关于对我市公共资源交易平台建设的一些思考与建议

关于对我市公共资源交易平台建设的一些

思考与建议

组建公共资源交易平台是落实上级要求，构建预防腐败体系的重要举措，是完善社会主义市场经济体制的必然要求，也是转变政府职能，提供政务服务的有效载体。作为一名普通的市民谈一下对我市公共资源交易平台的建设的思考。

一、目前公共资源交易活动中存在的问题

近年来工程建设领域腐败呈现蔓延态势，逐渐形成常态化、公开化、群体化的趋势，发案部位和环节具有一定的普遍性，作案手段和方式具有较明显的规律性。涉及交通、住建、国土、水利、林业、规划、环保、拆迁、医疗、教育等20多个行业和部门，涉及项目审批、土地出让、招标投标、工程发包、规划建设、设计变更、监理验收、材料采购、资金拨付等10余个主要审批和管理环节。

（一）“一把手”权力亟待制度约束

由于“一把手”权力过度集中，往往手握工程发包、支付工程款等大权，是左右工程项目安排、工程款结算的关键人物，成为建筑商、包工头们争相拉拢的对象。而且单位或部门实行的是法人或局长负责制，“一把手”权力很大，甚至是无边的，监督基本上是无效的，由此引发工程建设领域“一把手”犯罪现象突出。

2005年至2007年，江西省检察机关查处的68起工程建设领域职务犯罪案件中，担任发案单位“一把手”、部门或项目负责人的有33人，占涉案人数的37.1%。2007年至2010年7月，江西检察机关查办这一领域的职务犯罪案件701件800人，其中手握

重权的“一把手”或实际上的“一把手”处级以上领导干部118人，占案件总数的14.75%。

“一把手”容易产生腐败的根源在于单位实行的法人或局长负责制造就权力过度集中，缺乏有效地监督机制、透明公开机制和协调机制，导致权力失控，部分“一把手”很难在物质、金钱、权力面前抵住诱惑。出现开发商排队送礼，拿“协调费”、“感谢费”都成习以为常的常事，形成“腐败很正常，不腐败很难得”，行贿受贿成为行业内的“潜规则”。

如何有效制约“一把手”的权力，预防腐败发生，维护正常的市场经济秩序，培育政府诚信体系，也有效保护我们的干部，全国各地都在探索，成效不一，好的做法一是加强协调，共享信息。检察机关、建设部门、发改委、财政部门、审计部门等应加强协调，建立有效地资源信息共享平台；二是完善和创新权力监督制度，对“一把手”的权力进行有效约束，如成立公共资源交易监督管理委员会办公室，从体制上通过加强市场监管机制有效约束；三是切断利益链。在项目发包给谁上由第三者通过程序、科技等公开、公平、公正地决定。如成立公共资源交易中心。

（二）环节腐败不容小觑

1、工程建设“公关费”

工程建设行业涉及的管理部门比较多，环节上包括审批、规划、招标投标、施工、采购、质量监理、验收评估等多个环节，需要“公关”的人员较多。江西、吉林两地的检察机关在办案中发现，为了获得工程项目，一些建筑企业不惜大肆向工程有关人员行贿，于是“公关费”逐渐成工程建设的“潜规则”，并逐渐成为堂而皇之的“明规则”，已经由幕后走向前台，许多施工单位甚至将工程总造价的5%至10%作为行贿资金列入支出预算。以一项

造价2000万元的工程为例，“好处费”5%计算，贿赂数额高达100万元。尤其是在施工、质量监理、验收评估环节是行贿成本投入较大的环节，也是投机倒把、偷工减料、以次充好、重复计算等来捞回行贿成本和获取巨额非法利润的重要环节，也是形成“豆腐渣”工程的决定环节，更是因腐败问题出现“一窝端”的原因所在。

2、土地出让“权力寻租”

土地资源、房地产等背后的巨大利益，让各种权力交织其中，更让监督环节形同虚设，同时土地供给权在各级政府所辖的国土资源部门所垄断，这种既不透明，又难以受到监督的公共权力为寻租留下了余地。“未批先建、边批边建”问题比较突出，有的地方对土地的性质和用途没有明确界定，有的地方不按规定公开经营性土地的出让信息或信息公开不及时、不充分，有的单位通过擅自批准变更规划条件、调整“容积率”等手段谋取不正当利益，对房地产开发企业违法违规行为查处不力。根本原因在于土地领域利益巨大，权力监管都成无本之木，且没有科学的土地收益评价体制，现有的地价委员会根本不能科学地评价土地的弹性利益，灰色收益为权力的寻租留下了极大的空间。

3、政府采购“吃回扣”

政府采购领域腐败现象频发，本为引进竞争、节省开支的政府采购，竟成了一些不法分子中饱私囊的“幌子”。一些地方政府采购竞标，比的不是价格、不是质量，而是关系，出现“明码标价”、“高价”采购等现象，如金溪县教育局原局长辛铭在学校课桌、教学器材等采购中，不惜“明码标价”，对每套学生课桌收取销售商15元回扣，昆明市中级人民法院采购125台笔记本电脑，每台6760元，而中标机型市场价为5099元，一单生意比正常价

格高出近21万元。而“明规则”是“买的东西次一点，供应商赚一点，回扣拿一点”，少数负责采购的公职人员甚至会和供货商“共谋”赚取差价，原因在于：一是政府采购必须到采购办统一采购，否则财政拨款支付不出去，商家为了利润和长期利益，给采购人员回扣成了理所应当；二是政府采购法自2003年实施以来，一直未出台相关的实施细则，存在一些法律盲区，为一些“灰色交易”提供可乘之机，如在审批环节，一些企业不具备资质，但给了采购人员“好处”后就会过关；“招投标关”环节，采购人提前透漏标底给“自己人”，合伙商量“围标”“陪标”，一些地方甚至出现几家企业长期垄断政府采购的局面。

（三）招投投标环节亟待加强改进

2002年，中央明确提出各地要建立招投标中心，解决这种公共资源交易领域愈演愈烈的腐败问题，全国各地都在努力尝试遏制腐败。但公共资源交易领域的腐败问题在招投标中心面前没有就此刹住，而是不断出现新的腐败问题：

1、规避招标。在标前利用监督制衡的缺失和《招投标法》的漏洞，把应该招标的政府出资工程不招标、拆分工程、变公开招标为邀请招标等来规避招标。

2、量身定做。主要表现为招标方案存在排斥潜在投标人、评标办法中有偏向，缺乏在招标过程中复核招标文件的制约机构、监督机构。

3、控制评标。主要表现为负责交易事项的各职能主管部门既是业主，也是评审专家的管理者，进而影响专家评审、干扰评标过程，缺乏监督制衡和制度约束。

4、围标串标。主要表现为出借资质、合谋陪标、围标串标，负责交易事项的各行政主管部门形不成内部有效地监督和缺乏外

部监督制约体制，已是见怪不怪、听而任之。

（五）低价中标后变更合同。这种现象是最为普遍的腐败现象，广泛出现在工程建设领域和土地交易事项上，负责交易事项的各职能主管部门部分操办者在现有机制体制下，难以抵挡各方面的压力和诱惑，加上没有有效地标后监督机构，不论开发商怎么中标，对中标合同的履约情况不是进行严格的监督检查，只要收到“好处”费，反而习以为常和中标方沆瀣一气，超出中标价格浮动规定结算、改变中标土地容积率等惯用手段，甚至审批部门能改变招标文件来配合中标合同的变更等，让开发商获得非法的巨额利益，损害国家和人民的利益。让公共资源交易变成流于形式，一种为后期非法交易先披上合法外衣的一种手段，失去了成立公共资源交易中心的意义。

这种市场之外的“市场”，交易背后的“交易”，使得一些不合法的行为通过交易平台披上了合法的外衣，而且一旦经过公示宣布中标，就很难更改，对此社会上不认可，群众有意见，严重败坏了政府的形象，降低了政府的公信力。

二、对我市公共资源交易平台筹建的建议

2007年初中纪委要求各地建立统一的综合性招投标平台或公共资源交易中心，2009年中央治理工程建设领域突出问题工作领导小组明确要求建立统一规范的公共资源交易体系，2011年国家两办下文明确各地要建立省、市、县、乡四级公共资源交易平台，尝试与行政服务中心合署办公模式。中央虽连续明确要求各地建立公共资源交易平台，但没有规定统一的组建方案和规格要求，各地也都是摸着石头过河，加上思想认识上的不同，组建的模式、规格、职能、定位互不统一，工作开展的成效有非常明显的，也有不突出的。根据公共资源交易领域存在的各种问题和外地成功

的经验，建议我市公共资源交易平台按照“一委一办一中心”的模式进行筹建，其中重要的是“一办”即公共资源交易监督管理委员会办公室须为行政性质。

（一）成立公共资源交易监督管理委员会办公室

一是全程市场监督管理。解决当前公共资源交易领域体制上存在对标前、标中、标后缺乏统一的、有效的市场监督管理机构的问题。通过赋予交管办对相关职能部门相关公共资源交易审批和执法活动的市场监督和行政处罚权力，不对交易程序设卡，只对交易的审批事项的合理合法性进行监督，对工程建设的监理环节、验收环节、结算审计环节的履职及执法环节进行监督，属于公共资源交易的市场监督行为，与纪检部门的职责监督不同，而且纪检部门的职责监督也代替不了市场监督，从体制上解决公共资源交易事项在标前、标中、标后因市场监督失衡，造成各行政主管部门规避招标、量身定做、控制评标、围标串标、低价中标后变更合同等的违法、违纪现象愈演愈烈。交管办在标前介入相关职能部门的审批交易事项环节进行市场监督，标中制定制度取消业主的评标资格和干预评标等措施，标后通过专业审计和检查等对职能部门的履约执法进行市场监督，形成标前、标中、标后的市场全程监督。并全程备案公共资源交易项目的审批、规划、交易、签约、变更、执法、监理、验收、结算等重点环节的相关手续资料，以备查用。加强市场监督措施，与纪检部门的职责监督相得益彰，有效制衡职能部门，预防腐败发生。

交管办不宜定为事业机构，即使是参公属性也难以保证执法工作的开展。职能部门尤其是行政部门在自身利益维护上个个如刺猬，碰不得、摸不得，事业单位去监督行政单位缺乏力度，缺乏行政处罚权，更缺乏震慑力，再通过行政效能、纪检监察等第

三部门来协助完成监督、执法工作，只能是隔靴挠痒、隔山打牛，工作效率、工作效能大打折扣，步入南昌市公共资源交易平台的后尘，交管办也是参公属性的事业单位，但形同虚设，发挥不了任何作用。他们已向上级打报告说明了情况，准备重新组建交管办。

吸取他们的经验教训，从工作角度出发，我们应站在他们肩膀上往前走，交管办须为行政机构，否则，建之无效，建之何用。

二是统一协调。成立公共资源交易平台，首先实现的是“管办分离”，而“管办分离”的管理体制也将造成沟通不畅和效率低下。原因是“管办分离”的体制强化了制约，降低了协调和沟通，而一个交易事项从审批到结算，多头管理，政令不一，一个事往往久拖不决、久议不决，谁都不敢表态，谁都怕负责任。在重点工程上拖延大量前期时间，将严重影响社会的经济效率和发展速度。因此，承担统一协调任务的交管办应运而生，要统一协调和制定相关的交易事项审批流程时限限制，加强沟通与协调，规范审批流程，改变行政审批效能低下的问题。但在沟通与协调上，行政单位显然比事业单位力度大得多，如果把这项任务交给事业单位来完成，那在自身上就存在问题，谈何协调。

三是管办分离。交管办应承担本级和下级部门公共资源交易中心的监督、管理和指导工作。负责对下级部门公共资源交易平台的组建、运行进行管理和指导，专家库等的建设和共享，完成市、县、乡网络的建设与衔接，以及省网的对接。市交管办负责对市交易中心进行管理，不能把两者合二为一办公，那样将会把经过初步“管办分离”整合的交易中心，形成新的“管办不分”，由过去的“分散腐败”转变为“集中腐败”，应在机构设臵体制上彻底分开，同样实行“管办分离”，否则，换汤不换药，腐败之疾从何而

医。

因此，公共资源交易监督管理委员会办公室宜定为行政机构，负责对全市公共资源交易工作的指导、协调、监督和管理工作，负责对公共资源交易相关各职能部门的交易审批、规划、交易、签约、变更、执法、监理、验收、结算等工作的备案。建议人员组建上，在保持市直公务员总数不变的前提下，从现有公务员和参照公务员队伍中遴选确定。

（二）整合行业交易中心，组建事业性专门的交易服务机构“一中心”即公共资源交易中心单位属性定位上宜为全额预算的事业单位，原因如下：

一是根正苗壮。内部工作人员首先不为生计问题而担心，有一个相对宽松的工作环境，人员综合素质、精神面貌相应有俱佳的基础。若是自收自支事业，随着事业机构改革，自收自支事业的下一步将是企业，交易中心将从经营服务型机构变成彻彻底底以赢利和追求利益最大化性的企业，从保证公开、公正、公平进行交易的机构演变成预防腐败的防范对象，先天不足，体制再好、机制再新、制度再全，难免形成，腐败问题，甚于防川，防范态势会更加严峻，防范压力会更加巨大。

同时，根据外地的情况，省内地市已组建的四家都是全额预算管理，外省地市确有屈指可数全额预算和自收自支混存的情况，但绝大多数是以全额预算形式存在，尤其是浙江全省全都建成全额预算管理的。这种普遍情况存在是有一定道理的，我们定位为全额预算管理应通过横向和纵向的工作效果对比得出，不把眼光停留在改变人员待遇、增加财政负担，造成市里不好批、协调难度大、筹备周期长的问题上，应由表及里，紧抓成立目的不放松，坚持一切为筹建的公共资源交易中心能真实有效的开展工作为出

发点，俯下身子，真抓实干，不搞应景之作，要经得起历史的考验，真正实现筹备公共资源交易中心的初衷并发挥其作用，实现对党、对人民的最大负责。

二是改善投资环境。公共资源交易存在一些行政事业性、服务性收费项目，在这些收费项目上我们绝不违背政策提高收费或变相增加收费，相反我们适当降低收费标准，甚至免于收费，逐步扩大免于收费的项目，包括建设工程、土地出让项目的交易服务费。而这个交易费用是巨大的，就我市而言单土地交易服务费每年就有2000万以上的财政收入，如果加上工程建设交易服务费近2000万，每年我市有4000万的交易服务费。而这笔费用的付出与获得的交易服务严重不成正比，通俗点讲，有巧取豪夺之意，同时也增加了企业负担和当地百姓压力。不如降低或免去交易服务费，作为改善投资环境，招商引资的一项措施，而我省的新乡市已经这样在做。

舍得之间需要高瞻远瞩的气魄和敢想敢干敢冒敢试的精神，舍得是敢于天下先的勇敢尝试，是进行改革创新的强烈进取意识和宏大气魄，换来的是减轻了企业负担，赢得了企业信任和支持；舍得是着实改善了我市的投资环境，将我市以更加开放的姿态迎接海内外宾朋的重大举措，将会一传十、十传百，引来国内外更多优良企业来我市这片投资沃土扎根生芽；舍得是唾手可得的财政收入，是突破常规的、固有的、僵化的模式和束缚，更是关注民生、抑制物价，保持经济持续平稳发展的一项政策，对重塑公众的信心、提高政府的公信力、巩固党的基石和构建社会主义市场经济体制具有重要的作用。而我们需要付出是每年4000万元以上的财政收入，是重眼前之利，还是着眼长远的经济腾飞，利弊得失摆在眼前。

（三）成立全程审计监督机构，弥补交管办专业缺陷

根据深圳、上虞等外地将审计部门对国家建设项目的审计监督职能、财政部门对有关财政性投资建设项目的监督职能，划归专业审计分局，由专业审计分局统一负责对全市国家建设项目的审计监督的实际经验，市审计局需向市行政服务中心派驻专业审计分局。专业审计分局为市审计局的派出机构，主要职责是：

1、由审计局授权，组织实施对国家建设项目施工图预算、工程变更、工程竣工结算、财务竣工结算等环节的审计监督，

2、负责审计本市范围内以固定资产投资或者融资为主的基本建设项目和技术改造项目;

3、对市重点建设项目实施开工前审计、预算(概算)执行、竣工决算审计;

4、开展固定资产投资的专题审计调查，组织实施对市级规划建设、建筑业管理等部门和国有房地产及施工企业的财务收支及其经济效益审计。

通过设立专业审计分局，可以将政府投资项目的决策、管理与监督分离开来，全过程跟踪审计，有利于解决低水平重复监督，是一种行之有效的审计监督方法。通过专业审计分局的标前、标后的专业审计，重点遏制造价虚高、标后变更合同等腐败现象，有效提高了政府对建筑市场监管的力度，实现节约政府投资、有效维护了国有资产的安全完整的重要作用。同时也弥补交管办因专业技术不足对标前、标后监管缺乏技术支撑的局面，更好的发挥交管办的职责起到实质性的帮助作用。

我市公共资源交易平台建设到了刻不容缓的地步，既然要建，就要以“动真格、搞扎实、有效用”为出发点和落脚点。不能仅仅建一个交易中心，成为一个简单的交易平台，等同于把原先分

散的交易中心合并起来，没有一点实质性变化，既没动真格，也没搞扎实，更没有效用，只能满足元月10号省里抽样检查建立交易中心的需要，却浪费了大量的资金来建设新的交易中心。而最大的受益者是因为出现一个正处、两个副处、七个正科的职位，满足了一些人的官欲和私心，在他们欢欣鼓舞的同时岂会理睬交易中心的华而不实，工作是否能够正常开展，能否制约“一把手”的无边权力和部门环节腐败，真正做到中办、国办22号文要求从源头预防腐败的目标，实现标本兼治的目的。我们应抱着对党委、对政府、对全市人民高度负责的态度来建设，加强学习、解放思想、端正态度，打破传统的、禁锢的老模式，创新观念、创新方法，破除观念上的“四个不善于”和方法上的“四个习惯于”，就是要敢与外地进行“攀比”，拉高标杆，不断超越，需要我们靠正气实干，看究竟谁在公共资源交易方面预防腐败做的最好，社会经济效果最好，为实现我市经济的又好又快发展，提前全面小康和构建诚信社会而努力奋斗。

2011年10月22日