公共管理的发展趋势和特征

公共管理的发展趋势和特点

公共管理问题是公共组织尤其是政府组织主导社会事务和社会发展的前沿问题,也是人类社会自从出现利益分化和阶级分化以来的重大现实问题.如今,人类社会的航船已经行进到21世纪,在时代发展的新起点上仍在持续着全球化的人类社会的结构转型,而主导社会变化和发展的公共管理也正在发生着新的变化.这些变化和发展趋势可以概括为边缘化、国际化、创新化、公共政策化、知识管理化和可持续发展化.

一、公共管理边缘化

在21世纪，公共管理的地位和作用更是无法替代，政府向社会提供公共物品的行为与过程更会成为社会生活中必不可少的部分。从学科研究来讲，20世纪70年代以后，西方社会科学在经历长期的分化和初步的融合之后，开始逐步向整体化、边缘化和横断化迈进，跨学科与交叉综合研究成为公共管理研究的主要趋向。各种与政府管理密切相关的研究取得了长足的发展，开始围绕政府管理问题的解决而交叉、融合。政府公共管理问题的边缘化是公共管理过程与行为边缘化的反映，作为一种全新的公共管理模式，它的发展过程也必然包含着中心边缘化和边缘中心化的丰富意蕴。

公共管理的边缘化趋势表现为:21世纪的公共管理将把主体中心主义转化为客体中心主义，把权力中心主义转化为服务中心主义，把效率中心主义转化为成本中心主义，把个体利益中心主义转化为公共利益中心主义。传统的管理把统治权和统治行为置于社会的中心，21世纪的公共管理则不同，它关注政府实施的各种计划、项目的有效性，表现出一种目标导向的趋势，行政权力和行政行为从属于目标这一中心，这个目标的具体表现就是顾客的满意。21世纪的公共管理会更注重社会的分权，表现出一种破除权力拜物教的趋势，使人们把视线从关注权力和权力的运行转向关注管理的效果上来。政府不再是唯一执掌公共权力的组织与部门，公共权力随着公共管理的社会化而社会化，公共管理变成了一种为公众的服务。公共组织在向社会提供公共服务时不是单向地去考虑政府行为的效率，而是把这种效率的提升放在行政成本投人降低的双向思考之中，反映出成本意识先行的思路。21世纪的公共管理还把预防永远无法治愈的瘤疾当作处理问题的思路，把掌权者与权力本身区分开来的做法从观念上否定了行政权力的私有，并试图以此减少腐败的滋生空间，使公众增加对政府的满意度。公共管理边缘化的发展趋势代表着走向一种全新的公共行政模式的方向，是政府管理变迁中的一个新时代的开始。代写论文

二、公共管理国际化

随着经济全球化与一体化的发展，公共管理在向边缘化发展的同时正日益呈现出国际化的趋势。全球化的多边贸易的发展与各国市场壁垒的逐步瓦解不断为公共管理的国际化提供基础，多边贸易的发展导致了诸如世界贸易组织(WTO)这样的多边贸易协议的出现。在WTO下，各主权国家纷纷出让部分主权，以承认W，I，0的基本原则为前提。在全球化的浪潮中，各国所面临的共同问题日益增多，像打击跨国犯罪、治理环境污染和防止核扩散等领域内的活动将更多地依赖于各国政府之间的谈判和协作，民族国家单独行动的空间将进一步缩小。在社会事务方面，市场经济和贸易自由的发展都要求各国政府拓宽开放的领域，放松某些管制，以便更充分地加人国际市场，参与国际分工。经济全球化的过程还凸显了地区和城市在全球经济中的重要性，地区和城市将越过国家疆域，成为经济全球化过程中再工业化和重新组合的主要空间。这使得政府公共权力逐步流向地区机构和社区，从而打破了政府包揽社会公共事务的格局。同时，新一轮爆发的信息革命正为公共管理的国际化提供技术保障，畅通、快捷的信息对政府管理所具有的价值意义越来越大。21世纪公共管理国际化的趋势表现为管理思想、管理文化、管理人才等方面的国际化。管理思想国际化突出表现在公共管理人员将逐步摆脱狭隘的思想观念，更加强调人的作用，更加注重管理创新。管理文化是公共管理部门在长期管理活动中所形成的价值观念、行为准则及作风等，在信息网络化、竞争全球化的21世纪，注重本土管理文化和外来管理文化的结合，博采众长，形成有特色的管理新文化己成为公共管理发展的必需。管理人才是制约管理发展的重要因素，努力创造适于公共人才资源发现、培育、使用和发展的宏观环境，在世界范围内寻找丰富低廉的自然资源和人力资源，最大限度地实现低成本、高收益正成为公共管理发展的新趋势。

三、公共管理创新化

管理创新化是21世纪公共组织生存和发展的基础。21世纪将是持续创新的世纪，国家主席江泽民1997年2月4日在中科院提交党中央、国务院的《迎接知识经济时代，建设国家创新体系》的研究报告中批示:“知识经济，创新意识，对于我们二十一世纪的发展至关重要。”在1998年3月的“两会”上，江泽民再次强调:“创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力。”这些精神突出地表明，在新的世纪，当人类叩响知识经济大门的时候，创新已成为经济增长和社会发展的巨大动力，成为人们把握国家和民族命运的强大手段。作为主导社会发展前沿的公共管理肩负着改革、建设和发展的重任，适应开放、创新、前进的时代步伐，更好地驾驭全局成为公共管理的发展趋势。现代公共组织将不满足于已有的结论，不满足于“上传下达”，不迷信于任何权威，不轻信盲从，敢于冲破旧观念和老模式，善于求新，从而取得创造性、突破性的成就。求异思维、超前思维、开放性思维、动态性思维、反向思维将成为21世纪公共管理的新思维。这些创造性管理思维的出现意味着公共管理创新化时代的开始。21世纪的公共管理将把创新贯穿于整个管理过程，使管理随技术、市场等环境的变化而变化。同时，整个公共组织及其组织人员也是创新型的，把创新作为其活动的主旋律。随着新世纪公共管理的全面创新，创新活动也将由单项创新向综合创新、由个人创新向群体创新发展，创新活动的行为与过程也将显现出新颖性、灵活性、随机性、开拓性、风险性。就创新活动的风险来说，风险管理是21世纪公共管理创新化必不可少的重要组成部分，公共组织在管理活动中将加强监测和预测，在捕捉机遇的同时努力防范风险，实现公共管理持续、有效创新。

四、公共管理公共政策化

21世纪政府管理所要解决的问题是使政府走出财政危机、管理危机和信任危机的困境。为解决这些问题，公共组织将更加注重制定对策性措施，诸如精减机构、转变职能、放宽规制、压缩管理、公共服务社区化等等，这些措施在实践中的运用体现着政府管理公共政策化的趋势。对于政府管理来说，统治职能被作为一个总目标和总原则而深深地隐藏在各项管理职能的背后，表露于外的是政府的社会职能。随着现代政府职能的分化，政府规范也就越来越庞大。政府规模扩大不仅给社会造成沉重负担，而且自身也出现了机构臃肿、人浮于事、推诱扯皮等效率问题和贪污、腐败、以权谋私、钱权交易等公平间题。根据新公共管理的理论设计，政府虽然还是专门的公共管理机构，但却不是唯一的机构。原先由政府承担的公共管理职能很大一部分可以由其他社会组织来承担，政府可以部分或全部从日常管理中解放出来，专心致力于公共政策的制定及监督执行。政府严守公共政策制定的职能，运用公共政策来引导和控制政府以外的其他社会公共组织的公共管理，公共管理日益呈现出公共政策化的趋势。公共管理公共政策化涵盖着公共管理杜会化的内容，政府以外的公共组织虽然承担了原先政府所承担的公共管理职能，但却不是政府的组成部分，而且也不是政府机构的延伸，它在本质上属于社会的范畴，意味着社会自身实现了自我管理，同时也代表着21世纪公共管理的发展方向。

五、公共管理知识管理化

随着21世纪信息技术的推广应用与信息资源的开发利用，管理信息化正在往广度和深度发展，并进人公共管理业务活动综合信息化的新阶段。管理信息化的新发展进一步促进了信息管理的普及和提高，导致信息管理在整个管理中地位的提升。可以说，若无信息管理也就谈不上任何管理。然而，在知识经济时代，知识管理却是信息管理的延伸与发展。如果说信息管理使数据转化成为信息，并使信息为组织设定的目标服务，那么知识管理则使信息转化成为知识，并用知识来提高特定公共组织的应变能力和创新能力。知识管理是信息管理发展的新阶段，它使公共管理呈现出知识管理化的发展趋势。知识管理要求把信息与信息、信息与活动、信息与人连结起来，在政府管理的互动过程中通过信息与知识的共享来实现公共组织的智慧创新，从而有效减少公共管理过程中所出现的不虞效应。在以科学技术为第一生产力的时代，人类社会的生产方式和经济结构正在发生一系列变化:知识取代资本并成为生产要素和经济增长的决定性力量，脑力劳动者取代体力劳动者并成为新世纪社会劳动力的主体，社会组织将随着网络技术的广泛应用由过去的等级式权力结构向彼此平等的网络化结构演变，人际关系将随着社会财富占有方式向占有知识财富的转变而变得更加平等、友善、和谐，以人为本将成为普遍的价值观，学习也将成为人们生存与发展的第一需要。在这些变革的促进下，公共

管理也将运用集体的智慧来提高应变和创新能力，实现显性知识和隐性知识的共享，并以推动社会组织增加知识、实现自我管理为任务。

六、公共管理可持续发展化

21世纪的发展不会拘限于经济、环境、社会等几个领域内，公共行政生态系统的发展也将被纳人可持续发展的序列。在新世纪的公共管理中，公共组织和社会公众都将遵守可持续发展原则，制定和实施可持续发展战略，并贯彻于整个公共管理活动的全过程。公共组织在向社会提供公共物品时将实施“绿色管理”，以节约资源和保护环境为己任。在新世纪管理理论的发展中，研究各种组织内外活动过程亲睦、协同、配合关系的和谐理论将得到更多的重视。实践中，政府在选择自身发展模式、道路、战略上将会合乎发展潮流，具备可持续发展的特征。政府组织将通过法治化的过程来克服社会管理活动中的短期和短视行为，盲目求快、浪费资源、污染环境将会得到有效控制和纠正。建立在新的发展战略基础之上，公共组织将会更好地处理短期行为和长远利益的关系，做到宏观目标与微观目标的和谐统一。可持续发展的综合、整体、协调性特征要求政府组织能够处理好经济、政治、社会等各个领域的平衡发展，避免走单一发展的道路。同时，可持续发展的质效性使政府组织在发展中必须采取能体现其特征的发展模式，建立可持续发展的生态社会经济增长模式。公共管理的可持续发展化将首先体现在政府决策上，公共决策的科学化集中体现在决策的前瞻性上;其次，公共管理的可持续发展化也体现在公共组织的权力真空和职责真空将会有效地避免;最后是公共管理生态环境，“没有稳定的环境，什么都搞不成;已经取得的成果也会失掉。’，。公共管理环境尤其是文化环境将为公共管理的可持续发展化不断提出新的价值理念和心理诉求，切实为公共管理的稳定顺畅发展创造条件。

公共管理的特征（公共管理的特征是其本质属性的反映）。

首先，公共管理呈现出多学科之间的相互交叉、相互渗透和跨学科发展的特征。随着信息时代和知识经济的发展，人们从多角度、多侧面来研究公共行政。各学科之间相互交叉、相互渗透的明显趋势，导致了公共行政学多元式的综合研究方式。这种研究方式强调各学科之间理论与方法的互补，运用各学科理论及其研究方法来解释与解决公共行政中实际存在的问题。例如，罗森布卢姆提出公共行政就是运用管理的，政治的和法律的方法来履行对整个社会及其各个部分进行规则管理和提供公共服务的职能。戴维·奥斯本、特德·盖布勒为代表的企业家政府理论，主张把企业或私营部门经营的一些成功的管理方法移植到政府公共部门中来，主张政府应像企业那样引入竞争机制、树立顾客意识、视服务对象为上帝。胡德等为代表的新公共管理理论，从现代经济学和私营管理理论与方法中吸取要素，以公共选择和交易成本理论为依据，提出了政府应以市场或顾客为导向、提高服务效率、质量和有效性；以“理性人”的假定为依据，提出政府公共行政应实行绩效管理；以成本——效益分析为依据，提出对政府绩效目标进行界定、测量与评估。多元式的综合研究方式还使公共行政研究由研究行政环境的变化对公共行政的影响到研究环境变化后的行政结果，包括研究如何改变公共服务网络结构、努力建造高绩效体系、更加关注顾客服务，从而使公共行政学理论研究愈加重视公共项目、绩效评估、建立和发展新的公共责任机制等公共行政的方法与技能。其次，在全球化的发展趋势下，公共管理所面对的公共事务与社会公众都具有广泛性、多变性和复杂性。这又使得公共管理具有综合性、现实性的特征。具体表现为：（1）公共管理主体的广泛性。公共管理主体包括政府等公共部门（Public Sector）、非盈利部门（No nprofit Sector）、第三部门（The Third Sector）和权威性机构（Authoritative Institution）等社会公共组织，而不是私人企业或私人机构。这个主体概念从管理活动的主体上区别了公共管理与私域管理。主体概念的联系性与运动性表明“公共”理念下的公共管理思想体系与私域管理思想体系的差异。任何缩小或无限扩大公共管理主体概念外

延的做法，都会导致对公共理念和公共管理思想体系的损害。公共管理的主体是公共服务的供给者，但不能说所有公共服务的供给者都是公共管理的主体。

（2）公共管理活动的目的与性质。人类社会所有的公共管理活动既具有执行国家及其附属物政府公共部门的意志、维护国家政治统治秩序的基本目的与性质；同时，在不同的历史时代、不同的发展阶段、不同的政治与经济体制下，公共管理活动的具体目的与性质虽然又呈现出差异；但人类社会越发展，就越使得公共管理活动的具体目的与性质趋于共同：增进、维护与实现公共利益，提供公共服务。即使是执行国家及其附属物政府公共部门的意志、维护国家政治统治秩序的基本活动也开始逐渐“软化”（Softening）。

（3）公共管理所肩负与承担的社会公共责任与义务。公共管理的目的与性质决定了它所肩负的社会公共责任与义务。公共管理绩效必然包括效率逻辑与公共责任逻辑两个不可或缺的、内在统一的方面。公共管理的目标已不再是单一地追求提高效率，而是还包括了追求社会公平和提高服务质量、加强公共责任等多方面。公共管理主体在社会竞争中提供公共服务；同时，又通过公共责任机制、以严明的绩效目标和绩效管理保证公共管理主体在竞争中对社会公众负责、提高服务质量和顾客的满意程度。“顾客至上意味着联邦政府为美国人民提供能够得到的最高质量的服务”。

（4）公共管理主体与社会公众之间信息交流和沟通的机制、回应机制。这强调的是社会公众对公共管理活动的参与权利和以社会公众需求为公共管理的导向。信息交流和沟通的机制主要包括公共管理主体之间、公共管理主体与社会公众之间这两个系统；其根本目的是为社会公众表达利益与意志、选择公共服务及其提供者、监督公共服务供给者、增强政府公共部门的回应力提供便捷的渠道与途径。这样，政府等公共部门再也不是高高在上的官僚机构，而是公共服务的供给者；不是以自身制定的规则为依归，而是必须以社会公众的需求为导向，增强对社会公众需求的回应力。

（5）公共管理活动的公开性。公开性是“公共”的应有之义。这种公开性不仅包括让社会公众知晓公共事务管理和公共服务供给过程中的投入、产出、中期成果、最终成果以及绩效评定结果，而且还包括公共管理主体的各种公共事务管理活动及其公共服务的供给过程都必须置于社会公众、立法机关、司法机关、新闻媒体的检查、调查和监督之下。电子政务、电子政府以及顾客至上的公共管理理论，都从不同的侧面反映了公共管理活动的公开性。

（6）公共管理理念具有的现实性。公共管理的理念包括社会导向（Community－Driven）、任务导向（Mission－Dri ven）、结果导向（Results－Oriented）、顾客导向（Customer－Driven）、市场导向（Market－oriented）。这些“导向”强调的是社会公众的意志、需求和为社会公众提供公共服务的服务性；强调通过建立和发展公共责任机制、监督机制来促使公共管理主体达成目标，满足社会公众的需求；强调改进管理方法和手段、充分利用现代信息与计算机技术来促使公共管理主体提高效率和管理能力、提高服务质量和社会公众的满意程度。在这一点上，公共管理比传统公共行政更具有了现实性。