地方治理理论述评汇总

地方治理理论述评

引言

地方政府是一个国家政治制度的重要组成部分，不了解前者，就不能了解后者。在欧美，地方政府被视为民主政治训练的场所、公民道德和意识培养的基地、切合公民需要的公共服务和产品的提供者、中央政府集权倾向的制衡者之一。而地方政府最为主要的任务就是为社会提供公共产品和服务。

20世纪30年代，在美国出现了一股以效率和效益为名称的城市改革运动。这场改革要求在全美城市地区实行大规模的合并、兼并，尽可能地减少地方政府单位的数量，理想的结果是一个包括郊区的城市地区只有一个政府。但是，人们越来越意识到，地方公共事务的有效治理决不能仅仅依赖于地方政府，需要将视野扩展到地方政府与私人部门、NGO和市民之间的关系。传统的有政府主导和影响的地方公共舞台成为多重组织和个人与政府共同表演的场所。政府更多的是协调者而不是控制者，是掌舵者而不是划桨者，是服务的供应者而不必是生产者。因此，传统的地方政府全能角色必须进行分解和重构。

一，邻里关系

首先，我们必须对“邻里关系”这一重要概念作出澄清并对其进行讨论，因为这一概念是地方治理理论的一块基石。

（一）邻里关系的定义。Seebrook对邻里关系的定义是：在一个区域内，大多数人认识周围住着的人，而且很可能认知每一个人的年龄划分，知道所有标志性建筑和区域中心。

可以说，邻里关系提供了一个研究日常生活的社会关系的一个有用的维度。它聚焦于一个关键的生活空间，在那里人们怎样接近材料和社会资源，怎么传递一个机会，生活在那里的对于自己或者外来者而言，标志性方面是哪些。地区劣势肯定存在，但它不仅因为在地方房屋市场和人们所在城市版图的地理位置。对于困难的社会体验加强了人们已有的困难体验。一些在邻里关系的人们尽全力来为自己创造最大化的机会。这里面的一个关键的变量是这些活动和体验是否发生在一个业已建立的社会互动的社会世界里。

我们可以从以下几个方面去进一步界定邻里关系

1．邻里关系的基本元素：

亲近和邻里接触是我们在城市生活的组织中的最简单但也最基本的元素。地方的利益和联系培养了地方感情，并且在这个基础系统下，邻里关系构成政府控制居民的基本控制。它是最小的地方单位。邻里关系没有地方组织。

2．邻土群组：

一个邻里关系是一个独特的领土的群组，以区域的自然特点和居民的空间、社会特征作为相互区别的特点。

3．邻里关系概念的划分：

邻里关系这个概念，可以再细分为若干独特的区域，划分为黄金海岸和贫民窟，劳动阶级或者中产阶级。这些区别来源于不同资源贡献的门路：区域界限、居民伦理文化特点、人们的心理归属感、可供人们购物、休闲、学习设施。同时包含这4者的邻里关系在现代城市是很难找到的，区域的和个人的界限未必矛盾。

（二）区分邻里关系与社区。社区与邻里关系有时是同义词，然而，邻里关系更多的是限制在空间的维度。它与居住的区域相关，在这个区域里，人们参与进“邻里关系”，其通常被视作一系列与居住空间相关的非正式的，面对面的互动。

Davie和Herbert推崇“基于地方的社区”，它的理解比邻里关系更加困难。社区，被看作城市的一个地区，是一个有物质规划，有土地使用和设备的集合。它包含了人的一些特征，比如性别、家庭、年龄、伦理等。当把加入行为、互动关系、个体的组织、他们的个性类型以及如何解释和察觉他们的区域，很显然，社区被看作是一个内在城市区域，很复杂。

可以说社区的界限是明显划界的。社区的划分通常一个有自己的社区历史的、居民利益意识的和面向本地的商务和组织的城市亚区域。社区由一个通过制度安排的推行集体生活的人口组成。共同利益和行为规范嵌入其中。而邻里关系是当地居民如何想它。一个真诚的、准确的“邻里关系”的定义，只能由住在那里的、工作在那里的、退休在那里的，并以此引以为傲的人们来下定义。同时，社区不是一个地方，而是一个地方导向的过程。它不是一个社会关系的总和，而是当地人们社会生活。一个社区是一个由居民表达分享利益的意愿的互动过程。

据此，他们划分了邻里关系与社区三个基础的领域

第一领域：区域内容。关于地方的自然和社会的差别。这个领域的研究主要是芝加哥学派的社会区位学以及“社会区域分析”。这些研究方法关系的是如何识别和测量城市社会区域结构。

第二领域：行为和互动。关于居民在区域内的社会、经济互动产生的行为和互动。这个领域有一个关于社会网络紧张度的分析，强调“地方的邻里关系”的概念。这个紧张度中网络比邻里关系更强调，但这个看法可能低估基于邻里关系存在的联系的重要性。这个领域的重要主题是，邻里关系在形成行为和互动上的影响。邻里关系的中心旋律是联接大社会的制度、力量与地方生活的特定联系，来保证思考邻里关系时不要脱离城市其他部分。

第三领域：概念上的识别。这个领域研究的是社区感或者是地方产生的感情。这里有两个亚领域，一个是“认知”，一个是“情感”。前者考虑的是邻里关系和地方社区被察觉的方式，通过居民自己的命名，领土构建和心理地图。后者考虑的是他们的对邻里关系和地方社区的态度，他们的社会价值观、地区归属感。但是这些归属感很难测量。

（三）邻里治理的几个案例：

纽约底特律，和圣保罗这三个城市都有正式的市民参与机制，分享行政分权和在城市发展计划，土地使用，区域管理上提供建议和反馈。

在纽约，社区委员会的建立（设立）在19世纪60年代写进了城市的宪章，1975年在宪章修改时又做了重新的界定，提供了关于他们当前的形式、目标的方针，他们在本质上是顾问的角色，他们有责任在一系列的土地使用，财政决策问题上核准和修改。一个委员会有50个成员，一半是由市长任命，一半是根据地区市议会成员的意见选出（Marcuse，1987）

在底特律，市民地区自治会是市政府和邻里的联络人，它的目标是用城市的复兴资金促进发展。这些区自治会是作为一个在发展项计划而目上享有核准权的计划性团体而产生的，尽管有些为执行它们自己的项目产生了分支机构。自治会的成员一部分由市长任命，一部分在市选举委员会的引导下由定期的邻里成员投票选出。尽管市民地区自治会作为市政府和邻里间的主要的正式联系人，但他们的资金确实很不确定的。政府赋予志愿性部门的社区延伸服务以特殊的意义，尤其是对社区组织，如教堂，社区发展机构。

在圣保罗，整个城市被化分为由17个计划性地区的体系。每个区域大约有16000人。它们由地区居民选取的委员会治理，隶属于邻里办事处。一部分人员是由社区组织者进行配置的，由市政府拨款。委员会的角色是多样的，有些是专门的组织和顾问团体，有些直接参与到服务的提供和地区的发展。外界的代理机构，开发者，市民可以就有关发展计划与委员会商讨，这些建议会进入到政府的最终议程。

在一些案例中，市政府可能会为了纯技术目的与这些邻里组织合作，这些与邻里组织的关系被用作邻里参与的代理人，这出于一种信念：这些组织与邻里有足够的联系，能带来足够的地方性影响。在Baltimore(巴尔的摩，美国马里兰州的一个城市)，回应者谈到关于鼓励邻里关系的一个长期传统，就是市政厅会对通过有经验的邻里组织表达需求的邻里做出回应。

许多回应者把这些连接政府与邻里行动者的手段称为疏远和经常是敌对的。这些传统的关系通常被定义为高度政治性和总是被描述为自上而下的，指示性和疏远的，或许在邻里与邻里间不同，但大部分都持怀疑的观点，不然就是一部分邻里行动者对其持完全不信任的态度。一位城市官员这样说：“一小部分可能会把它们自己当作非常合作的工作关系。另一小部分会把它们自己认为是保持强烈的对立关系。很可能大部分，大约60％或70％会觉得它们的关系是有限的，某些情况下需要邻里处于一个相当重要并且有经验的层面，同时需要它们要对政府如何许诺与邻里共同合作的，但有时被它自己的优先权所代替的项目有大量的知识。”

（四）邻里治理与地方政府的理想关系

在THOMAS的调查中，城市官员被认为是更好的沟通和提高项目执行的刺激因素。帮助获取邻里利益得到支持的可能性：这包括在服务传递方面，使他们在决策制定的批评声中受保护，通过这些组织增大社区支持的可能性以获取更多的资金分配。同样的，BERRY(1993)分析了5个城市中基于邻里的市民参与机制的角色和作用。通过分析得出，当邻里社团体制无法有效的在城市议程中为新的问题获取创制权时，就会通过各种城市行政代理机构设立的沟通交流和项目选择机制来逐渐增加其对优先权的影响。同时，这种机制加强了市民与被选官员的联系。

这次调查被采访的官员都是不变的强调地方政府在其权限内需要稳步促进与邻里的联系。与回应者传统上所说的疏远和对立的关系不同，官员们普遍把这种地方政府和邻里的理想关系描述为：伙伴关系。

至于如何最好的去运行这种伙伴关系存在不同的观点。很多人认为邻里的角色应该主要是作为进言的顾问，使他们关注的问题和优先考虑解决的问题告知和反馈给城市的计划。一些回应者建议邻里应该承担一个更强的角色，为城市发展计划和活动承担更直接的责任。

不考虑这些关注点，伙伴关系这个理念是基于一个基本的信念：邻里关系的行动者在邻里环境，优先权，需求方面有更多的认识。另一方面，政府有技术上的专家和制度上的能力去帮助实现邻里目标。因此，邻里和地方政府被理想的认为是互补和相互支持的角色。

一些官员，尤其是那些被行政部门任命的与邻里合作的政府官员强调为了让政府与邻里行动者能成为相互支持的角色，文化的转变是必须的，只有通过相互的尊重和理解，政府与邻里的重新信任关系才能建立。

政府官员们一般认为：其一，政府与邻里关系的行动者应进入一个相互支持的这样才能有所发展。其二，文化上的转变。通过城市与邻里的相互尊重和理解，政府信任才能重建。而其中一个政府官员的具体观点如下：1 政府应承认在某些问题上市民中有真正的专家和足够知识和技能，尽管可能来自不同的方向，或许不是很科学，但那是有价值并且是具有可信度的。2从市民的角度而言，他们也应该相信政府是有好的动机的，他们了解自己的政府并且不必要求政府以他们的行为方式去办事。理想的市民应该要求成为他们政府的所有者，然后我们会看到政府在每一个层面都向着市民的要求迈进。

回应者认为政府理想的角色是作为技术上的资源，在计划、财政、法律问题上提供专门的知识，同时作为平衡选民利益，协调邻里关系的公众信任的角色，以保证计划的经济发展能有效、公正的开展。

邻里的理想角色是为社区确定应优先解决的问题，在公共政策的发展和公共项目的执行中提供相应的信息，同时在需要时，促使政府为其提供相关技术资源和在执行地方计划时提供帮助。

（五）邻里治理的实体的局限性

尽管能力建设被认为是主动治理实体的主要功能，许多技术能力的问题被提出，认为它们是邻里的主动建设和邻域治理组织能有效参与的主要的限制因素这主要在与隶属与他们的组织和个体的能力。理想的情况下，他们应该参与邻区

的社会计划和经济发展，帮助政府界定优先权。但是如果这些团体实质上缺乏广泛的能力和技术上的技巧去做这些事情，那么他们就需要在授权做这些事情的之前提出。

尽管在这点上有一些技术上的帮助可以提供给邻里，但许多公共官员认为在提供这些帮助中，政府承担着主要的角色。再者，从注重实效的理由看来，有些功能由政府去做会更好。一些大型的工程，或一些特殊的服务例如交通，下水道的建设由政府做更好。

有这样一些因素会使邻里治理受限：1组织和技术能力使邻域治理承担的职能、任务局限在一定的范围内2基于公共使命下运作的地方政府不能将一些职责转移到邻域的层面上。这个问题涉及到三个部分，也就是责任的范围，合法性以及所承担的义务。

第一，考虑到它的范围，一些回应者建议邻里创制和治理实体应该围绕居民的政策需求在政策制定，决策上给予政府相关信息。使得它能够平衡邻里的需求和优先权。

第二，地方政府是法定由州政府委派的，受到城市宪章的约束，特别的法定需要履行某些职责和提供一定的服务。当然这些法律可做出一些修改：把一些职责转移给邻里（事实上，政府也逐渐通过外包把一些职责交给非营利和私营组织）一些组织，例如政策制定，起诉，监禁和区域治理被认为是政府不能让予的职责。邻里组织可能在这些任务中承担一些特殊的角色，但它们的职责和权威是受到限制的。

最后关注的是关于地方政府的委任和随之给邻里治理实体带来的在主动参与社区建设的角色上的限制：义务。这个问题的一个关注点是这些实体代表的合法性。

另一个关注点是承担责任的结果，尤其是在公共资源被使用的地方。

一个由地方和州工作经验的代理机构的官员说到：“我认为地方政府应该允许邻里更多的“划桨”，如果他们能够灵活的回应它们社区的需求的话。但是我觉得应该有一些结果的期望值去促使有效的解决这些问题。政府对它的纳税人承担起更广泛的责任以证明这并非是一个随意/轻佻的行动。“

二，地方治理的四个维度

地方治理可以分为四个维度，其中，

X：主要参与者的构成（少多）

Y：突显治理特征的各种目标（具体模糊）

Z：达到这些目标的主要手段（政府精英市场民主参与）

R 不同模型的最普遍的结果（用评估体系的指数表示）

X轴描述：关于治理中的民主参与。公民参与在许多场合会遭遇专业性的和政治性阻力，并且，创造一个有效率的地方民主的管理还是被证明是很困难。Y轴描述：关于治理的目标。Z轴描述：关于分权（decentralisation）。达成各种治理目标的手段可以有许多种，根据分权程度的不同，有不同的方法。

事实上，“分权”包括两方面的含义：1，政治上的分权，是指公众和其他地区组织在政策制定的过程中是否有影响力。在一系列外部催化作用下，通过邻里组织和特别的城市组织表达社区回应的数量开始增加，在城市复兴结束后尤其在19世纪70年代。平民（草根）政治的激进主义（grassroots political activism）和社区组织的新方式导致了backyard 改革刺激产生了数以百计的拥护地方的组织和地方组织。在地方层面上，许多邻域组织成为正式的社区组织，它们关注一个活动或服务传送，住房供给，经济发展活动的联合体，同时有一个更广泛的政策关注地方分权，这使得很多市政府通过不同的形式把邻里组织并入政府的架构，例如基于邻域的议会，社团和其它地方机制。公共部门通过地方分权的方式促进市民的参与，与之同步实验的是邻区议会和通过其它方式区进行邻域治理。在正式的机制中，社区顾问委员会，市民议会，邻里地区办公室（小的市政厅）和一些专门组织例如社区学校委员会被并入市政府的组织中。在一些案例中，某种有市政厅的邻里治理形式的正式组织是由已被政府了解和认知的活跃的邻里社团网络中建立起来的。在另一些案例中，城市认同志愿性的部门组织，例如block社团，倡导性组织，服务供给者，作为邻里利益代言人的社区发展合作组织。大部分情况下，地方邻域治理组织与城市处于这样一种关系：它在本质上保持进言者(顾问)的身份同时在其权限内关注提高政府与邻里之间的沟通，让政府与民众更接近而非进一步尝试把决策权转移到邻里的层次。一些案例中有些城市已经建立了正式的市民参与机制同时以一种或多种方式包含进了政府的组织架构。在另一些案例中，城市已经意识到和选择了和某些特定的邻域组织和团体合作，以此作为市民与邻里联系的基点。在另一个案

例中，地方政府致力于建立一个能与邻域组织共同运作的城市网络，而无需建立一个与政府行政部门相连接的正式参与组织。纽约底特律，和圣保罗这三个城市都有正式的市民参与机制，分享行政分权和在城市发展计划，土地使用，区域管理上提供建议和反馈。2，行政上，地方政府与私营部门或非营利组织的合作关系，是否真正的分权。实际上，如果政治分权大，则达成目标的手段对公众依赖度就大，若政治分权小，达成目标的手段就会主要依赖政治家和行业精英；如果行政分权大，则NGO和市场在达到治理目标的过程中（如提供公共物品）起着较大作用，若分权小，则主要是政府充当目标执行者。

三，根据以上维度划分的地方治理模型

根据前3个维度的特征，可以得出四类地方治理的模型。

1，管理型治理（只需要被选的官员在其中充当很小的角色）

X 强调专业人士、精英阶层的参与

Y 提高公共服务供给和发放效率，并让公民有选择公共服务供给者和公共产品的权利

Z 手段多样，如，外包给营利机构，建立新的部门

R 还没有系统的评估结果

2，法团型治理（小型工业国家：西欧）

X 强调大众参与

Y 强调资源的分配，保证利益的整合能形成都市公共服务和公共政策

Z 重要手段：参与组织的系统本身

R 结果：降低了财经纪律

3，支持经济增长型治理

X 市区精英和被选出的官员等对“经济发展”这个目标有共同利益的人

Y 以经济发展为目标

Z 手段多样：如城市规划，地区和国家性资源动员

R 不同地方的不同政治选择导致不同的经济结构变化结果

4，福利型治理

X 地方政府，州政府和官僚机构

Y 短期目标：保证足够的资金汲取，以维持运作；长期目标：不清晰

Z 手段：与高层政府建立网络

R 结果：长期不能维持

四，总结并提出地方治理理论对中国的现实意义

理论兴起的直接原因来自于公共权力结构和政府管理的破碎、僵化并出现危机，反映在治理话语中，则集中体现在三个论点上。其一是面对越来越复杂的社会，国家已经丧失应有的行为能力，也难于预测自己的行为后果，甚至难于避免产生有害的决策；并受落后的思想束缚，不时颁布不适宜的或无必要的合法性迫使各种群体接受。其二是社会结构急剧变化，地位危机、社会一致性分裂和文化分裂，公众对公共权力的效能和未来越来越不抱幻想，公众的心灵世界碎片化，行为边缘化日趋严重。其三是作为社会一致性中枢的公共行政体系能力衰减，并进一步成为公众的负担，中央集权、分等论级的控制不再有效；科层系统陷入了官僚主义的怪圈，公共政策无力承受大量社会需求，无法对太多和太矛盾的公共问题做出裁决，超优政策真正的仲裁者是国际市场。对于这一总体性的危机，治理话语走向了积极的知识重建：在文化上返古希腊之本，在政治上重开自由主义之源，在实践出路上择定新制度经济学，在技术上亲和于管理主义，从而推出具有建设意义的政治学理论和分析方法。

从近代从统治—解放的政治到治理—生活的政治的变迁，体现了公共权力运动发展的内在规律，当公民权利真正成为公共权力唯一合法性源泉时，治理—生活的政治才真正有利于市场秩序，政府制度才会内生于市场秩序。应该说这才是民主政治本来应该有的样子，换言之，主流民主政治学长期以来都未能到位。所以治理理论更体现了现代政治文明精神。

在一个全球化和不确定性日益增加的大变革时代，各个发达国家和发展中国家都在寻找一种更好地适应环境的新的治理形式，以便在经济的竞争中赢得优势并让社会获得有质量的增长，治理理论正成为回应这一变革的强势政治理论话语，支持这一话语体系的价值观和以之相一致的知识文本，修正了主流政治学的统治理论，并

在全球范围引起政治家、学者以及官员、实业家的共识。立于中国公共管理实践理解治理理论时，我们深感这对重构中国民主政治知识体系，寻求善治的制度平台和有质量、有效率的公共政策制定模式，摆脱市场化进程中公共管理的低效甚至多方面的失败，在新的合法性基础上重建社会信仰，均是十分重要的理论资源。从社会或区域之间竞争的可持续性来看，治理理论资源合法充足的利用，应当是十分重要的社会资本的一种提升途径。中国正在发展公共管理制度，开始研究公共管理的知识，以便为有效地治理中国提供基础性条件，这一努力要趋于最后的成功，可能需要在以下三点达成共识：

首先要对政治学的知识类型的实行转换，尤其在人为秩序与自然秩序、辩证理性与有限理性、意识形态与实证主义方法、形式主义运作和效率至上原则之间作出整合性选择，从而使得政治科学知识在现代社会中的担负真正来自于公民社会而不是意识形态。

通过政府制度重构推动政治制度二次正当性创新，这可能是需要达成共识的第二个重要方面。当代中国政治制度的民主性从历史类型来看可以说首先是一种否定性民主，它否定了旧的专制政治而建立了新的人民的统治，实际上这一民主的功能仅仅在于明确由谁统治。而建设性的民主是以公民权利为逻辑起点，以公民福利和安全最大化为目的的，关注民主的宪政化即自由民主，这也是政治制度二次正当性创新的依据，因为从治理理论来看，政治制度只是公民福利和安全的一个变量。如果说当代中国政治制度的奠基是以暴力政治为途径，政府制度是作为统治工具而存在的话，那么通过满足善治目标的政府制度的重构推动政治制度二次正当性创新，才能使这一创新有较准确的方向感和现实感。

最后一个需要达成共识的是在公共理性基础上，发展以公民文化为核心的政治文化。与治理型政治相一致的政治文化是建立在公共理性基础上的，它以公民的权利与义务为底线，其主题是关怀基于基本正义问题的公共的善，而不是政治权威的价值偏好。自由、平等、宽容、互惠互利，以及理性公民内心真实的同意是在公共理性指导下公民文化的一般内容。离开这一公共政治文化，治理的政治仍无根基，这不仅是一个公共政治秩序建立的充要条件，也是治理模式转变的伦理支持。要在这一方面达成共识、走向善治，可能要付出许更多的艰辛。

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