推进体制改革 完善体制机制 .doc

推进体制改革完善体制机制

周天勇

中共中央党校研究室副主任、教授

前言

总理在两会做了关于2008年工作总结及2009年的工作报告，那么在2009年的工作部署中，继续推进体制改革、完善体制机制，以及转变政府职能，加强政府自身建设是非常重要的内容。那么我们这一讲就从这两个方面，首先我们来看深化体制改革、完善体制机制。

那么从我国30年改革开放的经历来看，体制机制的完善，特别是体制改革是我们推动30年经济高速增长的一个重要的因素。那么胡锦涛总书记在去年12月的改革开放30年回顾讲话中谈到这一点，这一次温家宝总理在政治工作报告中也提出了要继续深入体制改革，完善体制机制。那么他对深入体制改革的内容有这么四个方面的部署。

一、推进资源性产品价格改革

一个是推进资源性产品价格性改革。从我们国家来看，一些基础性的资源价格偏低。一个比如说电价、水价等等这些价格还是长期偏低的。另外有一些资源，有一些没有包含资源税、排污费等等。比如说水价里面包含的排污费的比重比较小，煤炭里面或者是其他的石油这些资源里面也包含的资源水平太低。

（一）继续深化电价的改革

那这样2009年一个比较重要的工作就是推进继续深化电价的改革。去年我们已经对电价进行适度的调整，今年要完善上网电价、输配电价和销售电价的机制，实时理顺煤电价的关系。

那么大家知道我们去年发电行业效益全面下滑，那么下滑的原因就是煤炭价格上涨，但是上网电价没有适时的进行调整。所以说特别是去年的上半年，发电企业亏损非常严重。以至于到去年年末今年年底在煤炭进行销售年度合同供需见面会上，那么煤电双方的签约率非常低。发电企业不愿意接受煤炭企业提出的煤炭价格水平、供货价格，煤炭企业不愿意按照发电企业提出的煤炭价格供货，所以处于一个煤电双方的僵持局面，那么现在看来比较重要的办法就是要解决电价长期偏低这么一个局面。

当然这个电价的调整呢，一个可能你调价调多大幅度，你是按照合理的价格形成机制一步到位呢？还是分步到位？这是一个。

第二个就是说涨价的利益在发电、输配电、销售这几个环节怎么进行分配？那么还有核算电价上涨对价格的影响，对企业加工这些炼钢用工企业成本的核算，但是总的来说电价长期偏低，肯定不适用于煤电关系的理顺，也会使发电企业陷入困境。所以说今年一个比较重大的改革任务就是择机出台调顺电价的改革。我想这是第一个。

（二）推进水价的改革

那么推进资源性价格的第二个方面就是推进水价的改革。我想水价的改革，我们国家长期用水的价格偏低，那么这个里面包括原有的淡水，比如说饮水工程的水，比如说给各个省输配送的水等等，支付的水价过低，包括一直到老百姓的用水。这是一个。

还有一个我们国家长期农业用水也偏低，粮价偏低导致农业用水，如果提高农业用水以后怕农业用不起。

但是这次提出就是说主要是逐步提高水利工程非农业用水的价格，但是我们国家也存在农业大水漫灌，由于水价便宜大水漫灌的现象。如果水价提高，可能他会逐步的考虑节水灌溉设施的。那么节水灌溉设施要加大投资要上成本，这样如果你不提高粮价的话，这个节水灌水的成本就理不出去。所以说粮价不顺，农业用水的价格也顺不了。但是粮价的上升又考虑什么呢？就是城乡居民生活成本的问题，还有消费物价等等这些问题。

所以从专家们的看法来说，还是不如理顺农产品价格，那么对低收入的人，农产品的涨价给予补贴。第二，理顺农业用水的价格来刺激节水灌溉，使农业用水节水。当然这是今年，因为今年只提了一个逐步提高水利工程非农业用水的价格。

另外一个是完善水资源费的征收管理体系。水资源费怎么征收了？由谁来征收？是水利部门计价征收呢？还是税务部门计价征收呢？还是怎么办呢？征收以后交到哪里，上交到哪里？谁来进行管理？进不进入预算等等，要完善整个征收的管理体系。我想这是资源价格体系的第二项改革。

（三）建立健全矿产资源有偿使用和生态补偿机制，积极开展排污权的交易试点

第三项改革就是要建立健全矿产资源有偿使用和生态补偿机制，积极开展排污权的交易试点。

那么我想第一就是说我们国家长期许多资源使用费比较低，那么有些比如说矿产资源的

开采里面没有含国家征收资源税，包括石油、煤炭、铁矿等等长期这些资源的价格，由于没有包含对生态的补偿和资源有序利用的补偿，以及对煤炭塌陷这一类的再恢复基金，包括一些资源型城市的转型基金都没有包括在内，所以这些不可再生资源征收的资源费比较低。

比如说我们原来石油是按照吨计量征收，而且低到十几块钱，高到二十块钱，这是非常偏低的。所以说应该逐步的改革这种资源低成本使用的这种局面，关键的一个就是要开征矿产资源税。

这个首先要计价征收，不是计量征收，从量征收。从价征收就是这个煤炭一顿600了，我就按照600征税，你降到300了，我就按照300征税，应该是这样的。

另外一个就是说要建立一个生态补偿机制，生态补偿机制，比如说有一些省是生态环境省，有的上游是生态环境保护禁开发地区、限制开发地区，这些地区就需要国家或者是下游对它的生态进行补偿，或者由国家进行生态补偿。要不然这个生活的生态地区又不能发展工业，又不能发展城市，这样禁止发展，速度就非常慢。我想这是生态补偿。

还有一个是展开排污权的交易试点。排污权，比如说国家给地方核定了多少粉尘、二氧化硫等等这些限定了排放的总量，不能超过这个总量。那么这个总量分解到各个企业当中，比如说炼钢企业当中我有多少的二氧化碳的排量。那么现在我这个钢厂要进行改造，如果你不让它排放权交易，那么它就没有这个动力。比如说我现在有一万吨的交易排放量国家核定，但是我经过技术改造之后介绍了一半，那么一半其他另外的地区有发展的这样的工厂什么的，我可以把排放权交易给你卖给你。这样就实现交易权补偿了技术改造需要的成本，而且获得了利益。所以我想这个对于资源的调整、排放的控制，以及在排放总量不变的情况下，我们争取更大的发展空间，这是非常有利的。我想这是我们第一个方面的改革。

二、推进财税体制改革

第二个方面的改革，就是要推进财税提出的改革，财政税收体制。那么财政税收体制，今年有这么几项。

（一）全面实施增值税转型改革

一个是全面实施增值税转型改革。增值税转型改革，今年我需要说明的是什么了？我们目前实施的增值税转型改革，主要是指你购买装备、购买设备，大型设备，或者是一定资产额以上的设备，或者是这一类的固定资产进行投入的增值税抵扣，是这样的。它不是，有些同志可能不明白，以为增值税转型就是说，目前能不能把生产领域或者是生产型的增值税转

为消费型的增值税，它不是这个意思。实际上就是说你这个大型的投资设备可以进行增值税的抵扣的。那么这个改革今年涉及到1200亿的额度，这个增值税转型改革实施以后对于投资规模比较大、资本密集型的企业，那么增强或者是激发他们的投资，降低他们的成本是非常有促进作用的，有鼓励作用的。

（二）统一内外资企业和个人城建税、教育费附加等制度

那么另外一个就是统一内外资企业和个人城建税和交易附加税等等各种制度。现在是什么呢？有些外资企业没有两项附加税，内资企业有两项附加税，我们要进一步把这个完善。（三）改革完善资源税制度

那么再一个就是改革完善资源税制度。我想刚才讲的一个就是要从量征收改革从价征收；另外一个就是提高资源税的税率，煤炭、石油。

研究推进房地产税制改革。你看这个是研究推进，研究推进是什么呢？因为这个房地产特别的复杂，现在我们房地产收入这些是这么一个部分，一个是政府的土地出让金，对这个工业用地、商业用地、居住用地等等。

（四）研究推进房地产税制改革

这些。这个土地出让金是政府的一块收入，那么这个叫政府的土地出让事务。第二项就是政府对土地和房产征收的一些税，是对不动产征收的一些税。第三就是对房屋、土地建设收取的一些税。比如说建设营业税等等，对建筑企业的增值税等等。那么另外一个就是政府各个部门，以及政府和政府各个部门的一些费项。

现在政府在房地产上有这么四个方面的收入，那么归结起来现在这些税费制度有一系列的弊病和问题。一个就是形成卖地财政，一块地70年，我一次卖出去70年的收入一次就花掉了。有些地方没有地可卖了政府就没有财政收入了，失去很大一块收入，这是第一。

第二个，就是税特别乱，乱七八糟各种税。

第三是政府收各种各样的费，政府各个部门的费太多了。所以说这次两会很多的委员和代表提出了，有些委员就指出，他说你有些政府的房地产的税费、房子里面的税费要占到60%，一般是50%左右，那么这个政府的税费以及土地出让金是推高房价一个非常重要的原因。

所以要研究推进房地产税制的改革，我想是这么几个方面。

一个就是能不能取消土地出让批租这个制度，改为对不动产征收物业税这种制度，这是

一个。

另外一个就是土地房产的交易，政府收取交易增值税。这是第二。

第三就是清理政府各个部门在房地产上的各种费项，有些该取消的就要取消，有些该改为税的就要改为税。那么另外尽量的简化税收。

那么这样一种税收达到这么几个目的。第一个，这么几个税不再形成政府卖地财政，把几十年的钱在一年花地的局面，形成一个土地财政的可持续，土地的可持续收入，就是每年都有这种收入。我想这是第一。

第二个，就是使它成为县、市级财政主要的财力来源，那么省一级财政、中央财政不对土地、房地产这种税进行分成。

第三就是这种税制有利于抑制土地的投机、土地的浪费性使用，以及房屋的投机买卖。甚至有30多套、40多套房子在那里闲置，我想这是房地产税制的改革。

（五）继续清理行政事业性收费和政府性基金

那么另外一个就是继续清理行政事业性收费和政府性基金。这一块是比较大的一个问题，我们现在政府收费大概全部加起来有两万亿左右，很多没有进入预算的。而且这些基金、收费、罚款成为政府各个部门以及行政事业机构人员膨胀、机构林立，出国、公出、公招、公车，甚至进行什么建设培训中，搞培训中心等等这些资金的来源。

所以应当首先大规模的废除政府的很多收费，我想这是一个，清理收费项目，大规模的废除这些项目。

第二个，就是把很多部门财政拨款把他们养起来，不要让他们进行什么收支两条线、超收奖励、罚款分成这个机制。

第三个，所有的无论，就是如果留有一部分的罚款，比如说交警，还有法院的诉讼费用等等一定是收支两条线，收入直接进入国库，与法官和警察，以及法院和公安局的利益没有关系。你今天罚一万今天也是这样，你一分钱没有罚，你一分钱也没有少。我想这是费用方面的管理。

（六）深化预算制度改革

另外一个就是要建立统一的预算，要实现政府的公共预算，就是一般性的预算、建设预算、国有资本金预算、政府基金预算和社会保障预算的衔接。政府基金预算越少越好，把它统一起来。我们现在的人民代表大会审的这个政府预算，都没有包含很多预算收入。

（七）完善财政转移支付制度

那么另外一个，就是要完善财政转移支付制度，我们现在财政转移支付制度面临几个问题。

一个问题就是对于有些地区的一些转移支付的标准不合理、不科学。为什么对它转移这么多，为什么对它转移不多？可能有一些还不太科学，有一定的标准，有一定算法，但是可能有一些得的多有一些得多少。

另外一个我们主要的问题是各种专项转移支付和各种部门的转移支付上，而存在一些，比如说项目的转移支付。这些转移支付都不透明，各个省都中央来，各个部门跑项目、跑资金，导致许多的问题。你看我们去年两会上许多代表对各个地方上驻京办以及各个部门的驻京办提出了强烈的意见，那么这些部门很重要的一个任务就是在北京跑资金跑项目。那么为什么它到北京来请客、吃饭、送礼、找关系，那么为什么齐聚北京呢？你只有在这里跑才能得到这个转移支付。所以什么时候能规范、完善转移支付制度，公开、透明，那么就没有人跑这个事了，没有人进行暗箱操作。所以你说一点非常科学、非常公平、大概也很难做到，但是就是说你大体上要进行公平、公开、公正。

那么另外财政体制改革，我个人认为就是要结合今年的减税，特别是对中小企业的税负、税制应该进行改革。而且这次很多代表提出来，那么从现在来看税务局的征税行为，比如说按计划税收增长制度、另行增长制度。比如说对小规模纳税人的征税包干制度，就是不按照你这个税多少，就是按照你营业额的13%、14%交给我，我不管你赚了多少钱。

还有一个就是对征税人员实行奖励制度。

再一个是我们两套税务机构的税务征收成本太高了，效率太低。

还有比如说深层次的问题，比如说为什么非得要社会保险这一块的费呢？为什么不能改成税务局征税，非得在劳动部门弄一个征收队伍。本来就是一种资源的浪费，人力、机构的浪费。

比如说对企业税制的改革，能不能对一般纳税人税制从17%降到10%，能不能对小规模的纳税人增值税从目前大概6%降到3%，所得税降到15%，使这些企业休养生息，把5000亿，那么如果说1200亿还剩下3800亿，这个税给中小企业减到位，减税必须通过税制改革减。我想这是第二个财政税收体制改革。

三、推进金融体制改革

第三个就是要推进金融体制改革。那么总理在这里提了许多方面，我想这个里面有一个

很重要的改革就是需要改革目前高度垄断的金融局势。我们总理在这个里面比如说提了深入国有金融机构的改革，稳步发展多种所有制中小金融企业和新兴农村金融机构，积极引导民间融资健康发展。还有对资本市场，股票、债券，还有期货市场，还有保险业的改革，利率市场化以及人民币汇率的形成机制。最后健全金融监管协调机制，总理对这个金融体系改革的部分提出了这么一些。我个人以为这个里面最关键的就是要改革目前金融高度垄断的体制。

那么从今年我们的经济发展以及未来对经济发展的需求来看，关键是怎么样就业？那么就业的关键是中小企业能不能发展？中小企业能不能发展的关键是能不能融到资，那么能不能融到资的关键就是你的金融体系能不能有效的给中小企业融资贷款？那么从现在来看，我们今年重视银行金融体系对中小企业的融资和贷款，但是我们现在想的办法是什么了？我们今年大概出台了，一个是中央国务院，包括银监会以及人民银行要求各大商业银行，包括股份制银行给中小企业贷款。那么从一些新闻报道来看有一些商业银行也表白，我给中小企业贷了多少款？但是你实际调查，一些中小企业认为根本就没有贷到款。那么当然从银监会的想法，有关部门的想法就是说我们对它进行政治号召打招呼，你们要给中小企业贷款帮助国家渡过这个难关。但是银行是一个商业单位，它要考虑风险、考虑成本、考虑收益、考虑有没有抵押有没有担保。我觉得它不可能响应银监会和国家的号召，给大量的中小企业贷款。那么当然这个里面我需要一个是什么呢？就是说大银行给中小企业贷款，在经济学上是说不通的。

从我们国家有这么四个方面，就是结合经济学的常识。

第一，大型银行，尤其是总行、分行这种条条型的银行，第一个遇到的问题就是贷款和被贷款双方信息的不对称。那么我举例来说，比如说我一个中小企业或者是个体户在某个社区里面，我提出一个贷款要先从营业部支行、分行一直到总行，要经过多个环节。最后报到总行要分行审批以后，他也不知道中小企业业主是干什么的，怎么回事？因为全国有2000多万，加上农村的话有4000多万个体户，有670多万个私营企业。那么这么些银行，就那么几个银行或者几十个银行受理这么多企业的贷款的话，这个成本是非常高的，所以它信息不对称。

第二个就是分摊成本太高，分摊成本是一个学术语言。我举一个例子的话，比如说工商银行有200亿的款项要贷出去，它把这200亿这笔贷给国家电网，用于电网的建设。那么它再贷款的时候举行一个花一个200万费用的贷款签约仪式，在人民大会堂非常豪华。那么它的费用成本也是相当的低，那么如果说它把200亿贷给200万个中小企业，它得多

少个工作人员，多少网点，进行多少次调查，要签多少次约？这个成本相当高。所以它把200亿一次性代给国家电网和把200亿贷给200万个中小企业，它的成本收益绝对是不一样的。这就是大银行为什么给小企业不贷款的非常重要的第二个原因。

第三个原因就是风险不宜控制。分行，比如说山东省的分行在济南，济南的分行要批一个山东临沂的一个个体商户的贷款，你说它知道这个个体商户有没有抵押？有没有担保，担保牢不牢靠，抵押资产是不是属实，这些风险不宜控制的。这个人是不是贷款之后跑了，销声匿迹了。

那么另外一个，虽然我们现在说积极的发展民营企业、个体私营经济毫不动摇，鼓励个体私营发展。但是现在我们的国有控股银行，你要把这笔款贷给国有银行，这笔款烂了，对我信贷员责任不大。但是你把贷款贷给个体户和私营企业，即使这个款收益非常好，你可能也有谋取私利的嫌疑。更何况，如果贷给这些中小企业个体户风险很高，那么信贷员的责任非常高。他宁可贷给国有企业，也不愿意贷给体私营经济。

所以从解决的思路来看，那么这次我觉得第二条，就是稳步地发展多种所有制中小金融企业和新型农村机构，就是要发展城市社区小银行和农村存折小银行解决这个问题。比如说我两万人的社区，我在这个社区里面有一个，我弄了两间房装一个防盗门、防盗窗，完了弄一个大的保险柜，里面弄了三四十万块钱，我就可以存放，我就可以支持社区有人搞一个什么小的东西，这样信息是对称的，张家、李家怎么样到我这里贷款的，成本很低，就弄了一个防盗门、防盗窗，里面两三个人，我就可以放款贷款了，分摊的成本很低，风险也容易控制。你说我这个给张家贷了20万块钱，他也不可能不还款跑了，这个房子怎么办呢？等等。所以说给中小企业贷款一定要发展城乡小银行，小规模的银行，如果这个发展不起来，我们解决中小企业融资问题无望。那么这是总理关于金融体制改革非常关键的一个方面。

四、推进国有企业改革和支持非公有制经济发展

第四个方面就是总理讲要推进国有企业改革和支持非公经济发展。那么首先谈到深化国有大型企业公司制股份制改革，建立健全现代企业制度。

（一）深化国有大型企业公司制、股份制改革，建立健全现代企业制度我们现在许多国有和国有控股企业还没有成为完全、真正意义上多元投资，资产多元化的这种有合理的股权结构的企业。因为许多企业一股独大，就是它可能完成公司制的改革了，改成有限责任制公司，可能为了改制，我这个最大的股份是90或者是95%，里边掺了几个

小的股份你们来，要不然我这个没有办法改成有限责任公司，它是这样的。所以要逐步的对这些企业进行引进战略投资者进行股份制的改制，我想这是第一。

（二）完善公司的治理结构

第二就是我们完善公司的治理结构。就是公司里董事会、监事会经理层，还有我们的党委公司里的等等要形成一个有效的，既有效运作，又有效监督的这么一个制度结构，防范风险、有效监督。

我们现在来看两方面的问题都存在，一个就是说可能治理结构过于庞杂导致了这个企业运作的效率。另外一个可能监督不到位，可能许多国有企业出了大事大案，国有资产流失。所以怎么样完善继续健全企业的股权结构、治理结构，形成监督和有效运作的这种统一的管理模式、治理结构和股权结构，这是09年我们国有企业改革非常重要的一个内容。

（三）加快铁路、电力、盐业等行业改革，完善民航、电信管理体制，制定出台电信体制改革配套监管政策

那么令要加快铁路电力这些垄断行业的改革，也提到完善民航、电信这些体制，出台电信体制改革配套监管政策。

那么这些改革呢，就是说第一国家要鼓励他们竞争；第二对一些自然垄断的行业要使它，比如说引进市场机制，引进内部竞争机制通过这样的办法进行改革。那么对于一些，特别是对一些垄断性的企业还要实行，比如说它的成本公开、价格听证，以及第三方审计这些制度。那么这样保护老百姓的利益，特别是比如说铁路、电信这些机构。

那么总理讲到鼓励和支持引导非公有制企业发展，我觉得尤其在2009年要鼓励创业，增加企业扩大就业。

那么2009年这些方面，我想一个就是要进一步改革工商管理体制，放宽企业的登记、准入，特别对一些个体户实行备案制，从登记制改为备案制。那么另外就要对政府的一些执法、监督进行合并，对一些政府的审批等等，我们下面政府这一块再讲。再一个就是对个体私营企业进行减税、免税，特别要变通的执行《劳动合同法》，使他们有一个宽松的经营环境。

（四）落实放宽市场准入的各项政策，积极支持民间资本参与国有企业改革，进入基础设施、公用事业、金融服务和社会事业等领域

最后就是要落实放宽市场准入的各项政策，积极支持民间资本参与国有企业改革，金融

基础设施、公益设施、金融服务和社会事业领域。这个，特别是今年我们国家出台四万亿的计划，从现在来看确实有必要进行放宽准入的各项政策鼓励引导民间资本参与、扩大投资，保国民经济增长速度的这样一个目标。那么防止，可能投资政府热社会冷，国有企业热民营企业冷，投资热消费冷这么一种局面发生。

所以说这些方面首先国家各个部门要清理对一些行业只准国有经济准入，民营经济不能准入的这些规定，有一些领域国家要清理，可能有一些条款对民营企业竞争不利，比如说配额等等；那么还要出台一些积极支持民间资本参与总理说的这些方面的一些规定、条文、实施细则等等。

总的来说，就是通过这四个方面深入的改革，那么形成一个完善的体制机制，使我们国民经济有一种活力，充满活力和动力，克服2009年我们面临的种种困难。那么这一讲就到这里，谢谢！

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