工程量清单招标中存在的问题及对策

工程量清单招标中存在的问题及对策

《建设工程工程量清单计价规范》于2003年7月1日在全国范围内正式实施，江苏省于2004年4

月1日在全省范围内实施，业界普遍认为，这种与国际惯例接轨的工程量清单计价模式，引入充分竞争形成价格的机制，标志着我国工程造价管理发生了由传统 "量价合一" 的计划模式向"量价分离"的市场模式的重大转变，表明我国招标投标制度真正开始与国际惯例接轨。工程量清单招标，就是招标人按规定的格式提供招标工程统一的工程量清单，投标人按工程造价的组成、计价规定自主报价的一种国际通用的计价模式。

一、实行工程量清单计价的现实意义

(一) 工程量清单体现了招投标公平竞争的原则

由于工程量清单作为招标文件的组成部分，包括了拟建工程的分部分项工程项目、措施项目、其他项目名称和相应数量的明细清单，由招标人按照“计价规范”附录中统一的项目编码、项目名称、计量单位和工程量计算规则进行编制并统一提供，从而有效保证了投标单位竞争基础的一致性，有效避免了工程招标中的弄虚作假、暗箱操作行为，为投标单位提供了公平竞争的基础，体现了招投标公平竞争的原则。（二）工程量清单招标体现了风险合理分担的原则

采用工程量清单招标有利于实现风险的合理分担。建筑工程本身一般都比较复杂，建设周期长，工程变更多，因而工程建设的风险也比较大。采用工程量清单报价方式后，投标人只对自己所报的成本、单价等负责，而工程量的变更或计算错误等风险则由业主承担。体现了谁引起的风险谁承担责任的原则，因而工程量清单招标符合风险合理分担的原则。

（三）采用工程量清单招标有利于科学、公正评标

采用工程量清单招标，工程量清单作为招标文件的一部分，是公开的，且统一了报价口径，即统一编码，统一名称，统一计量单位，统一计算规则，有利于对投标人的投标价格进行分析比较，真正做到择优选择中标人。

（四）采用工程量清单招标有利于控制工程索赔

在传统的招标方式中，“低价中标、高价索赔”的现象屡见不鲜，其中设计变更、现场签证、技术措施费用以及价格是索赔的主要内容。采用工程量清单招标，由于单项工程的综合单价不因施工数量、施工难易程度、施工技术措施差异以及取费等变化而调整，起到有利于控制工程索赔的作用。

（五）采用工程量清单招标体现了企业的综合实力

由于质量、工期和造价之间存在着必然的联系，投标企业报价时必须综合考虑招标文件规定完成工程量清单所需的全部费用，不仅要考虑工程本身的实际情况，还要求企业将进度、质量、工期及管理技术等方案落实到清单项目报价中，在竞争中真正体现企业的综合实力。

（六）缩短招标周期、避免重复劳动

采用工程量清单招标有利于节省时间，减少不必要的重复劳动。招标投标工作有其特殊性的一面，不管投标人有多少，最后中标的只有一个，未中标人的工作成果往往得不到任何补偿。另外，在招标投标实际操作中，给投标人投标报价的时间一般都很短，在工程量计算方面时间很紧张，错误在所难免。这样，在投标报价方面如果不采用工程量清单，工程量和单价都要由投标人确定，所有投标人都要计算工程量，造成了重复劳动和资源浪费。同时，尽管依据同样的图纸和同样的工程量计算规则，但是工程量计算仍然常常会出现偏差，有的时候偏差还比较大。而采用工程量清单招标则可以简化投标报价计算过程，缩短投标人投标报价时间，更有利于招投标工作的公开公平、科学合理，并可以有效地节省时间和人力、财力资源。

（七）采用工程量清单招标是与国际接轨的需要

工程量清单计价方式是目前国际上通行的做法，在我国实行工程量清单招标，有利于提高国内建设各方主体参与国际化竞争的能力。比较英国、美国、日本等国家的造价体系，均有一个共同点，即政府没有统一的计价标准，价格通过市场确定。在我国香港特别行政区，国外金融机构贷款项目、政府机构贷款项目在招投标中已普遍采用工程量清单计价方式。加入WTO，为我国带来了国际工程承包的机遇，同时国外造价咨询机构也可在国内注册成立独资企业，所以无论是国内改革的需要，还是工程造价领域与国际接轨的需要，推进工程量清单计价方式已经刻不容缓了。

工程量清单招标实施几年来，逐步得到社会的认可，对我国建设市场产生了深远的影响，但是，工程量清单招标作为一项新制度的推出，现阶段还存在一些问题。

二、工程量清单招标现状问题

（一）图纸设计质量问题影响清单编制

工程量清单是表现拟建工程的分部分项工程项目、措施项目、其他项目名称和相应数量的明细清单，而工程量清单编制的重要依据是工程图纸，因此工程图纸设计的正确性、完整性直接影响到工程量清单的准确性，但有时设计单位由于主观或客观的原因，比如设计人员的业务水平问题，导致图纸设计不合理或不全面，甚至出现设计错误，或者由于建设单位急于工程开工，导致设计单位草草设计了之，设计深度不够，根据这种图纸编制出的工程量清单势必出现错误或漏项较多，从而不可避免地在工程结算中引起各种争议与纠纷。

（二）工程量清单编制方面问题

一些业主单位为了项目早日开工，在初步设计审查后就编制工程量清单招标，有的甚至采用模拟清单招标，等施工图设计完成后招标时的工程量清单往往与实际施工图不符，普遍存在清单项目有遗漏、清单数量有出入、清单描述不清等，最终结算与中标价格相差甚远，容易产生纠纷，不利于建设项目的造价控制。

由于部分招标代理机构缺乏从事工程量清单计价的专业人员，清单编制中存在对工程量清单报价总体概念模糊、认识深度不到位、重视程度不够、文件编制水平不高、工程量清单计算方法掌握不到位，造成工程量清单漏项或重复统计、分部分项设置不合理、清单特征描述不全等问题，使工程量清单的质量难以保证，不能发挥工程量清单应有的作用。

例如，部分清单编制人员不能正确理解工程量清单计算规则，混淆工程量清单与传统定额计算规则，在计算土石方工程量时将放坡的土石方量计入清单工程量内；绝热工程将施工误差增加量计入绝热工程量；将电缆敷设预留量计入电缆敷设工程量等。

（三）招标文件的公平性问题

中华人民共和国招标投标法第四十六条“……招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议”，最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释第二十一条规定“当事人就同一建设工程另行订立的建设工程施工合同与经过备案的中标合同实质性内容不一致的，应当以备案的中标合同作为结算工程价款的根据”。这些法律法规规范了招投标各方的行为，体现了招投标应当遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则。《清单规范》4.0.9①条规定“工程量清单漏项或设计变更引起新的工程量清单项目，其相应综合单价由承包人提出，经发包人确认后作为结算依据”。建设部对该条的解释是“为了合理减少工程承包人的风险，并遵照谁引起风险谁承担责任的原则，本规范对工程量变更及其综合单价的确定作了规定。执行中应注意，不论由于工程量清单有误或漏项，还是由于设计变更引起的新的工程量清单项目或清单项目工程数量的增减，均应按实调整……”。实行工程量清单招标，工程量清单的准确性和完整性由招标人负责，投标人投标时不负有核实的义务。但是，不少的招标人为了规避风险，招标文件规定：“招标文件所附工程量清单仅供参考，投标人须根据招标人提供的施工图纸和技术规范要求自行核实工程量后进行报价，除设计变更外，本工程实行总价包干。”显然这样的规定违反了《清单规范》和有关法规，是有失公平的。我们认为，实行工程量清单招标就是要在公开、公平、公正的竞争环境下充分发挥市场竞争机制的作用，充分体现企业个别成本，最终实现投标人与招标人的双赢。这种规避己

方责任，将风险转嫁给投标人的做法是不可取的。建筑产品的形成，是施工企业和业主等多方共同努力、协调配合、互惠互利的结果，缺少一方配合都不行。

（四）其他项目清单未得到广泛的应用

当前，无论是业主、招标代理机构，还是投标单位，往往比较重视分部分项工程量清单及措施项目清单，而忽视了其他项目清单。充分发挥其他项目清单作用，为日后工程变更结算创造例条件。如清单招标时列出零星用工清单，可以方便施工过程中零星用工结算。

（五）施工企业投标报价只关心价格组成，不关心数量

根据《工程量清单计价规范》，实行工程量清单招标，工程量清单的准确性和完整性由招标人负责，投标人投标时不负有核实的义务。业主作为项目的责任主体承担了工程量清单准确性和完整性的风险，投标人承担了价格风险，因此投标人往往不关心清单的准确性，只关心价格，投标时主要精力花在清单报价上，而在审图上花的时间很少，这样就不能发现图纸中的问题，不能设计出合理的施工方案，进而不能报出合理的价格。

（六）施工企业材料价格信息积累不够，没有形成自己的企业定额

虽然工程量清单计价允许企业自主报价，但现阶段很多企业尚未形成自己的企业定额，依旧使用国家颁布的定额。由于习惯使用定额，施工企业不在研究市场价格方面下功夫，不是通过提高企业经营管理水平来降低工程成本，不是通过采用新材料、新机械、新的施工方法来降低投标报价，提高竞争能力，创造最佳经济效益，而是机械式套用定额，这样往往造成定额高的子目报价就高，定额缺项的子目就不报或漏报，从而不能反映企业的个别成本，不利于促进技术进步。

（七）工程量清单体系执行过程中需完善的问题

工程量清单作为一项新制度的推出，在实践中必然会存在一些问题，需要不断完善。工程量清单招标中经常会遇到这种情况，两只配电柜间的电缆工程量不及预留长度，根据清单规定，电缆预留长度应考虑在综合单价中，不能作为实物量，因此该电缆综合单价就很高，假如施工中发生工程变更，该电缆工程量增加许多，该如何结算。

（八）评标中存在的问题

1、经评审的最低投标价法的事实标准问题

实行工程量清单招标，一般都采用经评审的最低投标价法。经评审的最低投标价中标原则，核心在“经评审”。其关键是如何解决对投标人企业成本的界定，不同投标人的企业成本差异非常大，在没有任何标准的情况下，由评标人员来判定各投标人的报价是否低于企业成本是不现实的。于是为了使招标工作顺利完成，稳妥保险起见，评标人员最后确定的中标往往就是最低报价，而不是经评审的最低投标

价。 2、评标中分析投标报价不够，片面选择最低报价的投标人中标

工程量清单报价的优点在于工程量一致、子目一致。投标人只需根据招标人提供的工程量清单数量、子目报每项的单价和相关的措施费用及计算相应的规费、税金，非常便于评标人员对各投标人的报价进行分析对比，但这项工作往往做得不够。一些评标人员往往迎合招标人心理，不对投标报价进行仔细的研究和公正客观的评判，仅仅对各投标人所报总价进行比较，片面评定最低价中标。

例如:某综合楼机电设备安装工程，中标单位以最低价中标,其报价低于次低报价20%,由于评标人员未对各投标人的报价进行分析对比,未发现中标人电缆敷设组价有问题，其电缆综合单价比当时电缆市场价低很多,换句话说,中标人在电缆敷设分项上不仅仅要贴上电缆材料费,还要贴上人工费、辅助材料费、机械费等。由于该部分费用较大,再加上施工过程中又赶上电缆价格上涨，按合同约定的办法调整材料价格远远不能满足承包方的要求。

从以上事例可以看出总价评定不能代替分部分项单价评定。政策的制定要从程序上保证公平，不仅要保证建设单位利益，也要保护投标人的利益，使参与的各方处于同一起跑线上，真正靠实力参与竞争。评标不能走过场，流于形式，对清单报价中分部分项报价也应认真评定。评标时对于分部分项报价明显高于或低于其他投标人报价或社会平均价的，要进行询标程序，以确认单价。这样具体实施起来可能繁琐，但这毕竟是在招投标阶段，一旦形成合同就很难更改被动局面了。

（九）工程量清单招标中标后的合同签订

现阶段，我国新的建设工程施工合同示范文本还未实施，老的建设工程施工合同示范文本仍在使用，许多条款与现行的清单计价模式不相适应，给中标后的合同签订带来了不便。工程量清单是招标文件中的重要组成部分，是投标企业进行投标报价和进行公平竞争的基础。合同签订时需结合招标文件和工程量清单的特点，根据有关法律、法规，参照FIDIC合同文本，重新修订施工合同示范文本中的相关条款很有必要。对建设工程施工合同示范文本中涉及价格的部分，应将工程量清单报价的相关条款列入其中，将建设工程管理与控制的内容融入施工合同之中。同时要加强对施工合同的跟踪管理，通过合同备案制和合同跟踪管理制度的实施，做好对工程造价变更、工程索赔和工程结算的管理工作，以保证工程量清单计价方式的顺利施行。

三、对策

基于上述种种问题，我们必须全方位寻求解决问题的方法，保证工程量清单招标的顺利实施，保证建设市场的健康有序发展。

（一）勘察设计文件是工程建设必须遵循的文件，也是编制工程量清单的关键。必须加强建设工程勘察设计质量的监督与管理，加强图纸会审，提高工程设计质量。使项目工程图纸内外的问题在设计阶段得以解决，为加快施工进度和实行清单报价创造必要的条件，为实行工程量清单招标打好基础，减少因图纸的错、漏、缺等现象而产生的计价失误，避免建设方在开工后不必要的改动以及可能因此而产生的纠纷。

（二）严格基本建设程序，施工图未经审查后不得进行招投标，坚决制止模拟清单招标。

严肃咨询单位的资质和造价人员的资格管理。加强对从业人员的业务素质的培训和监督，不断提高造价人员的专业技术水平，建立一支稳定的技术骨干队伍，为适应新的计价模式，提高清单报价水平，满足建筑市场的需要。

（三）施工企业要强化竞争意识，不断完善内部管理，发挥技术优势、管理优势，认真学习《清单计价》和有关政策法规，树立风险意识。

施工企业要转变观念、面向市场，巩固和扩大客户资源，建立畅通的材料价格信息收集渠道，及时捕捉建材市场最新的材料价格信息，工程生产要素市场人工单价、机械台班单价，租赁材料价格信息等。利用企业优势，积累资料，充分依靠工程造价人员，及时收集已完工的工程结算资料信息，进行去粗取精、去伪存真，进行综合分析，科学测算，建立工程造价预测指数、材料价格预测指数、工程造价和材料价格涨跌走势。在取得足够的资料后，加强信息的开发与研究，制订建筑安装材料的价格库和已完工程的经济评价指标库，为投标决策服务

积极引导企业编制自己的企业定额，企业有了自己的定额，在投标报价中时做到了心中有数，使报价不在盲目，避免了一味降低或过高报价所形成的废标。编制施工企业内部定额，企业领导必须有充分的认识和足够的重视，可以组织工程造价管理人员对国家统一定额的子目进行疏理、研究讨论，对定额子目的人工、材料、消耗量，按照本企业的施工组织、技术水平与管理水平科学地测算后来确定消耗数量，发挥自己的优势自行制定单价、材料单价、机械台班单价的标准，制定参与市场竞争的策略，在此基础上逐步地健全和完善企业内部定额。

（四）招标文件公平性问题，与目前建筑市场竞争激烈相关。少数招标人利用这种形式，把自己应该承担的工程量清单编制责任和风险全部都转嫁给了投标人；有的招标人则是为了避免以后结算麻烦，就要求投标时算清楚一次性包死。解决这个问题的关键是加大招标文件的监督审批力度，制止类似情况出现。招投标监督部门应该依法行政，客观公正地维护各方的合法权益，大力宣传贯彻“三公原则”和有关政策法规（五）广泛听取各方意见，逐步完善工程量清单计价体系，对于过高或过低的综合单价，可以在招标文件中事先约定调整办法。

（六）改革评标办法，实行"合理低价"中标，并非一定是最低价中标，而是要求中标低价是一个"合理低价"。为保证中标价的合理性，防止不合理或非实质性报价中标，建议在招投标中引入询标环节，建立询标机制。为保证询标的规范性和公平性，询标必须在有关部门的监督下进行。投标时要求投标人必须以文本文档或电子文档的方式提供综合单价分析表和主要工料机分析表，作为投标文件的组成部分。招标人或受其

委托的工程造价咨询单位在仔细分析、比较、调查的基础上，对投标文件中的显著差异或存在的疑义向投标人提出质询，要求投标人在询标会议上予以当场说明，包括报价是否合理、价低是否有根据、确保工程质量和安全是否落实措施等。在此基础上，受委托的工程造价咨询单位再对投标价格进行全面的经济分析和评价，同时出具经济分析报告，作为招标人定标的参考。通过询标，不仅可以及时发现错、漏、重等报价失误，保证招投标双方当事人的合法权益，而且能将不合理报价、低于成本报价排除在中标范围之外，有利于维护公平竞争和市场秩序；通过询标，可以改变过去"只看投标总价，不看价格构成"的现象，从而排除"投标价格严重失真也能中标"的可能性。