清朝行政组织与行政职能

清朝行政组织与行政职能

（二）清代的中央行政体制

1．内阁和军机处

内阁和军机处是清代直接辅佐皇帝治国理民的最重要的中

枢机构或决策机构。它们是皇帝权力的组成部分，又不是皇权本身。在体制上，它们属于官僚体系。

大体上说，乾隆以前，内阁起主要作用；乾隆以后，军机处则在辅佐皇权方面出内阁而代之。一般认为，清代内阁制度沿自明代。以大学士分兼殿阁，或者说，大学

士俱加殿阁，有“中和殿大学士”、“保和殿大学士”、“文华殿大学士”、“武英殿大学士”、“学渊阁大学士”和“东阁大学士”，被称之为四殿二阁之制。清

代乾隆十三年（1748），省中和殿，增体仁阁，而以三殿三阁为定制。同时针对以前内阁大学士未有定员的情况，规定大学士满、汉各二员，协办大学士满、汉

或一员，或二员，因人酌派。内阁“掌议天下之政”，内阁大学士因办理本章而“赞理机务”，因参与大礼而“表率百僚”，是以朝位班次俱列六部之上。然而，雍

正年间设立军机处之后，内阁大学士“必充军机，始得预政事”，其地位每况愈下。内阁大学士辅佐机务的地位和作用，不再是因为其身为阁臣，而是因为其职兼部

务。于是，内阁作为辅佐皇帝的机构，其地位与作用也渐渐为军机处所取代。

军机处本内阁之分局。赵翼《军机处述》云：“雍正年间，用兵西、北两路，以内阁在太和门外，儤直者多，虑漏泄事机，始设军需房于隆宗门内，选内阁中

书之谨密者入直缮写。后名军机处。地近宫廷，便于宣召。”由此可见，从军机处设立的本意来看，军机处最初仅是中枢机构的一个值班制度。在乾隆中叶以前，军

机处尚不是全面辅佐皇帝治国理民的机构。乾隆初年，军机处一度撤而复设，原因是西、北两路的“军务尚未全竣”。然而，从乾隆十九年用兵准噶尔部开始，到乾

隆五十四年撤兵安南，其间军事不断，军国大计在皇帝的“万机”中压倒一切。军机处也就从参与军机，而渐渐成为全面辅佐皇帝治国理民的中枢机构。

军机处设军机大臣，有“大臣”、“大臣上行走”和“大臣上学习行走”之别，由内阁大学士、六部尚书、侍郎特简。其属曰“章京”，满、汉各十六人，分为二班，每班满、汉各八人，额外汉章京无定员。

2．清朝的六部及其职能

六部是中央主要的行政机构。清朝承明代旧制，设吏、户、礼、兵、刑、工六部，分别管理人事、财政、礼仪、军政、工程。从清代制度看，六部之中，以

吏、户、兵三部为重。因为此三部各以大学士人一人领之，合满汉尚书、侍郎，有所谓“七堂”之名。但此三部之中，吏部虽位于六部之首，但设立军机处之后，重

要官职的任免皆由军机处秉承皇帝的意旨直接发表，吏部的事务只限于稽考中级以下官员的资历，根据例案予以准驳。至于兵部，军政军令也因为军机处的“廷寄”

制度而不能过问，实际上兵部已沦为收发军事命令与奏报的事务机构；常务工作，无非武职的任免，却由于重文轻武之价值观，而已经不为人所重视，与吏部不能相

提并论。清朝六部中，最重要的是户部，这不仅是与其余部相比而言的，而且是因为它是当时惟一的财政机构，这一点与唐、宋时代有很大的不同。相比之下，刑部

是政务较为繁重的政务机构，而且是一个专业性较强的部门。因此，以政务论，户、刑二部是六部之中最重要的机构。这可以从六部的内部设置可以看出，吏、礼、

兵、工四部所属皆四司，独户、刑两部十四司（刑部后增至十八司）掌分省之事；更重要的是，地方政务例分钱谷与刑名两大部分，这两大部分虽然包含吏、户、

礼、兵、刑、工，但实质是财政和司法，因此从中央到地方或地方到中央的行政运作看，户部和刑部是最重要的政务机构。

六部设官分职，较为划一，例设尚书，左、右侍郎，俱满、

汉各一人。这就是所谓“堂官”。相对于尚书，侍郎有“副贰”之称，但与今天正职之下分管某项

政务的副职不同，它“与尚书皆为敌体，题奏之草，有一不画，例不得上，奖贳罚过，皆所与同”。所以它属于一种集体领导、集体负责的体制。当然，这是就正、

副之间而言的。在满、汉官之间，由于满官的特殊地位，其权力往往在汉官之上，赏罚之间自也不同。尚书、侍郎之下，则分司而理事，各司设郎中、员外郎、主

事、笔帖式等官，通称“司员”。所谓六部堂司官，即指上述官员。

3．理藩院

理藩院是专门管理内外蒙古、青海、西藏、新疆及西南地区土司等少数民族事务的机构。其建置与部基本相同。内设尚书，左、右侍郎各一人，只是惟以满州

人为官（间亦有蒙古人为之），汉人不与。另外，又设额外侍郎一人，以蒙古人为之。《大清会典》记载：理藩院“掌外藩之政令，制其爵禄，定其朝会，正其刑

罚。尚书、侍郎率其属以定议，大事上之，小事则行，以布国之威德”。理藩院下设六司。

与中央废中书省和宰相相一致，明代在地方对省级制度进行了改造。明代将沿袭元代的行中书省一分为三，以弱化地方权力。在实际政务运作中，三司体制事

权不一、遇事牵制的弊病逐渐暴露，于是又从中央派出巡抚、总督加以统率和协调。在省以下，明代在继承元代经验的基础上，发展出了沟通省级机构与府州县的桥

梁机构——道，初步解决了行省制度省区过大、下辖单位过于分散的问题，为后代甚至近代以来的地方行政管理开创了一条新路。（二）清代地方行政体制

1．行政分级

清代国家在地方政治上，主要就是为了实现三大任务：一是维持社会治安；二是向社会征收赋税；三是从社会选拔官僚人才。清代的地方行政管理系统主要体现在以下几个方面。清代地方行政与前代一样，实行分级而治的制度。《大清会典》记载：“总督、巡抚分其治于布政司，按察司，于分守、分巡道。司道分其治于府，于直隶

州。府分其治于厅、州、县；直隶厅、直隶州复分其治于县。而治其吏、户、礼、兵、刑、工之事。佐贰而下皆任其弹压。”

[79]这就是说，地方的最高行政当

局是总督和巡抚，其次是布政司和按察司以及分守、分巡道，再下面是府、直隶厅和直隶州，基层政权是散厅、散州和县。清代地方行政体制是对明朝制度的继承与发展。省一级的行政机构是布政使司和按察使司。这两个机构的设置沿自明代。但清代与明代不同的是，省级机构由

三司变成两司，只保留布、按二司，裁革了都指挥使司。但

这并不意味着地方政治中不具备军政的内容。清代在各省置八旗兵和绿营兵等驻守军队，这两支军队分别

由驻防将军、副都统、协领、佐领、防御、骁骑校和提督、总兵、副将、参将、游击、都司、守备、千总、把总两个各自独立的系统的将领分级统领，而总领于驻直

省的督抚。其职责相当于明代的卫所兵。清代将自明代以来由朝廷派出、责在监察地方行政或特殊军事任务的督抚，置为地方行政的常设官员。在一定意义上，清代

督抚制度是明代都司制度的一种变相存在。

清代初年，各省布政使司设左、右布政使司各一人，这是沿袭明制。康熙六年（1667）定制：各省只设布政使一人；其属有经历、理问、都事、库大使、

仓大使等，额员一般是每职一人。经历掌出纳文书；理问掌勘核刑名；都事掌受发文移；照磨掌照刷卷宗；库大使掌司库藏之出入；仓大使掌检稽仓庾。按察使司设

按察使一人。其属有经历、知事、照磨、司狱等。经历、照磨的职掌与布政使司属同；知事掌勘察刑名；司狱掌管理狱囚。

清代由布、按二司掌理一省之民政（与军政相对而言）。具体地说，布政使司掌一省之政，司钱谷之出纳。朝廷有德泽禁令，承流宣布，以达于有司；阖省僚

属，以时颁其禄俸，满秩廉其称职、不称职，报督抚以达于

吏部；十年会户版，均税役，登民数、田数，以达于户部。凡有大兴革及诸政务，会议，经画定，报于督

抚而行之。按察使司则掌全省刑名、按劾之事。振扬风纪，澄清吏治，大者与藩司会议，以听于部院；理合省之驿传；三年大比，为监试官；大计，为考察官；秋

审，为主稿官。[80]由此可见，两司在职掌上的分合是很明确的。以分者言，布政使司为理财衙门，按察使司为司法衙门，即所谓一省之钱谷和刑名之总汇。以

合者言，省内凡有大兴革及重大事件的处理，必须两司会议。但布、按二司也体现出一主一分的色彩，即布政使司掌一省之政，可以无所不管；按察使司偏重于刑狱

范围。在官品上，布政使为从二品，按察使为正三品，也在布政使之下。总之，清代布政使在品位上高于按察使，在职掌上比按察使更全面，在行政上处于主导地

位。

清代沿明之制，以府为地方行政的二级分区；同时也以直隶州作为一种变通。大抵在原来府中分出若干州县作为一个独立的分区，实行以州领县，直隶于省的

制度。府与直隶州都直隶于省，也都有属县，他们是介于省与县之间的中间层级。清代定制：每府设知府一人，其佐贰官有同知、通判。其中同知分掌督粮、捕盗、

海防、江防、清军、理事、抚苗、水利诸务；通判分掌粮运、

督捕、水利、理事诸务，以佐知府之治。直隶州每州设知州一人，掌直隶州一州之政令；佐贰官有州

同、州判。其职同府之同、通，额因事繁简而设，无定员。其属有吏目、巡检、驿丞和税课使等。吏目掌禁戢奸宄，防护狱囚，典司簿籍；巡检、驿丞等各因所属分

地而掌其职。[81]

县和散州是基本的行政分区。清代散州与直隶州制是不同的，但二者机构设置与属吏基本相同。县设知县一人，掌一县之政令；以县丞、主簿为佐贰官，分掌粮马、征税、户籍、巡捕之事。其属：典史：掌监察狱囚，如无丞、簿，则兼领之；巡检与驿丞：职与州同。

综上所述，清代地方政权的官僚可分为下四个层次：（一）正印官，即省为布、按二使；府为知府；州县为知州和知县。（二）佐贰官，布政使司为参政、参

议，按察使司为副使、佥事；府为同知、通判；直隶州和散州为州同、州判；县为县丞、主簿。（三）首领官，布政使司为经历、理问、都事、照磨；按察使司为经

历、知事、照磨；府为经历、知事、照磨；州为吏目；县为典史。（四）杂职，布政使司的库大使、仓大使，按察使司和府的司狱，州、县的巡检、驿丞等在清代称

之为“杂职”。这四大层级构成了清代地方行政系统官僚体系的内在结构。

2．督抚制度

“总督、巡抚分其治于布政司，于按察司”，二者不仅是地方行政的最高长官，也是地方行政的最高层级。从根本上说，督抚之制的确立是国家加强对社会的政治控制的产物。

清代督抚这一行政层级是介于中央和省之间的一种新的行

政分区，督抚之间的关系存在三种类型：一是总督兼巡抚，即只设总督不设巡抚；二是只设巡抚，不

设总督；三是总督与巡抚分开。前两种类型不存在分权、分治的问题，第三种类型中，则有一个分权、分治的问题。但巡抚“例受总督节度”，“军政民事皆听总督

主裁”，[82]所谓督抚分其治于司道，实际上是总督分其治于巡抚，巡抚再分其治于司道。总督“掌综治军民，统辖文武，考核官吏，修饬封疆”，[83]显

然，总督掌有军、民两政的大权。

督抚虽然已成为地方常设职官，但他们也有“兼衔”的性质，即督抚在治理地方政务的同时，他们还有朝廷特派大员的头衔。清代督府未设本衙门的属官，也

无佐贰官，其既为朝臣又系地方官的双重属性，正是作为封疆大吏的特征。清代这种在原有行政系统中增加更高的行政层级，侧重于政府内部的行政控制，这种做法

在当时是有其积极意义的。

3．“道”的体制与运作

《清朝通典》“各道”条记载：“……分守、分巡及粮储、盐法各道，或兼兵备，或兼河务，或兼水利，或兼学政，或兼茶马、屯田；或以粮、盐兼分巡之事，皆掌

佐藩臬、核官吏、课农桑、兴贤能、历风俗、简军实、固封守，以倡所属而廉察其政治。”[84]这是对清一代道制的概括。分守、分巡二道为治民之官，属地方

行政系统；而其他诸道系治事之官，属理事衙门系统。

清代承袭明制，在各省设布政司左右参政、参议，曰守道；设按察使副使、佥事，曰巡道。由于布、按二司的职责一为钱粮、一为刑名，作为藩、臬佐属的分守、分巡，其职责也相应分为一掌钱粮、一掌刑名。其所管辖的范围也都是“统辖全省”。

清代守、巡意义上的道是介于司与府（直隶州）之间的一个行政层级，是为了协调府州县之间的冲突而产生的，是一种特殊的行政制度，在当时具有积极意义。

4．特别行政管理

清代于末年建省之前，有一些特别行政区。

其一，顺天府，其治所在京师。清代顺天府虽隶属于直隶，且属县较多，但是顺天府因为近在京畿，而处于特殊地位。其特殊性体现在如下：顺天府的职官与

其他府的职官相比，设置有异，品级较尊；顺天府因为近在

京畿而具有特殊的职掌；与部院具有直接的行政运作联系；朝廷对顺天府派有钦差大臣一人，监管府尹事

务，称为“兼尹”。此外，在满汉兼用的清代，唯顺天府的府尹、府丞、治中、通判等官皆由汉人为之。这些“特权”其他地方的府衙是所不具备的。

其二，东北地区。清朝入关以后，一直把东北地区视为龙兴重地，而严禁其他各民族尤其汉人入内，关东地区也就成了满洲贵族占有的私产。在这个地区，清

朝也实行了特殊的行政管理。其特别之处可概括为一府三将军制。一府为奉天府；三将军即盛京驻防将军、吉林驻防将军和黑龙江驻防将军。奉天府治在盛京。因为

清朝以盛京为留都，奉天府的职官设置与顺天府基本相同，但东北地区主要的行政管理制度是三将军制度。在正式建省之前，东北地区实行的是以驻防将军、副都

统、总管、协领、城守尉、防守尉等一系列的军、民两政混合在一起管理的制度。简单地说，清代在东北地区主要实行的军事管理，这是其特别之处。

其三，少数民族地区。清代设少数民族地区有五：内蒙古地区；外蒙古地区；新疆地区，设伊犁将军；青海地区，设八旗驻防大臣；西藏地区，以驻藏大臣统

领前、后藏，以达赖驻拉萨、班禅驻日喀则，并设有各“边营”地。此外，在云南、贵州、广西、四川、湖南等省的少

数民族聚居地区，另划定府、州、县，以土官

治之。清代在这些地区的行政特点，主要在于根据各民族本身的治理方式而加以管理。这一管理方式对维护统一多民族国家的稳定具有积极意义。