中国行政机构改革的问题现状及对策
中国行政机构改革的问题现状及对策
内容提要：本文通过对中国行政机构改革的问题的刨析，和在这种机构体制下所导致的现象的解释，以及应对的方法来阐释中国行政机构改革的必要性。
关键词：行政机构改革问题现状对策
在当代中国，随着经济的进一步发展，对外开放的进一步深入，民众对政府的要求也在不断发生变化，传统的，集权的，大包大揽的政府已不再适合中国发展的要求。加入WTO，不仅我国的经济面临着巨大的挑战，而且对我国整个行政系统也提出了新的要求，现今所需要的政府应该是一个“精干，廉价”的政府。显然，在各领域都呼唤改革的现在，行政改革已势在必行。
2003年，十届全国人大一次会议第三次会议经表决，通过了关于国务院机构改革方案的决定。按照这个方案，将设立国务院国有资产监督管理委员会，将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会，设立中国银行业监督管理委员会，组建商务部，在国家药品监督管理局基础上组建国家食品药品监督管理局，将国家经贸委管理的国家安全生产监督管理局改为国务院直属机构，将国家计划生育委员会更名为国家人口和计划生育委员会，不再保留国家经济贸易委员会、对外贸易经济合作部。经过改革，除国务院办公厅外，国务院组成部门设置28个。
这次机构改革的亮点之一，就是突出加强了监督和监管力度。市场经济体制逐步完善，
加入世贸组织又带来诸多新挑战，强化政府对市场的宏观调控和监管已迫在眉睫。
比如目前中国金融业的混乱状况一直未得到根本解决，金融是现代经济的核心，关系着国民经济和社会发展全局。因此，本次机构改革增设银行业监督管理委员会，有利于金融机构安全、稳健、高效运行，提高防范和化解金融风险的能力。
再比如，近几年来，有毒食品五花八门，安全生产事故层出不穷，组建食品药品监督管理局以及将安全生产监督管理局作为国务院直属机构，将大大强化市场监管力度，确保食品药品安全和安全生产。这体现了中国政府以人为本，对人民身体健康和生命安全负责的施政态度。
另外，国家发展计划委员会就要改组为国家发展和改革委员会了。在机构的名称中保留了“发展”二字，将“计划”改为“改革”，这就意味着在政府机构的职能转换上，尤其是宏观经济部门的职能转换上，发生了重大的变化。
而且，本次改革职能划分更加明确。在这次的机构调整中，传统的经贸委被调整，而新的国有资产管理部门(委)要成立，由其负责国有企业的资产管理。这种情况下，增强国
家发展和改革委员会的实力是必要的。过去的计委，虽然也搞宏观，但说老实话，毕竟还是受到国有企业的牵挂。而从现在的职能划分上，新的班子要比过去清晰得多，可以确保国家的各种宏观调控得以落实，不会半途而废。
行政改革是多方面的，但是从我国目前情况来讲，力度最大，效果也最显著的，莫过于机构改革。机构改革是提高行政效率的重要环节，它可以简化行政程序，缩小政府管理幅度，为科学管理创造前提条件，完善政府功能，提升政府办事能力和效率。
我们再来谈谈行政效率问题，其实国家大政方针的实行，无一不于行政效率有着最近紧密的联系，只有我们政府的行政效率上去了，国家的大政方针才会切实有效且迅速地推行。
从行政文化来讲，现代行政文化讲究的是法治，理性，功绩主义，效率观念，民主观念，对行政效率的要求正在日益提高，甚至可以说，行政改革就是为了提高行政效率。现代行政价值体系以“服务，效率，廉洁”为第一，效率是重大问题，如何通过行政改革来提高行政效率，这是一个重要的政治课题。
“效率”一词，源于拉丁文，属哲学的一个概念，本指有效的因素，通常人们理解为：有效的达到目的的适应性和能力。到了19世纪，效率才作为一个自然科学名词应用于物理学和工程学领域。
A 机械效率观。即把人力，经费，时间看作是决定行政效率的三大要素。产出与投入，收入与支出，成果与成本之间的比率成为检验和衡量行政效率高低的最高标准。用公式表示为：行政效率=产出/投入×100%
这说明，凡是以一定的消耗取得最大的社会效果，或在取得一定的社会效果下花费最小的消耗，效率就高；反之，效率则低。机械效率观是一种基本的测验标准，它把行政管理中的人力，财力，物力，时间和信息的投入与消耗以明确的百分比关系表现出来。
B功能效率观，功能效率观是把价值工程分析法引进行政管理的结果，反映行政管理所产生的社会功能的程度。社会功能的高低成为衡量行政效率高低的尺度。用公式表示为：行政效率=行政社会功能/行政消耗
功能效率观的行政效率，首先强调的是行政效果与行政目的之间质的对比关系；前者是目的的方向问题，后者是功能大小问题。这种质的规定性表明行政效率是一个非常复杂的综合指标。
C系统效率观。即行政效率是整体效率，系统效率，是数量与质量的统一，功能与价值的统一，宏观与微观的统一。效率原则是以最少的劳力和费用获得最大的效果，取得整体最优化。这个整体最优化，包括决策层决策最优化，管理层管理最优化，执行层执行最优化。
综合言之，行政效率是效果与消耗之比。效果是指有形的社会效果和无形的社会效果；消耗是指人力，物力，财力和时间等综合消耗。
本世纪以来，科学管理运动得到发展，效率概念才被应用于经济和商业界，并进而引入行政管理领域。对于行政效率，目前较为通用的定义是：行政效率是国家行政机关及其行政人员从事行政管理活动的产出同所消耗的人力，物力，财力等要素间的比例关系，是政府职能的具体体现。
但是，如何去界定一个政府的行政效率到底如何呢？
行政效率没有一个万能的标准和公式。
20世纪30年代，美国一位科学家用婴儿死亡率来衡量一个城市的行政效率，婴儿死亡率与城市管理许多方面息息相关。但是，人们后来发现婴儿死亡率与城市管理的许多方面并无线形的因果关系。
之后，有人主张用“质”来评价行政效率，以人的道德，价值观念作为衡量它的标准。但是，这种方法没有数量观念和定量关系，同时个人主观成分较多，缺少公正的客观标准。
也有人提出用“量”来测量，一些人把机械效率照搬过来，另外一些人把功能效率照搬过来，但是如前所述，两者皆有缺陷。
这以后，人们对行政效率的探讨仍在继续，用能力考察，用效果考察相继被提出，但都存有缺陷和不完善的地方。
事实上，一个普遍适用的万能的测量一切行政效率的标准至今为止仍是不存在的，上述标准应该相辅相成，按照实际情况选用不同的标准
改革问题已经提出多年，但为什么效果依然不是那么的明显呢？我们再来谈谈到底是什么影响了我国的行政机构效率的改革？
机构改革能否克服行政组织现存的弊端，提高行政效率，这首先要分析我国行政组织现存的一些主要弊端。
一纵向层次多，机构规模庞大。
先看管理层次，我国是一个单一制的中央集权的国家，从中央到地方，层级分明。建国以来，地方政府层级设置经历了多次调整，终于形成了二，三，四级制并存的局面。两级制：直辖市—区。三级制：直辖市—区—乡，镇；直辖市—县—乡，镇；省/自治区—地级市—区；省/自治区—县/县级市—乡，镇。四级制：省/自治区—地级市—县—乡，镇；省/自治区—地级市—区—乡，镇；省/自治区—自治州—县级市—区；省/自治区—自治州—县/县级市—乡，镇。除了这些正式层级之外，事实上还存在着一些非正式的层级这些层级虽不存在行政长官和地方国家权力机关，但它容易根据实际情况进行调整，实际上起着正式层级建制的地方政府作用。因此，我国实际上是个层级众多的国家，从中央到地方，各级机构数量难以尽数。
按照效率，效能原则，纵向层次上要尽可能适中适宜，以缩短领导层与实施层的行政距离，便于上下沟通，降低信息的失真失落率，提高信息效率。实践证明，管理层次每多出一级，信息失真失落率会增加一倍。据有关资料显示，世界168个国家中，有8个国家设中央一级，没有地方政府，没有层级，25个国家仅设一级政府，有67个国家地方上只设2级，如澳大利亚，比利时，加拿大，日本等，美国地方政府也只有2到3级。
二横向部门划分过细，造成管理幅度过大。
当前，我国行政组织幅度失调。
狭义来说，管理幅度是指一级行政组织所管辖的一级行政机关的数目。1949年，当时的政务院有35个部门，1956年上升为81个，1981年达到顶峰，有100个部门。1982年开始经过3年的改革，国务院机构总数减为61个。1998年进行的改革，使国务院组成部门减为29个。目前是28个。由以上数据可以看出，我国政府长期以来存在着管理幅度太大这个问题。造成部门林立的主要原因是：我国长期实行计划经济，国家一切大包大揽。
三机构臃肿，人浮于事。
我国长期留存下来的官本位价值取向，是造成机构臃肿，人浮于事的主要原因。从官本位过度到权力本位，所谓“学而优则士”，人们追求行政级别，能上不能下，能官不能民，人员分流触及到了部门和人员的切身利益，再加上中国传统人情观念的影响，使得改革阻力巨大。1993年机构改革以前，国务院机构人数为37000人，各地方机构的部门设置，人员编制还要繁杂，这给政府带来了沉重的负担。
政府组织有自我膨胀的倾向。帕金森定律指出：任何政府领导，机构，组织，由于拥有绝对的行政权力，都有扩张其下属和机构的冲动，如无有效制约，机构与组织最终将走向膨胀直至灭亡。而我国的行政监督系统并不健全，虽然中央政府设监察部，但是监察部所起作用甚微，本身缺乏权威性，某些职能上又与检查院，人大划分不清，实在难以起到真正的行政监督作用。
四机构职能上，职能交叉，职责不清，相互扯皮。机构之间互相扯皮，是影响行政效率的一大顽症“三不管”事件层出不穷，“三不管”地带众多，往往是有利益一起插手，无利益谁也不管。行事要牵扯到各大相关部门，难以提高效率。
种种问题的层出不穷已经预示着，改革势在必行。但是，如何应对这样或那样的问题呢？核心就是：精兵简政！
在职能定位上，首先是政府职能定位。政府的职能应该定位在宏观调控，社会管理，公共服务上。政府必须从经济，社会领域中撤退。在经济领域除了一些关系国计民生的重大部门外，其他均应交给企业自主经营。政企必须分开，政府不再管理具体的生产和经营，而是从整个国民经济发展及经济运行秩序入手，加以科学的调控。在资源配置上，政府也应放弃计划的模式，将之交给市场来完成，政府的任务是弥补市场失灵，而不是全方位的干预。这几年已经显见成效，我国的市场正在走向成熟，但是，由于市场机制仍不够完善，我国的市场目前依然是政府主导型。
社会领域中，政府要从大量的社会事务中解脱出来，将这些职能交还给社会。具体的途径是：在政府退出的领域建立各种社会中介机构，行使部分调控及组织公共产品供给职能，逐步形成以政府为主体和民间中介组织相配合的强有力的宏观调控体系和运行机制。比如：律师事务所，会计师事务所等，由它们承担相应的社会职能。当代西方各国政府优化政府职能，减少政府干预的基本途径是采取民营化，放松管制及压缩式管理，将政府兴办和管理的大部分公共企业交给市场和社会，尽可能将公共部门承担的社会服务出租和承包出去。
B 在机构设置上，要坚持“精简，统一，效率”原则。对原有机构要精简，横向部门分工宜粗不宜细，按职能进行归类，合并职能相近，相似的机构，避免机构权力交叉，裁撤多余机构，缩小管理幅度。纵向上要尽量简化层次，能设一级不设两级，如若不能简化，那就尽量分权，上级机关应当给予下级机关充分的自主权，上级机关着眼于宏观，下级机关着眼于微观。
另外，机构设置要科学，系统。健全决策，执行，信息，监督四大类机构，改革执行机构过于庞大，监督，反馈系统相对薄弱的状况。同时，各机构间必须相互协调，整体运作，而不是各自为政。纵向上，上级机构应该对下级机构的工作进行协调，横向上，各平级机构也要互相合作协调。
在机构领导组织体系中，应导入“执行部”机制，分离领导集权的决策和执行，首长制和委员会制相结合。委员会负责讨论和决策，而执行则以行政首长为核心，要同时加强委员会的功能和首长的权威，将民主和效率相结合。
C 在人员编制上，主要是继续完善公务员制度。行政管理需要高素质的人才，公务员制度是选拔人才的一条最佳途径。我国公务员制度从1993。10。1运行以来取得了很大成效：行政机关的活力得到了明显增强，从总体上提高了工作人员的素质，加强了勤政廉政建
设。科学，严格的奖惩制度和考核制度，对公务员起到了良好的督促作用，一定程度上保证了政府管理的高效能，促进了人力资源的优化配置。
机构改革是一个渐进的过程，它不止是一个外延式的改革（精简机构，削减冗员），而且是一个内涵式的改革（在职能定位的基础上科学的设置机构），更是一个行政文化的变革（精简，效能，统一），所以机构改革应该在法治化，制度化，科学化的框架内，建立一套机构管理，机构组织的预警机制，以求发现问题，解决问题。同时建立专门的专家咨询调研机构来精心设计出机构改革的方案，最大限度地提高行政效率。