耗高；我国从生产到消费各个环节，石油储备几乎处于空白，抗冲击能力比较弱；加之中国经济依赖进口，依赖国际市场的程度增大等因素，都说明我国抗击石油市场风险的能力不是很强，这些都是我国石油价格市场形成机制改革的不利条件。因此，要借鉴发达国家应对石油危机的经验，采取有力措施，加快建立国家的石油储备体系与价格调控体系，通过国际市场的石油吞吐，达到稳定国内油价的目标, 也为油价市场价格机制的形成创造条件。尤其是要搞好石油储备，此乃关键一环。美国应付石油危机的重要措施之一是实施全社会石油储备，除了国家拥有战略石油储备以外，美国各大石油财团以及各流通环节都有成品油储备，这些储备足以应付美国一年的石油需求。日本企业已经做好了油价达到每桶100美元的危机准备。面对世界趋紧的石油市场态势，我国政府、经营能源生产和流通的企业只有具备应对危机的意识，有计划地搞好石油储备，才能对国际原油市场风云变幻、高风险的状况做到“家有隔夜粮，不怕闹饥荒”，也才能为石油价格市场化改革创造宽松的环境。

——抓紧建立国内的石油期货市场，培养扩大现货市场，赢得国际石油价格的话语权，弱化国际石油价格波动对我国石油市场价格形成机制改革的影响力。国际石油价格的高位运行已经成为影响我国石油价格市场化改革的一大因素。要使我国的石油价格能够遵循价值规律、供求规律和竞争规律，反映国内的供需，我们还缺少比较完善的现货市场和期货市场。从国际情况来看，引领国际石油价格的是期货市场，国际石油市场价格的变动基本上都盯着期货市场上的“风向标”。由于我国没有石油期货市场，就缺少在国际石油

市场上的话语权，加之国内市场由于行业垄断而没有形成竞争的市场格局，因而对国际石油市场的影响力不是很大，国内石油价格的调整也只能看国际石油价格变化的“眼色”行事，处于被动状态。我国作为石油消费大国，今年国内的石油需求量接近3亿吨，其中一半需要进口，况且随着我国经济的快速发展，需求量将会更大，应该说，在国际上也是不可忽视的一大消费市场。要摆脱国际石油价格对我国油价变动的左右力，弱化其对我国石油价格市场化改革的影响力，一是要把我国石油市场的巨大需求变成影响国际石油价格的一支重要力量；二是应尽快建立国内的石油期货市场，实现石油交易的现货和期货的多元化，以期货的形式规避价格风险，并参与全球石油衍生品的交易，实现对石油的套期保值，从而降低石油进口的成本，保证国内市场石油价格的相对稳定。

——尽快打破石油行业的垄断格局，鼓励民营企业参与竞争，让企业成为真正的市场主体，成为石油价格的主导因素。垄断是制约市场价格机制形成的重要因素。我国现行的石油价格形成机制虽在改革中前进着，改善着，但与国际市场接轨却进展缓慢，被称之为中国特色的价格机制，其重要原因之一，就是少数几个石油集团几乎垄断了全国的石油市场。按现行油价管理体制，在“原油价格——炼厂价格——批发价格——零售价格”这一价格链条中，零售价采取政府指导的中准价，而批发价和炼厂价则由中石油、中石化两大集团自行定制，而两大集团在经营上一再强调要“上下游一体化、产供销一体化、内外贸一体化”，这在事实上形成了两个集团的行业垄断。数据显示，在原油市场，中石化和中石油分别占了22％和67％的份额；而在成品油市场，这两个数字分别为31％和12％。至于进口原油，我国拥有进口专营权的企业也只有4家其他依赖配额生存的小规模进口商，只能分享20％左右的份额。而在销售环节，两大集团公司在成品油的批发和零售方面同样具有垄断力量。两大集团为了有效控制利润，采取了利润留在批发环节，以批发补贴零售的做法。这样，批发价格定得较高，虽然两大集团自己的加油站利润空间也在缩小，甚至是仅仅能维持正常运转，但两大集团可以通过系统内核算保持整体盈利。这种做法对于那些只能从两大集团进油的民营企业而言，根本无力与之抗衡、竞争，难以形成市场充分竞争的局面。垄断是市场竞争机制形成的天敌。因此，要加快油价市场化改革的进程，形成市场为主导的、各方相互制约的石油价格形成机制，就必须按照国家《关于鼓励支持和引导个体私营等公有制经济发展的若干意见》，促进民营企业参与石油领域发展，打破石油行业垄断的格局。