公共物品理论对中国的影响

作为西方经济学的热门理论之一，公共物品理论近20年来对我国政府的职能定位和民生政策产生了明显的影响。但由于该理论自身的混乱和谬误，其影响基本是负面的。

一、公共物品理论的“中国共识”及其谬误

自1919年瑞典经济学家林达尔最先使用公共物品的概念以来，对于公共物品的内涵和外延，西方学者之间不仅少有共识，而且分歧越来越大。有学者梳理了西方经济学家们用作描述公共物品特性的概念，共有十三种之多。还有学者认为：物品只有“公共供给”和“私人供给”之分，而无所谓“公共物品”和“私人物品”之分。公共物品理论本身的众说纷纭，必然导致在实际应用中的混乱不堪。例如，同样依据公共物品理论，伦敦经济学院的巴尔教授就认为教育不是公共物品，而美国的巴罗教授则认为教育是纯粹的公共物品，也有人认为教育是优效型物品，还有人认为教育是准公共物品，更有人认为教育是纯粹的私人物品。

与西方经济学名家对公共物品概念的见仁见智不同，我国学界对公共物品的内涵却有着惊人的共识――在绝大多数国内论者的眼中，尤其是在国内的各类教科书中，消费上的非竞争性和非排他性既是公共物品的必要条件，也是公共物品的充分条件。笔者将这种“共识”称为公共物品理论的“中国共识”，并将以“中国共识”为代表的、根据物品的客观属性来判断其是否属于公共物品的理论称为传统公共物品理论。公共物品理论的“中国共识”的谬误，表现为如下两点：

1.没有什么物品具备所谓“消费上的非竞争性”

所谓消费上的非竞争性，是指物品不会因为增加一个消费者而减少其他消费者的消费，或者不会因为增加一个消费者而增加该物品的供给成本，即所谓的边际成本为零。实际上，随着人类消费能力的增强，地球上的任何有形物品有其最终的消费限度。以人类目前的疯狂程度，突破地球上任何有形物品的消费限度都轻而易举。而一旦突破了物品的消费限度，也就意味着每增加一个消费者，就会减少其他消费者的消费，这就产生了消费上的竞争性。显然，地球上没有任何一种有形物品――无论是自然物还是人工物――具备所谓消费上的非竞争性。

同时，任何服务都是若干种有形物品的组合或配置。由于这些有形物品不具备消费上的非竞争性，基于这些有形物品的组合或配置所形成的服务也就不具备消费上的非竞争性。比如国防――学者眼中最完美的公共物品――不过是兵力、武器装备、空间及其他战备物资的组合或配置，既然兵力、武器装备、空间及其他战备物资都不具备消费上的非竞争性，国防在消费上的非竞争性又从何谈起呢？

2.没有什么物品具备所谓“消费上的非排他性”

消费上的非排他性，是指物品一旦提供出来，就无法排除那些不付费的人来消费，包括客观上无法排除和因成本过高而不值得排除，即所谓的不能排除“搭便车”者。

实际上，能否排除不付费者消费，取决于人类的排他性技术和成本/效益的考量。从技术上说，人类有两套排他性技术在平行发展：第一套是识别不付费者并阻止其消费的技术，第二套是识别消费者并对其强制收费的技术。从这两套技术目前的发展状况看，对于任何有形物品和服务，国家都能够做到排除不付费的人消费，只要国家想这样做。这就是说，任何物品和服务都具备消费上的排他性。由此可见，作为物品客观属性的所谓消费上的非排他性，根本就不存在。

综上，公共物品理论的“中国共识”所倚仗的公共物品的两种客观属性――消费上的非竞争性和非排他性，根本就不存在。公共物品理论的“中国共识”及传统公共物品理论的错误，在于先验地认为某些物品可以无限消费而人的消费能力及排他性技术却是有限的。这样，用公共物品理论的“中国共识”或传统公共物品理论来指导政府的职能定位和民生政策，无异于谬种流传。实际上，过去20年来中国民生政策的许多失误，尤其是教育医疗改革中存在的问题，其背后都能看到公共物品理论及其“中国共识”的影子。

二、公共物品理论的“中国共识”对我国民生政策和民生舆情的影响

1.对民生服务供给政策的误导：追求民生服务的无差别供给

公共物品理论的“中国共识”认为政府的民生服务属于公共物品或准公共物品，因而具有消费上的非竞争性和非排他性。而消费上的非竞争性要求该物品的供给对所有人都应当一视同仁，因为增加一个消费者并不增加供给成本，所以不必对不同经济状况的人区别对待；而消费上的非排他性则要求该物品的供给对所有人只能一视同仁，所以政府无法或不值得对不同的人区别对待。这样，公共物品理论的“中国共识”就使政府的民生政策有意无意地追求民生服务的无差别供给，即追求惠及全民的普惠制供给――对穷人富人一视同仁。

实际上，个人及其家庭的经济状况不同，其对政府的民生资源的需求或依赖程度也有所不同。同样是每月200元的食品补贴，对有的人来说就能够让他免于挨饿，但对富豪来说还不够其买半支雪茄。同时，由于任何时候国家的民生资源都是有限且相对短缺的，这些民生资源如果在穷人富人身上平均分配，其民生效果显然不如向穷人倾斜分配的效果更佳。就此而言，与需求溢出理论下的民生服务按需供给相比，公共物品理论下的民生服务的无差别供给就带有明显的劫贫济富的色彩――既没效率，又不公平。

2.对民生服务成本分担政策的误导：追求民生服务成本的无差别分担，即通过财政收入来分担民生服务的成本

同样基于物品在消费上的非竞争性和非排他性，公共物品理论的“中国共识”还对政府民生服务的成本分担政策产生误导：促使政府追求民生服务成本的无差别分担，即通过财政收入来分担民生服务的成本，包括支出财政收入和牺牲财政收入来分担民生服务的成本，从而在分担民生服务的成本方面实现一视同仁――对民生资源的高消耗者和低消耗者一视同仁。

无论通过支出财政收入来分担民生服务的成本，还是通过牺牲财政收入来分担民生服务的成本，都存在同样的现象：一方面，个人对民生资源的消耗越多，由国家财政所分担的成本就越多；另一方面，个人消耗的民生资源越优质，由国家财政所分担的成本也就越多。这无疑在鼓励人们去消耗更多的民生资源和争抢更优质的民生资源。其结果，一方面不利于人们节约民生资源，尤其是水、电等不可再生资源或高能耗资源，从而不利于节能减排和可持续发展；另一方面导致民生资源的多消耗者占少消耗者的便宜、优质资源的消耗者占劣质资源的消耗者的便宜。由于强势群体对民生资源的个人消耗量显著高于弱势群体，且强势群体几乎垄断了优质民生资源，因此其结果实际上是强势群体占弱势群体的便宜――典型的劫贫济富。

3.对民生保障方式的误导：压制市场迁就弱者

为了实现如上所述的民生服务的无差别供给、民生成本的无差别分担，政府只能选择压制民生服务的供给价格的方式来保障弱势群体能够获得民生服务，即

选择压制市场以迁就弱者的方式来保障弱势群体的民生，为此政府被迫走上了一条与市场博弈的保民生之路：动用国家权力将某种民生服务从市场中强行分割出来或隔离起来，实施免费供给或低价供给，使弱势群体和高收入群体一同从国家免费供给或市场低价供给的民生服务中受益。这种做法实际上使市场中形成了一个个高低不同的“低洼区”或“价格低地”，而为了防止市场之水荡平或渗入这些“低洼区”或“价格低地”，政府不得不动用国家权力来与市场对抗，由此在政府监管部门和市场主体之间形成了猫捉老鼠式的博弈，并产生高额的监管成本和反监管成本。其中，监管成本由国家通过税收强加给国民，反监管成本则由市场主体通过市场交易转嫁给国民。

除了产生高额的监管成本和反监管成本之外，压制市场迁就弱者的方式还会给民生服务链的其他环节造成伤害，从而损伤市场机能并导致市场失衡。例如，为了保障城镇居民的民生而压制粮食价格，会损伤农民种地的积极性，致使许多农民弃农撂荒。压制奶制品价格会导致奶业巨头压低向奶农的收购原奶的价格，进而导致许多奶农或者向原奶中添加配料以次充好，或者干脆卖牛杀牛转营他业。

4.对民生舆情的误导：追求免费或低价的民生服务，强调私人产权的不受限制

公共物品理论不仅影响政府的民生政策，而且还影响社会的民生舆情――公众对民生服务的诉求、意愿及反应。公共物品理论的“中国共识”不断地向公众灌输这样一种观念：由于存在着消费上的非竞争性和/或非排他性，公共物品应由国家免费提供，准公共物品则应采用国家限价的市场提供。这就导致我国社会的民生舆情一面倒地追求免费或低价的民生服务。其结果，无论水、电、气等民生物品的现行价格多么不合理，只要政府允许涨价，就会引来社会舆论如潮的批评声和反对声。可以说，社会舆论之所以对民生物品价格逢涨必反，公共物品理论的“中国共识”功不可没。

另外，由于公共物品理论将物品分为截然不同的两类――私人物品和公共物品，主张政府不应介入私人物品的领域。这就给了公众一个错误的导向：私人物品绝对由其产权人支配，政府不能干涉和限制。这样，当政府为了公共利益而限制私人购车、购房时，社会舆论的反对声此起彼伏；甚至当“钉子户”狮子大开口讹诈公共利益时，社会舆论对钉子户的声援还依旧不绝于各类媒体。

三、走出传统公共物品理论的民生困境：需求溢出理论的民生政策思路

需求溢出理论是笔者构建的一套以解决个人的需求溢出为公共管理终极使命的理论，该理论反对以传统公共物品理论作为政府职能定位的理论基础，笔者将其称作后公共物品时代的政府职能定位理论。

与传统的公共物品理论将政府的公共服务定位于物品的客观属性不同，需求溢出理论则将政府的公共服务定位于个人的需求溢出――人道需求和适度需求的溢出。基于此，需求溢出理论的民生政策思路与传统公共物品理论截然不同：需求溢出理论追求民生服务的差别化――民生服务按需供给、民生成本差别分担，为此政府主要应采用补强弱者跟上市场的方式来保障民生，而不是像传统公共物品理论那样主要采用压制市场迁就弱者的方式来保障民生。

1.差别化的民生供给政策：民生服务按需供给

需求溢出理论认为，公共管理的使命是解决个人的需求溢出问题，而不是解决个人的所有需求问题。换言之，只有个人及其家庭解决不了的问题即需求溢出

问题才是公共管理所应解决的问题。这样，在制定政府的民生政策的时候，需求溢出理论要求政府首先要识别个人的哪些民生需求是其本人及家庭能够解决的、哪些民生需求有所溢出、溢出的民生需求达到何种程度，然后再配置资源来解决那些溢出的民生需求，而对于那些民生需求没有溢出的个人，政府则不需投入民生资源。这样，对于个人的民生需求而言，需求溢出理论下的政府民生政策是因人而异、区别对待的：民生需求溢出多的人多受益，民生需求溢出少的人少受益，民生需求没有溢出的人不受益。

2.差别化的民生成本分担政策：能者多劳、用者付费

按照需求溢出理论，公共管理的使命是解决个人的需求溢出问题，而不能加剧个人的需求溢出。对于社会上的低收入群体而言，其本身的负担能力极弱，任何另外的经济负担都可能成为压垮骆驼的最后一根稻草。基于此，需求溢出理论主张，政府提供的民生服务的成本应当实行差别分担：一方面，应本着能者多劳的原则进行成本分担，即按照个人的经济能力来确定其应负担的政府民生服务的成本，也就是富人多承担、中产少承担、穷人更少承担或不承担；另一方面，应本着用者付费的原则进行成本分担，即按照对民生资源的消耗量来确定其应负担的民生服务成本，即：消耗量越大，承担的成本越多；消耗量越少，承担的成本越少。

3.补强弱者跟上市场：市场外补贴而非压制市场价格

为贯彻民生服务按需供给和民生成本差别负担的政策思路，需求溢出理论主张政府尽量通过补贴的方式来补强弱势群体的购买力，以助其能够通过市场来满足其个人需求，从而解决和防范弱势群体的人道需求和适度需求的溢出。由于补贴水平是按照不同人的经济状况和市场上民生必需品的市场价格而定，因此补贴只向中低收入群体发放，且补贴水平因人而异、因市场物价水平而异。按照这种做法，政府不仅没有干预市场、切割市场或压制市场，反而由于补强了弱势群体的市场购买能力而培育了市场。因此，与传统公共物品理论所奉行的与市场为敌的民生政策不同，需求溢出理论奉行与市场为友的民生政策。