第五章 行政管理机构

第五章行政管理机构

一、行政管理机构的特性。

1、合法性。行政管理机构存在的依据是行政权力的存在，没有行政权力，行政管理机构也不存在。

2、主体性。行政管理机构是行使行政权力的主体，是行政职能的主要载体，在行政关系中居于主动地位。

3、系统性。行政管理机构是一个庞大的、有机的系统。

4、权威性。国家权力是一种政治统治权力，也是一种社会管理权力，立法权是这一权力的核心，而行政权力则在于对社会公共事务进行具体管理。（强制性和权威性是行政管理机构进行社会管理的重要依据和工具）

5、执行性和管理性。现代行政管理机构大都是立法代议机构的执行机构，执行后者通过的各项法律和法规。行政机关的权力日益增长，特别是委托立法权和政策制定权，使得行政管理机构有了很大的管理决策和辅助决策的权力。

二、行政管理机构的作用：

1、行使国家的行政权力，对社会公共事务进行管理。（①经济管理；②社会管理；③政治管理）

2、执行和实施各种法律、法规、规章，维持社会治安和良好的市场秩序。

三、行政管理机构的组成方式。（即组织形式和生产方式）

1、内阁制国家。内阁向议会负责，首相为政府首脑，领导内阁。英国、意大利、奥地利、希腊、日本、以色列、新加坡、印度。

2、总统制国家。最高行政管理机构由总统、总统办公室、政府各部机构以及独立机构组成。美国、阿根迁、巴西、墨西哥、印度尼西亚、巴基斯坦、埃及、肯尼亚。（美国联邦政府包括：总统办公室、内阁和各部、独立机构三类）

3、半总统制国家。兼有内阁制和总统制特点。法国的第五共和国、芬兰、冰岛、葡萄牙；20世纪90年代的俄罗斯、东欧国家。

4、委员会制国家。主席为首脑，委员兼任各部部长。瑞士（其联邦议会院包括：联邦院和国民院）。

5、国务院制国家。

四、行政管理机构的类型。

1、根据管理机构性质划分：

①领导机制（对重大行政问题进行决策和在行政执行中从事指挥、监督等活动的机

构。——国务院）

②执行机构（在领导机构领导下分管某一专门领域行政事务的机构。——如：财政

部、民政部、教育部、劳动和社会保障部等）

③监督机构（对各种行政管理活动进行监督检查。——监察机构、审计机构）

④咨询机构（为政府及有关部门提供咨询建议和出谋划策。——政府研究室、政府

决策咨询委员会）

⑤信息机构（政府中专门负责信息的收集、加工、传递、储存，为领导同构和有关

部门提供各种行政信息、沟通情况的信息服务机构。——统计局、档案局）

⑥辅助机构（为协助行政首长的领导工作而设置的综合性办事机构。——各级政府

及其部门设立的办公厅、办公室、专门办事机构。在行政管理过程中在参与政务、处理事务和做好服务方面发挥着重要作用。）

⑦派出机构（国家有关行政管理机构依法在一定区域内设立的分支机构或代表机构。

——邮政、铁道、海关、使馆、派出所）

2、根据管理机构职能划分：

①经济类行政管理机构（代表国家对社会经济进行宏观调控和管理。——发改委）

②社会类行政管理机构（进行社会文化生活等管理活动。——科技、教育、卫生、文化、体育、社会保障）

③政治类行政管理机构（维持政治制度、管理内政、外交事务等活动——监察、司法、人事、国家安全、民族事务、国防、外交）

④独立机构或准行政管理机构。（美国联邦行政机构的类型：一是独立管制委员会——储备、通讯委员会；二是政府公司——邮政局、储备保险公司、美洲国家基金等；三是其他独立机构——科学基金会、人权委员会）

五、联系实际，谈谈在行政管理机构设置过程中如何坚持行政管理机构设置的基本原则。

行政管理机构设置是指机构的设立、变更、撤销和合并等的总称。从历史的角度来看，行政管理的环境总在不断地发生变化，行政管理机构也不能一成不变，它要随着环境的变化而变化。因此，行政管理机构的设立、变更、撤销和合并是一种正常的行政现象。但是，行政管理机构的设置应该合理而科学，否则就会影响行政管理机构的运行效率和行政管理的水平。为了保证行政管理机构设置的合理性和科学性，在设置行政管理机构时应遵循以下基本原则：

1、适应性原则。根据社会、经济与文化的发展，适时而科学地设置、调整和改革行政机构，以适应社会向政府提出的要求。

2、协调性原则。行政管理机构是一个协调运转的系统，其结构如何对系统整体功能的发挥有重大的影响。（做到协调的条件：①要求机构设置要统一；②领导指挥要统一。）

3、权责相称原则。行政管理机构是一个权责体系，权力和责任是任何行政管理机构的重要组成要素；其必须要对自己做出的行政管理行为负责。

4、精干高效原则。行政机关作为国家权力机关的执行机关，就是要高效率地执行宪法、法律和行政法规，追求行政管理高效率。（要统一责权，进行科学合理分工，优化结构，使运行程序简便，运行机制协调、完善、畅通。）

5、法制性原则。行政管理机构的设置及其体制要有法律上的根据和保障；其他一些具有法律效力的各种条例和地方性法规，对于中央政府机构和地方各级政府机构都作了具体的规定；行政管理机构的权责必须由法律赋予。（《国务院组织法》、《地方政府组织法》、形成法治政府、责任政府。）

六、行政管理机构设置程序。

1、提出设置理由，并设计出初步方案。（由行政环境变化而导致机构变更；行政管理体制的改革而导致机构变革）

2、对行政管理机构设置方案的评估和论证。（需考虑以下因素：①行政管理本身的需求；②现有机构的惯性；③环境的适应性；④自身的运转协调；⑤设置的合理性；⑥设置的合法性；⑦不同部门之间的权力划分、职能定位、人财物的分配；⑧官员的升迁和人员的安排。）

3、方案的批准。（由立法机关和上级行政机关）

4、方案的落实与实施。（关键是人、财、物的组合）

七、行政编制管理的特点：

1、集中程度高。尤其是对国家机关，为保障其高效率，节省开支，对其进行集中统一管理。

2、综合性强。编制管理的范围较宽，涉及各个机关和单位，既要掌握其共同性，又要了解其各自特点，并相应采取不同的管理办法。

3、它是一种经常性和长期性的工作，只要有管理机关和单位、组织的存在，编制管理就不能停止。

八、行政管理机构改革的原因。

1、外部因素有：①经济体制的转变；②政治制度的转变和更迭；③社会发展程度；④国际环境的转变。

2、内部因素有：①机构过度膨胀；②人员素质不高、弱化（原因：时代发展造成的公务员素质的弱化；年龄、专业和工作经验等因素造成的素质弱化。）

九、联系实际，试述我国行政管理机构改革的基本目标。

我国行政机构改革的总目标是：适应经济发展和社会全面进步的要求，建立办事高效、转转协调、行为规范的行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化的国家行政干部队伍，提高为人民服务的水平。具体可分为四个方面：

1、按照发展社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开。（一方面，按照政企分开的原则，把属于企业的自主权切实下放给企业，使企业真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人和市场竞争主体；把属于市场调节的职能切实转移给市场，使市场在资源配置中更好地发挥基础性作用。另一方面，要建立健全宏观调控体系，合理划分中央与地方的职责权限，把当前利益与长远利益、局部利益与整体利益很好地结合起来，搞好总量平衡和综合协调，集中必要的财力物力进行重点建设，综合运用经济、法律和必要的行政手段，促进经济和社会更好更快地发展。

2、按照精简、统一、效能的原则，调整政府组织结构，实行精兵简政。

3、按照权责一致的原则，调整政府部门的职责权限，明确划分部门之间的职能分工。

4、按照依法治国、依法行政的要求，加强行政法制建设。

十、西方发达国家行政管理机构改革的主要内容：

①从“大政府”向“小政府转变。（美国-1995年克林顿政府提出了“裁员、节支、高效”的政府机构改革计划，主要包括：关闭某些部门设在地方的机构，合并职能重叠的政府机构。）

②行政机构内部的决策与执行职能及机构的分离。（新西兰-强调对政策部门和提供服务的部门实行职责分离，对不同的组织赋予不同的职能。除三个中央机构（即首相和内阁、国家公务员委员会、财政委员会）外，还有17个政策部，11个提供服务的部门，蓁三个部门兼有政策和服务两种职能。英国-设立执行局，即由一个部长负责的庞大的部结构被分解为许多执行机构，每一机构负责一个或数目有限的公共服务的供给，部里仅留少数文官负责政策、计划和协调）

③行政管理机构的分权化。（美国-里根政府推行的“还权于州”的改革；法国-压缩中央政府的职责和机构，强化州或地方政府的权力和机构（压平层级，授权一线）。

④强化综合协调行政管理机构及其职能。（表现为：行政首脑办事机构的加强-英国：撒切尔政府一方面加强首相职权，建立强有力的政府核心班子，并充实首相办事机构的力量，另一方面建立政府智慧机构——中央政策小组，将其作为首相取得独立于其他部门的信息和建议的依据；综合协调机构的强化-日本：将总理府本府的一部分和行政管理厅合并成立了总务厅，使它作为综合协调机构在组织、人事和定员管理以及行政监察领域实现其社会职能，设立综合联络会议和行政情报联络会议，加强政府宏观计划的协调和情报信息的交流。）

⑤行政管理机构设置的弹性化。（撒切尔派和里根派-主张构建灵活政府模式，观点是在政府内部设立临时性机构，配备临时雇员，尽可能减少常设机构的数量，通过临时机构来实现政府职能目标，认为这样有助于组织机构的创新，避免常设机构的僵化问题。十一、1982年，首先从国务院做起，自上而下展开各级机构改革取得的成效：

1、精干领导班子，减少各级各部门领导的副职。（国务院副总理由13人减为2人，增设国务委员；中央部委正副职一般配备3-5人，司局正副职2-3人）

2、废除实际存在的领导干部职务终身制，建立干部离退休制度。

3、精简机构和人员编制。（国务院各部委、直属机构、办事机构从100个减为61个）

十二、1988年的国务院机构改革，取得的成效。（重点是对经济管理部门的改革）

1、坚持政企分开、政事分开的原则，转变政府职能。

2、精简和削弱专业部门，加强监督与调控部门。

3、在转变职能的基础上，合理设置机构，确定编制。

4、解决了一批部门之间职能交叉、重复的问题。

5、通过定职能、定机构、定编制的“三定”工作，为推行国家公务员制度做了一些有

益的探索。

十三、1993年的机构改革是着力抓了以下几项工作。

1、调整职能配置，促进政府职能转变。

2、协调解决了一些部门之间职责交叉、重复的问题。

3、精简机构和人员编制。

十四、2003年以来的国务院机构改革的重点。

1、深化国有资产管理体制改革，设立国务院国有资产监督管理委员会（简称国资委）。

2、完善宏观调控体系，将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会（简称发改委）。

3、健全金融监管体制，设立中国银行业监督管理委员会（简称银监会）。

4、继续推进流通管理体制改革，组建商务部。

5、加强食品安全和安全生产监管体制建设，成立了国家药品食品监督管理局和国家安全生产监督管理局。

十五、我国多次行政管理机构改革的经验。

1、坚持以适应社会主义市场经济体制为改革的目标，把转变政府行政职能作为机构改革的关键。

2、坚持精简、统一、效能的原则，把精兵简政和优化政府组织结构作为机构改革的重要任务。

3、坚持积极稳妥的方针，既审时度势，把握时机，坚定不移地迈出改革步伐，又充分考虑各方面可承受的程度，审慎地推进改革。

4、坚持机构改革与干部人事制度改革相结合，制定配套的政策措施，妥善安排分流人员，优化干部队伍结构。

5、按照依法治国、依法行政的要求，加强行政体系的法制建设。

十六、我国编制管理机构的职能管理主要内容。

1、在拟订机构改革或行政管理体制改革方案时，提出转烃政府职能、调整政府职能体系的总体意见。

2、在各部门实行“三定”时，合理配置各部门的职能，帮助各部门搞好职能配置的研究，制订具体方案。

3、协调各部门之间的职责分工。这是职能管理的一项经常性的业务工作。

4、协调同级政府部门与下级政府相关部门之间的职责分工，以及政府部门与企业、事业单位、群众团体、其他国家机关之间的职责分工。

十七、简述各国缩减政府机构的政策工具和途径。

1、重新审视政府职能定位，缩小政府的职能范围。

2、压缩社会福利项目，放松对企业的规制，通过合同出租将部分公共物品和公共服务的提供权向私营公司或非营利组织等机构转让，缩小政府直接干预和生产公共物品的范围以达到政府机构瘦身的目的。

3、行政机构分权化改革。

4、行政机构设置的社会化，主要是机关后勤部门的社会化，以及将政府的一部分职能和行政工作交由社会组织管理或政府同社会组织一同管理，使政府机构达到精简的目的。

5、公共机构的非国有化，将原来的一部分行政机构转移出政府机构的序列。

1、行政管理机构是社会各种机关、组织中规模最大的，管理范围最广的一种组织类型；是

国家意志的直接体现者和实行者。

2、行政管理机构的首要特征是：合法性。合法性是行政管理机构权威性的来源。

2、行政管理机构开展工作的主要方式是：横向管理。

3、行政管理机构依法设置的要素：目标结构、层次结构、部门结构、困难力结构。

4、行政管理机构区别于其他的社会自治和协调管理机构的主要不同之处是：对于不服从行

政管理和裁决的，行政管理机构可以依法进行制裁和惩罚。

5、行政管理机构的权力：①做出行政决策；②发布行政命令和行政决定，并采取必要的行

政措施。

6、内阁制国家：中央政府由全体大臣、国务大臣、各部政务次官、执政党的督导员、王室

官员约100人组成。（办公机构在首相的指导下，由内阁秘书领导，设有：①内阁秘书处；

②中央统计局；③管理与人事局；④史料组。）

7、公共服务是21世纪公共行政和政府改革的核心理念，包括加强城乡公共设施建设，

发展教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，为社会公众参与社会经济、政治、文化活动提供保障。

8、设置行政机构必须考虑的因素：①经济环境；②政治环境；③国际环境。

9、行政管理机构是各法定职责的集合。

10、行政管理机构设置程序：提出理由，并设计初步方案——对方案进行评估和论证——对

方案进行批准——对方案进行落实与实施。

11、行政管理机构的编制【广义】是指国家行政机关的：①组织机构；②人员定额；③职务

名称；④工作量；⑤工资标准；⑥经费额度。【狭义】是指：①人员定额（数量限制）；

②各种人员的比例结构（职务、职级人员的比例关系）

12、编制具有：经济、组织、法律三个方面的意义。

13、行政经费的预算、收支均以编制工作为基础。

14、行政编制的管理机构：①美国——行政管理和预算局；②英国——财政部编制局；③日

本——行政管理厅；④中国——中央机构编制委员会（各省、自治区、直辖市及其下属县以上地方政府—机构编制委员会办公室。）

15、行政编制管理是指对行政管理机构的：机构设置、人员数量、人员结构的管理。

16、职能是组织机构得以设立的依据和基础。

17、行政编制管理的内容：①职能管理、②机构管理、③人员编制管理。

18、机构管理的内容：①根据各级政府的职能总量及类别，确定每每级行政管理机构的总体

规模；②划分机构的属性；③对机构规模的管理。

19、人员编制管理的内容：①制定各级政府编制比例和编制标准。②核定各部门人员编制总额；

③确定人员编制结构。

20、转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率是机构改革的目标。

21、美国行政学者彼得斯提出的政府未来的治理模式之一的参与模式，在结构问题上最明

显的影响在于使公共组织越来越扁平化，上层和底层之间的层级越来越少。

22、由于临设机构自身也是具有一些弊端，西方各国通过：明确临时机构的任务、设置的

标准和程序、规范人事管理，以及把临时机构的管理活动纳入法制轨道等措施，加强对临时机构的管理，兴利除弊，发挥正面效应。

23、中共十一届三中全会以来，中国先后进行了5次重大的行政体制改革和行政机构改革。

24、1998年的第四次改革，由中央政府率先进行，对国务院各部门的内设机构进行精简，

由40个压缩为29个。

25、2003年以来的国务院机构改革的主线是：经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。

26、占美国联邦行政机构比例最大的是：独立机构或者准行政管理机构。

27、行政编制管理中最大量、最经常的工作是：人员编制管理。

28、我国行政管理机构改革目标中，居于首位的是：转变职能。

29、西方各国行政管理机构改革的重要目标和趋势是：精简机构，确定政府的合理规模以提

高行政效率。

30、1958年至1959年的机构改革主要是转绕：下放权力和撤并机构展开。

31、我国1988年的国务院机构改革的重点是：经济管理部门的改革。