解读文化部 信息产业部关于网络游戏发展和管理的若干意见

解读《文化部信息产业部关于网络游戏发展和管理的若干意见》

2007-11-01 00:00:00.0

文化部文化市场司宋奇慧

一、出台背景

近年来，网络游戏在我国得到快速发展。据统计：2000年中国网络游戏的市场规模为0.3亿元，2001年的市场规模为3.1亿元人民币，2002年以高达213.8%的增加率，实现了9.1亿元的市场规模，2003年接近20亿元，2004年达到36亿元，短短几年，市场规模膨胀了100多倍。同时，强力带动着相关产业的发展，如2004年，网络游戏对通信业业务收入直接贡献150.7亿元人民币，对IT产业直接贡献63.7亿元人民币，对媒体及传统出版业贡献35.8亿元人民币。

网络游戏已经成为我国互联网企业的主要盈利点：著名门户网站网易2004年度收入中62%的收入来自游戏，其他收入仅占38%。2004年，一些著名的主营或者兼营网络游戏的企业，如上海盛大、久诚、深圳腾讯等相继在美国纳斯达克或香港成功上市，其中上海盛大公司作为一家网络游戏企业其资产已经超越了门户网站，截至2005年9月5日市值超过22亿美元。网络游戏成为网络经济及娱乐业的重要支撑和文化产业一个具有潜力的增长点。与此同时，根据中国互联网络信息中心第16次统计报告显示，截至到2005年6月底，我国共有网络游戏玩家2300万。

但是，由于我国网络游戏市场处于发展的初期，还不够成熟，存在许多不容忽视的问题，主要表现在如下几个方面：

一是内容问题：部分游戏产品中存在淫秽、色情、赌博、暴力、愚昧、迷信、非法交易敛财以及危害国家安全等违法和不健康内容，特别是游戏产品中暴力问题突出，以打斗和练级为主；二是进口问题：境外游戏产品占据了大部分市场份额，缺少拥有自主知识产权、弘扬民族精神、具有深刻文化内涵的原创游戏精品。特别是韩国的游戏产品较多，据统计，目前在国内运营和公测的168款游戏中韩国游戏约占44%，2004年我国共有原创游戏约60款，占36%，差距在逐步缩小。但是盈利能力大大逊于韩国，进口的韩国游戏有68%盈利，我国原创游戏盈利的仅占28%。三是对未成年人的影响问题：容易影响缺乏自制能力的未成年人的学业和身心健康，有的深陷其中、不能自拔并诱发一系列社会问题。四是“私服”、“外挂”等侵犯知识产权的非法经营行为比较突出，影响了网络游戏市场的健康发展。这些问题引起了社会各界的高度关注，广大学生家长、老师反映强烈。为净化网络游戏市场，营造健康向上的网络文化环境，文化部、文明办牵头联合信息产业部、公安部、国家工商局等五部门于今年4月至8月联合开展了净化网络游戏工作。

净化网络游戏工作一直坚持疏堵结合，不仅对违法游戏及运营单位施以重拳，先后查处了两批违法游戏，同时还充分考虑到未成年人的游戏娱乐需求，于今年暑假期间文化部联合有关部门向未成年人推荐了一批游戏精品。《关于网络游戏发展和管理的若干意见》（以

下简称《意见》）就是坚持疏堵结合，发展和管理并重，这是由网络游戏的内容主管部门文化部和技术主管部门信息产业部联手打造的。在我国网络游戏处于发展初期，法律法规还不健全的情况下，《意见》的出台首次向社会表明了国家关于网络游戏的管理政策。更为深远的意义在于，它是贯彻落实去年2月《中共中央国务院关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见》的具体举措，这个《意见》从去年2月起有关部门就在酝酿，经过一年多的反复研究和征求意见才联合出台。

《意见》提出，要以科学发展观来指导和检验网络游戏发展和管理工作，既清醒地认识到

网络游戏存在的问题，采取措施、加强监管，努力解决现存的问题，为广大未成年人营造良好的网络文化环境，又充分重视网络游戏的积极作用和产业价值，立足长远，支持民族原创网络游戏产业的发展，使内容健康向上、形式丰富多彩的网络游戏产品居于国内市场的主流，民族原创网络游戏产品尽快占据国内市场主导地位，适时进入国际市场，网络游戏市场经营行为得到有效规范，知识产权得到普遍尊重，法制管理体系基本完备，打造一批具有中国风格和国际影响的民族原创网络游戏品牌。

二、首次明确网络游戏享受软件产业优惠政策

《意见》首次明确了网络游戏的定义和涵盖的范围，网络游戏是通过信息网络传播和实现的互动娱乐形式，是一种网络与文化相结合的产业。网络游戏中所指的“网络”不仅仅包括我们通常所说的计算机国际互联网，它所指的信息网络是包括电信网、移动互联网、有线电视网以及卫星通信、微波通信、光纤通信等各种以IP协议为基础的能够实现互动的智能化网络的互联。因此，网络游戏是网络产业与游戏产业、信息产业与娱乐产业的跨越和融合发展的产物。既是文化产业，又是信息产业。

《意见》还特别指出，网络游戏作为软件产业的重要组成部分，将享受当前国家关于软件产业的许多优惠政策。包括国务院《关于鼓励软件产业和集成电路产业发展的若干政策》（国发〔2000〕18号）和《振兴软件产业行动纲要》（国办发〔2002〕47号）等软件产业政策。众所周知，软件产业是当前国家重点扶持的产业之一，被作为信息产业的核心和国民经济信息化的基础，得到了中央和地方政府的大力扶持，许多地方兴建了软件产业园区，对这一产业的支持力度将不断加强，这将是我国国产原创网络游戏产业腾飞的助推器。

值得注意的是，并非所有网络游戏企业都是享受软件产业政策的企业，信息产业部、国家税务总局等有关部门制定了《软件企业认定标准及管理办法》，它规定了几个必要条件，如必须具有一种以上由本企业开发或由本企业拥有知识产权的软件产品；从事软件产品开发和技术服务的技术人员占企业职工总数的比例不低于50%；软件技术及产品的研究开发经费占企业年软件收入的8%以上；年软件销售收入占企业年总收入的35%以上，其中自产软件收入占软件销售收入的50%以上等9项条件。这就是说，享受软件产业政策的是积极从事国产原创网络游戏研发和生产的企业。

三、重点支持原创网络游戏的创作和研发

基于当前我国网络游戏运营环节比较强大，已经出现了盛大、九城、光通等一批以运营代理外国网络游戏起步的网络游戏运营单位，但是原创开发环节相对薄弱的现状，文化部、信息产业部提出要实施民族游戏精品工程。积极鼓励、引导、扶持国内软件开发商、网络运营商、内容提供商等各类企业，开发和推广弘扬民族精神、反映时代特点、拥有自主知识产权的网络游戏产品，进一步提高科技含量高、并形成一批具有中国历史文化内涵、凝聚民族精神与情感的民族游戏精品，在3年左右争取尽快占据国内市场的主导地位，并进一步开拓和占领国际市场。

《意见》还针对我国在网络游戏开发的核心技术能力不强的状况，提出电子信息产业发展基金应加大支持力度，拿出一部分作为游戏产业的引导资金，重点开发网络游戏研发生产的核心技术。

四、筹建国家数字娱乐产业示范基地

当前各部门各地区兴建各种产业园区、基地的积极性很高，一时之间各种“基地”满天飞：有的为了招商引资，滥占耕地，成为房地产项目；有的给企业挂牌，成为企业的荣誉奖状；有的名称项目雷同，各部门各挂一块，造成行政资源的极大浪费。在各部门各地区一哄而上建设基地的情况下，文化部、信息产业部联合筹建若干个国家数字娱乐产业示范基地可以说是独树一帜。

首先，从名称上说，“国家数字娱乐产业示范基地”明确了这是文化部和信息产业部的一种

政府行为，是国家基地，数量不在于多，而在于其导向性和示范性。以“数字娱乐”为核心，不仅基于国际上的通行称谓，更是着眼于长远发展，数字娱乐产业是涵盖网络游戏产业且比后者更广更大的产业。

其次，从目标上说，是为了真正支持网络游戏产业的健康发展，主要开展动漫游戏等相关数字娱乐产业的培训、研发、产业孵化与国际合作，使基地成为我国网络游戏产业的孵化器。基地一是以技术研发为重点，研发具有自主知识产权的网络游戏核心技术，建设我国自主的游戏软件可复用构件数据库，尽快建立我国游戏软件的脚本、构件库等产业化的技术基础；二是为中小企业的发展提供配套支持，包括金融信贷、写字楼租赁等在内的各种有效服务和切实支持，解决其发展的后顾之忧。

再次，从操作方式上说，基地的筹建选址遵循因地制宜，与既有条件相结合，成熟一个筹建一个的原则。主要在文化产业条件较好的地方，依托高新技术产业园区、软件产业园区，聚集游戏产业链上的相关企业、科研院所，营造直接受益一群（基地内企业）、间接带动一片（带动城市和区域经济发展）的联动效应。作为中央和地方政府共建的基地，不仅享受国家软件产业优惠政策，而且可以享受地方的各项优惠政策。

五、大幅度提高了网络游戏经营单位的市场准入门槛

由于盛大、九城、网易等网络游戏企业的成功带来的示范效应，带动了大批的资金投入，目前，事实上无论是做网络游戏的研发还是运营代理，网络游戏的市场准入门槛已经十倍

提高。而取得文化部批准的《网络文化经营许可证》的网络游戏企业也同时拥有网络游戏产品的进口权。为了符合当前市场发展的实际情况以及国家关于文化产品进口的精神，文化部提高了这一领域的市场准入门槛。严格审批网络游戏等互联网文化经营单位，申请新设立从事网络游戏经营活动的互联网文化经营单位除符合有关规定外，在原来100万注册资金的基础上，要求还应当具备1000万元以上的注册资金。加大了查处力度，对未经文化部许可，擅自利用互联网从事网络游戏等互联网文化经营活动的要依法取缔。

按照中宣部、文化部等六部门《关于加强文化产品进口管理的办法》的规定，文化部负责在使用环节对进口互联网文化产品内容进行审查，对网络游戏服务进行监督管理。文化部的内容审查原则是在不违反我国加入WTO关于娱乐软件进口承诺的前提下，有选择地把世界各地的优秀网络游戏产品介绍进来，又防止境外不适合我国国情和含有不健康内容的网络游戏产品的侵入。特别是要严格审查面向未成年人的游戏软件内容，查处含有诱发未成年人违法犯罪行为和淫秽、色情、赌博、暴力、迷信、交易敛财和危害国家安全等有害内容的游戏软件产品。任何单位和个人不得擅自进口、传播和流通未经文化部批准进口的境外网络游戏产品。凡未经文化部内容审查和未按信息产业部《软件产品管理办法》进行登记备案的网络游戏产品一律不得在国内运营，不得作为电子竞技等网络游戏比赛项目。对擅自传播进口网络游戏产品的，由文化部门依法对相关服务器提供者予以查处，并由通信管理部门根据文化部门提供的书面认定处罚意见，按照互联网管理的行政法规的规定对相关网站依法予以处理。

六、实行实名游戏制，PK类练级游戏对未成年人说“不”

网络游戏在我国的迅速崛起与未成年人沉迷网络游戏问题交织在一起，引起了社会各界的高度关注，并存在着很大的争议，特别是家长和老师对网络游戏反响强烈。对此，文化部信息产业部两部门要求网络游戏企业要加强行业自律，在依法经营的前提下，承担其相应的社会责任。开发网络游戏产品身份认证和识别系统软件，对未成年人上网游戏和游戏时间加以限制，对可能诱发网络游戏成瘾症的游戏规则进行技术改造。并特别要求其中PK 类练级游戏（依靠PK来提高级别）应当通过身份证登陆，实行实名游戏制度，拒绝未成年人登陆进入。PK是英文Player Kill的缩写，指玩家在玩游戏过程中互相杀戮等行为,这类游戏方式含有比较严重的暴力倾向,玩家只能依靠PK升级，因此这类游戏是不适合未成年人娱乐的，政府也要求其对未成年人说“不”。

七、将“私服”、“外挂”作为非法经营行为予以行政处罚

网络游戏的“私服”、“外挂”问题已经成为产业发展的一个毒瘤，极大地困扰了合法企业的正常的经营活动，并使之面临了巨大的经济损失。业内企业以其侵犯知识产权为由从民事角度拿起法律的武器保护自己。网络游戏的行业主管部门也在积极采取措施对这一非法活动予以行政处罚，以帮助和保护合法企业的合法权益，净化市场秩序。

经营“私服”和“外挂”属于未经许可擅自利用互联网从事网络游戏经营活动的违法行为，《意见》提出要依照《无照经营查处取缔办法》予以取缔。同时加强对网吧的监管，取缔

网吧中的“私服”、“外挂”行为。在“私服”、“外挂”的处罚上，两部门将通力合作，通信管理部门依据文化部门提供的书面认定处罚意见及网站IP地址等相关情况，按照互联网管理的行政法规的规定依法予以查处。