浅谈中国政府绩效评估

目录

内容摘要 (2)

关键词 (2)

前言 (2)

一、政府绩效评估的内涵 (3)

二、我国政府绩效考核体制建设的前提 (4)

三、我国政府绩效评估体制的优点与缺点 (5)

四、政府实施绩效评估的原则 (8)

五、政府绩效评估的后果 (9)

六、我国政府在绩效评估体制中运用的策略 (11)

结论 (15)

参考文献 (15)

浅谈中国政府绩效评估

摘要:中国加入WTO，经济发展水平得到显著的提高，经济的国际竞争力也得到增强。但政府所面临许多的机遇与挑战，使得政府对绩效评估及其方法要求越来越高。因此，中国政府更加关注策略执行的有效实施。我国政府绩效评估的后果以及围绕政府在绩效评估中是如何运用各种有效策略的。

关键词:政府绩效评估;考核体制;行政效能

前言

政府绩效评估作为一项行之有效的政府管理工具，在提高政府的管理效能和公共服务能力方面具有重要的促进作用。政府绩效评估随着政府改革的推进而不断完善。它承载着加强政府责任、提高政府效率的重任，政府绩效评估具有监督政府行为、提高政府绩效和改善政府形象等作用，受到各方的重视。但我国的政府绩效评估还处在初级阶段,存在着对政府绩效评估理论和实践研究不足,规范化程度不足,绩效指标体制权重设置不合理等等问题。为了加强和改善我国政府绩效评估,我们应该做到将政府绩效评估和转变政府职能结合起来;逐步建立多重政府绩效评估体制;要使用科学和合理的评估技术和方法等等。

对政府活动及其结果的评估可以是合规评估、效果评估、经济性评估、成本—效益评估、配置效率评估以及公平性评估。

最具有代表性的当属美国雪城大学的马克斯韦尔公民与公共事务学院（以下简称马院）所作的评估。这类评估的优点是，它的评判目标主要是制度建设，可以较好地避免各地区之间因收入水平差距、自然条件的不同等客观因素对政府绩效评估的影响。而且目前此类评估多为政府外部评估。对于政府绩效评估来说，外部评估是最关键的。

我国地方政府绩效评估大致分为普适性的政府绩效评估、具体行业的组织绩效评估和专项绩效评估三种类型。在不断深化改革扩大开放的历史进程中,一些地方政府积极探索公民社会参与政府绩效考核评价的方式,不断拓宽公民和服务对象考评政府部门和公务员的渠道。但是,我国地方政府绩效评估的理论和实践还处于初级阶段,还不同程度的存在一些问题。因此,要选择适合我国国情的服务型政府绩效评估路径,不断创新发展模式。

根据2006年9月，温家宝总理在加强政府自身建设推进政府管理创新电视电话会议上指出：“绩效评估是引导政府及其工作人员树立正确导向、尽职尽责做好各项工作的一项重要制度。”

当代我国正在发生广泛而深刻的变革，面临前所未有的机遇与挑战，但总体上是机遇大于挑战。在这样的形势下，抓紧研究政府绩效评估，充分发挥其应有的作用，探讨其在我国的发展具有重要的价值。

一、政府绩效评估的内涵

政府绩效评估是政府自身或社会其他组织通过多种方式对政府的决策和管理行为所产生的政治、经济、文化、环境等短期和长远的影响和效果进行分析、比较、评价和测量。对政府绩效进行评估，是

规范行政行为、提高行政效能的一项重要制度和有效方法。

二、我国政府绩效考核体制建设的前提

1、以我国行政体制改革和发展目标贯彻落实为总目标。

2、以我国特色社会主义制度和运行机制为灵魂。

3、以现代管理理论为指导，循序渐进。

4、根据地区差异、政府层级差异，共性与个性统一，规范性和可行性相结合。

三、我国政府绩效评估体制的优点与缺点

（一）我国政府绩效评估体制的优点

1.绩效评估框架体制构成系统化

对评估框架体制构成的研究,桑助来教授在《中国政府绩效评估报告》中做了较为系统的概括,认为这一总体框架体制至少应该包括八个评估体制,这些体制有的已初步形成,有的正在建立之中,有的还是我们下一步努力的方向。它们既代表了我国政府绩效评估的特色,也代表了我国政府绩效评估实践发展至今所取得的初步理论和实践成果。这八个评估体制分别是:中国地方政府综合绩效评估指标体制;中国地方政府部门绩效指标体制;中国政府预算绩效评价体制;中国公共政策绩效评价体制;中国政府公共项目绩效评估体制;中国政府绩效审计体制;中国公务员绩效考核体制;中国政府网站绩效评估体制,尤其第八个体制是以国务院工业和信息化发展委员会公布的《政府网站发展评估核心指标体制》为代表。随着我国电子政务的发展,我国全国性的政府网站绩效评估工作近些年来很有起色,每年公布的政府网

站绩效评估越来越引起各地方政府的关注,为政府绩效评估提供了新的平台和更广泛的空间。

2.我国地方政府绩效评估模式多元化

总体而言,政府绩效评估“地方先行”的特点非常鲜明,且呈现了多样化的常态。同时这种多元化趋势在省、市级绩效评估的典型中,又以市级典型居多。如上海市杨浦区机关目标管理系统---杨浦模式、江苏省南通市综合绩效考评---南通模式、贵州省直机关目标绩效管理---贵州模式等。目前已经有三分之一的省份不同程度地探索开展了政府绩效评估工作。在我国地方政府的绩效评估实践中,涌现出省级、市级等不同层级的典型,它们是我国政府绩效评估的先行者,为全国范围内开展政府绩效评估工作做出了突出贡献。诸如福建省是第一个在全省范围内推行政府绩效评估工作的。在2000年初,该省省委、省政府决定在全省乡、镇以上机关全面推行机关效能建设,探索政府绩效评估工作。又如湖南省在构建评估指标体制时坚持全面科学评估。对地方各级政府既要评估社会管理、公共服务,还要评估民生指标、经济指标、社会指标、政府自身建设指标、行政效率指标、行政成本指标、等部门特色指标。并把改善民生作为评估的重要内容。与中央政府要求的贯彻落实科学发展观、全面、协调、可持续发展相一致。事实上地方政府的典型评估模式远不止以上这些。甘肃兰州的第三方评价、南京的万人评议政府、哈尔滨的立法先行评估模式仍然都是公认的。这些以整体推进型绩效评估模式、战略导向型绩效评估模式、目标责任型绩效评估模式、问计于民型绩效评估模式、三位一体式绩效评估

模式、干部实绩型绩效评估模式等等多样的评估模式凸现了中国特色的评估模式的多样化。

（二）我国政府绩效评估体制的缺点

1.我国政府绩效评估指标设定不科学，阻碍政府职能的进一步转变

根据社会主义市场经济体制的要求，政府职能主要表现为经济调节、市场监管、杜会管理、公共服务和国有资产管理上。但我国政府绩效评估指标，着重强调GDP增长率，即使推出绿色GDP，还是由于评价指标过于狭窄，仍过多强调经济指标，不能全面考核政府行使其他职能的绩效，从而不能对政府职能转变起导向作用，在一定程度上，阻碍了政府职能转变。

2.我国政府绩效评估法制不健全，减弱绩效评估机制的作用

政府绩效评估是激励政府提高绩效的机制，但我国政府绩效评估制度化、法制化程度不高，表现在评估标准、评估原则、评估流程、评估时限、评估机构等方面，几乎都是基于政府本身需要而定，没有制度性、法规性规定，随意性大。例如评估时限的确定就很随意，往往在出现大的问题（SARS流行、煤矿安全事故频发等）时，才对政府绩效进行“运动式”评估，没有制度化、法律化、战略性的规定，使绩效评估流于形式。有些绩效评估甚至创造了一些人收受礼品、收受贿赂的机会。缺乏制度化、法制化的绩效评估，权威性、制约性不强，不能充分发挥绩效评估促进政府绩效提高的机制的作用。

3.我国政府绩效评估流程不完整，阻碍政府绩效的提高

政府绩效评估的完整流程应该是：明确价值取向——设定指标体制——确定评估主体——收集相关信息——得出评估结果——分析结果，提出改进方案——收集相关信息，由此循环往复。但是，我国政府政绩评估流程，只重形式，不重结果，往往只循流程在形式上走一遍，写出评估报告，就算过关，造成评估中形式主义盛行，走过场。即使评估中采用了虚假信息，得出了错误的评估结论，一般也不会追究责任，因为相关职能部门只看报告做的好就可以了，评估考核单位也不归他管。这种轻“结果”的评估方式使评估流程的环节残缺不全，不可能对政府绩效作出实事求是的评估，更谈不上促进政府绩效的改善与提高。

4.我国政府绩效评估主体单一，难以提高人民对政府绩效的满意度

评估政府绩效的根本标准，是人民群众对政府绩效的满意程度。但我国政府绩效评估主体单一，多是政府内部评估，缺乏广大民众的参与，就是在政府内部评估上，大多也是上级对下级的评估，职能部门的自我评估较少。即使有时也让“公民评议政府”，但由于信息不对称，主要是政府行为缺乏公开性、透明性，人民群众也不可能对政府绩效作出客观准确的评价，从而使政府公务员，特别是领导干部在权力运用上失去群众监督，由此产生严重的腐败现象。特别是第三方评估即由专家学者组成的专门评估机构的评估，更处于不成熟的阶段，使政府绩效评估的客观性、公正性、准确性大打折扣。由于评估主体中缺乏人民群众和专家学者的评估，难以提高人民对政府绩效的满意

度。

四、政府实施绩效评估的原则

（一）坚持实事求的原则

遵循实事求是是政府部门绩效评估工作的基础，也是保证绩效评估工作收到实效的保证，若背离了该原则，则不仅使评估结果失真，不能客观准确地反映政府部门的真实情况，而且还会引起政府部门公职人员的不满，使绩效评估工作失去权威性，甚至严重挫伤其工作积极性因此管理者在评估过程中必须坚持辩证唯物主义和历史唯物主义观念；必须养成公道正派的作风，实事求是，对被评估者一视同仁，公平对待每一位被评估者，只有这样才能保证评估工作顺利进行，才能保证评估结果的真实性，才能调动广大公职人员的积极性和主动性。

（二）坚持民主公开的原则

坚持民主公开原则归根到底是为了保证政府绩效评估的客观公正。因此，在进行绩效评估的过程中，管理者必须通过有效方式或程序使本部门的公职人员积极参与评估过程，包括民意测验民主推荐群众评议等，使绩效评估工作具有深厚的民主基础；与此同时，在绩效评估过程中，应让每位被评估者都了解和明白每一个评估细节，使绩效评估工作具有透明度。另外，政府部门还应设立相应的机构或程序，以保障被评估者对评估结果提出申述的正当权利。

（三）坚持注重实绩的原则

增加了评估工作的确定性和可操作性，避免绩效评估中虚假的不真实的现象出现，杜绝工作人员说空话和假话的习气，鼓励和培养工

作人员务实的工作作风，有利于培养廉洁高效的公职人员；同时，也对公职人员敬业爱岗，认真履行工作职责，努力提高自身素质，踏实做好本职工作具有明显的激励作用。

（四）坚持结果兑现原则

绩效评估作为对公职人员进行奖惩、培训、辞退以及调整职务、级别和工资的依据。

1.应及时把评估结果反馈给被评估者本人，就评估结果对其进行说明解释，肯定其成绩与进步，并指出不足之处，提供今后改进的参考意见等。

2.还应依据评估结果奖优罚劣，从而充分体现其激励功能，激发公职人员的工作责任心和积极性。

五、政府绩效评估的后果

政府绩效评估作为一种管理制度，其实施应该对政府管理模式产生深刻影，这种影响应该体现在内部行为主体的关系改变，政府管理制度与程序的改变，及外部行为主体参与政府管理的方式与程度的改变等方面。但在我国的实践，这些方面并没有出现引人注目的变化。首先，由于绩效目标是通过由上至下的科层制确定的，而非通过基于内部市场制的谈判达成，因此，政府绩效评估并没有改变内部行为主体的上下级关系。

绩效评估却通过更为公开、科学的形式强化了上级对下级的绩效压力，并助由公民和学者参与的较为科学、民主的形式，进一步合理化和权威化了上级对下级的绩效命令。其次，在外部行为主体参与政

府管理的方式和程度方面，由于绩效目标和目的由上级政府和领导制定，绩效评估方案则由学者或政府内部人员设计，指标体制则根据内部评估主体的要求和评估对象的实际情况设计，数据的收集主要由政府自身完成，基本上不需要公民参与。公民的参与机会取决于指标体制中是否包含公民的主观感受类指标，如果包含这类指标，则配合数据采集的公民有一定参与机会。对于政府绩效评估结果，公民的参与则取决于其公开度和利益相关度。从现实情况看，我国政府管理依然是封闭式管理，公民参与度极低，因此，无法测量公民参与在政府绩效评估乃至政府管理中是否发挥了作用或发挥了何种作用。一项针对区县政府绩效评估的研究表明：公民作为区县以下级政府的公共服务接受者，和当地政府的利益相关性强，信息渠道不畅、评价成本高昂，存在评价偏好；政府组织存在自我认同倾向，尽管信息便利但人为增加的评价成本难以控制；人大组织较之于公民更为理性，但由于评价独立性较差而难以准确评价；学术研究组织相对前几种评价主体而言，准确性占优，效用性强于公众，成本低于公众和政府，可以算是相对而言的“最佳”评价主体。各种情况表明，在公民参与政府绩效评估缺失的情况下，加强学者的参与程度具有客观必要性。学者在政府绩效评估中所发挥的作用主要是协助设计绩效评估方案和指标体制，对评估数据进行技术处理，而无法左右绩效目标和评估目的。真正确定绩效目标和评估目的，左右绩效评估走向的仍然是建立在科层体制基础上的各级政府。所以，从总体上看，我国的政府绩效评估是计划式绩效评估，是上级政府的一种新的政治控制手段，主要利益相关者是