健全投资项目审批提速提效工作机制的对策建议

健全投资项目审批提速提效工作机制的对策建议

近年来，龙游县着力于提高行政审批效率，不断创新管理模式，扎实推进行政审批制度改革，取得了明显成效。但受体制、机制等因素影响，投资项目审批仍然存在“审批难、审批烦”现象，要求进一步简化审批程序，提高办事效率的呼声日高。笔者在调研龙游县投资项目审批管理现状，分析存在问题及原因的基础上，提出建立健全项目审批提速提效工作机制的对策建议供参考。

一、投资项目审批管理成效

近几年来，龙游县把行政服务中心建设作为深化行政审批制度改革、优化发展环境、打造服务型政府的重要措施，积极创新体制机制，探索建立“一门式”行政审批运作新模式，取得了较好的成效。归纳起来主要有以下几点：

1、审批事项缩减，办事效率提高。自2000年以来，我县先后进行了以建立“一门式”服务（行政服务中心）、削减行政许可事项、清理行政收费等内容的三轮行政审批制度改革，共取消审批事项442项，减幅达到54.3%。并于2001年投资3500万元新建县级行政服务中心，为申请行政许可人提供“一门式”服务。目前，共有28个职能部门341项审批事项进驻中心，集中率达91.7%，审批时间平均缩减50%左右。

2、管理制度规范，运行机制灵活。按照中央提出的投资体制改革“管好一线、放活一片”的改革原则，严格执行政府投资项目审批制、企业投资项目核准或备案制的审批制度。相继制定出台《龙游县政府投资项目管理办法》、《龙游县政府投资项目管理违法违纪行为行政处分有关规定》、《龙游县重大建设项目前期工作专项资金管理办法》、《龙游县政府投资项目竣工结算委托审价招投标管理办法》、《龙游县政府投资项目标后监督管理办法的通知》，《龙游县政府投资项目竣工验收管理办法的通知》等，从制度层面对项目审批、资金使用、招投标、审价、竣工决算等予以规范。同时建立规划国土联席会议制度，并针对工业、服务业、农业等项目的不同性质，分别建立决策咨询机制和“8+X”集中办公、工业项目“五步工作法”、“四个一”市场化项目招商、分线分口抓落实等机制，从制度、机制上保证项目审批合法合规。

3、投资环境优化，服务质量提升。一方面努力拓展能够承载项目落地的“硬环境”。围绕加快工业化和城市化进程，着力推进基础设施项目建设。以培育全国特种纸生产基地、竹板材基地等为目标，规划建设了总面积超过50平方公里的“一区三块”工业发展主平台，以高速公路和国省道公路网为主骨架，县乡公路为纽带，规划建设了“一纵一横一环十连”的公路网，以旧城改造为切入点、城防工程为载体、学校布局调整为契机、精品生活小区为舞台，规划建设了高品位的龙游城区，累计投入基础设施建设项目资金100多亿元。另一方面努力营造服务项目建设的“软环境”。先后成立县经济发展环境投诉中心和机关效能监察投诉中心，扎实开展“干部作风建设年”、“投资发展环境提升年”等活动，营造主动服务经济主体、主动服务投资项目的工作氛围，营造破解影响项目推进难点问题的合力攻坚氛围，努力打造“办事效率最高、服务质量最好、创业成本最低、社会环境最优”的整体发展环境。

二、存在的问题及原因

行政审批制度改革是省委在第十二届五次全会提出的“需着力推进的六项重点改革”内容之一。分析龙游县投资项目审批存在的问题，主要是“三多一长”。“三多”即前置条件多、审批环节多、审批部门多，“一长”是审批时间长。据调查，一个独立选址的建设项目，从项目建议书受理（企业投资项目为备案通知书或服务联系单）开始，到办妥施工许可证直至完成竣工验收、领取产权证，需40多个行政和非行政许可环节，中介机构的服务时间加行政审批时间总计要超过300个工作日。其主要原因有：

1、体制方面的制约。投资项目审批机制的建设问题，不仅涉及到行政审批制度改革，而且涉及到整个行政管理体制改革问题。从体制方面的原因看，存在着政府职能转变不到位、

权责不对称以及机构设置不尽合理等问题，使符合改革发展需要的部门得不到及时设立，该撤并的不能及时调整。从审批制度改革角度看，目前行政审批设置不规范、审批项目过多、审批机关职责交叉、审批程序繁琐、重审批轻监管、非行政许可审批事项和行政收费事项管理混乱等问题，直接影响着项目进驻、业务流程、运行机制等，是制约投资项目审批机制建设诸多问题中的重要原因。

2、中介机构的原因。一方面由于县内中介机构技术力量薄弱、业务水平相对不高等问题，导致项目单位提交的报批材料在技术层面、经济层面难以符合规范要求，“返工”多。另一方面项目单位受前期工作经费不足因素困扰，图“省钱”委托资质低的中介机构咨询论证项目，导致提交规划国土联席会议决策的项目资料内容不全，估算偏低，影响科学决策,进而影响项目顺利开展前期。

3、部门利益的影响。这是政府性投资项目最易碰到的问题。一方面，一些政府投资项目的责任部门具有行业主管和实施主体的双重身份，这些项目单位在项目报批、建设过程中存在现实的“报大一点、建小一点、多省一点”的想法，特别是在办证交纳相关规费时，都有缓交、免交的意愿；另一方面一些涉及行政收费的行业审核、许可部门因所收规费直接关系下属事业单位人员的工资、福利，又有依法履行足额征收的义务。两个因素一叠加，导致项目单位跑领导、跑部门协调的时间增加，项目顺利办证的时间拉长，开工时间不能按计划执行到位。

4、规划协调性因素。土地利用总体规划、城乡发展规划是决定项目土地要素空间布局的综合性规划，物流、工业园区、市场、卫生、教育等专项规划则从功能布局角度对各行各业项目进一步深化，进而落实项目选址。从近年项目决策情况看，“两规”与专项规划因编制时间前后不一，规划管理系统性不强、专业审核技术力量薄弱等，导致专项规划定点项目不符合“两规”现象时有发生，提交决策项目“选址难”问题突出。此外，土地利用规划刚性强，拟建项目如选址涉及基本农田，必须先行调整规划，然后按土地报批程序完成供地手续，时间跨度长，导致项目“落地难”。

三、推进投资项目审批提速提效的对策建议

在当前经济社会转型和政府职能转变的大背景下，如何突破既有的障碍和困扰，实现投资项目审批提速提效，迫切需要寻求解决的策略和思路。笔者认为，投资项目审批提速提效的出路在于将其置于加快行政管理体制改革，建设服务型政府以及深化行政审批制度改革的大视野下，以行政审批服务体系建设为最终目标，通过法治化的路径，对其职责权限、程序要求和运行机制、监督机制作出有效的制度安排。基于此，针对当前我县投资项目审批遇到的困境和存在的突出问题，从制度、体制和法制层面提出以下对策和建议：（一）拟定并出台目标明确、职责清晰的深化投资项目行政审批制度改革方案。在坚持“合法、合理、效能、责任、监督”等基本原则的基础上，将进一步减少和调整行政审批事项，完善配套制度，建立健全行政审批运行、管理和监督的长效机制，促进政府职能转变，加快服务政府、法治政府建设步伐，创建具有竞争力的服务环境作为深化投资项目行政审批制度改革的总要求。同时明确现阶段的改革重点是建立完善“一窗受理、协同审查、同步踏勘、并联审批、集中收费、限时办结、统一发件”投资项目并联审批制度，改革的目标是要通过建立权责清晰、上下互动、横向连通，覆盖投资项目受理、审批、监督全过程的三大平台和建立能有效促进三大平台高效运转的行政管理、效能监察等制度。要充分发挥行政审批制度改革领导小组及其办公室的领导协调职能，进一步明确牵头责任部门并根据部门职责细化领导小组各成员单位的改革责任，为投资项目审批制度改革提供必要的领导和组织保证。

（二）统一规范投资项目行政审批程序。并联审批是推进投资项目审批制度改革的工作主线，也是检验行政服务中心窗口平台作用发挥如何的重要内容之一。目前我县投资项目审批涉及的相关部门对各自审批事项的审批流程都很明确、很规范，但对照并联审批制度设

计的目标要求，部门与部门之间，乃至部门内部涉及多科室的审批事项都远未形成“一窗受理、同步审批”格局，前台受理与后台操作之间的矛盾日渐突出。因此，深化并联审批制度建设首要任务是对审批流程进行全面统一的规范。建议选择企业投资项目、政府投资项目中具有典型性、代表性的项目，以“全程回放”方式对审批事项、收费内容等进行梳理，摸清投资项目审批流程，并在遵循现行法律法规的前提下，按照“合并、削减、简化”原则予以合理缩减。然后按照“一窗受理、并联审核、限时办结、缺席默认”原则理顺事权关系，再造审批流程，并以《深化龙游县投资项目并联审批制度的工作意见》和《龙游县投资项目并联审批操作办法》使其制度化、规范化。

（三）建立完善符合并联审批制度要求的投资项目行政审批运行机制。并联审批制度能否发挥其应有的作用，关键是看有没有与之相配套，既能提高行政审批质量，又能实现提速提效的科学运行机制。

1、完善投资项目科学决策机制。前述投资项目遇到的“选址难、定址难、审批难”等问题，一方面有规划不协调问题，另一方面则是项目决策方面的因素。目前龙游县政府投资、服务业、旅游类等项目的决策咨询机制建设相较工业投资项目决策咨询机制来说，还有待依据项目的不同性质和区分决策咨询不同重点内容予以进一步健全和完善。对政府投资项目，要充分发挥规划国土联席会议的决策功能，重点讨论项目建设规模、功能体量、规划选址、资金拚盘、时序安排等，鉴于上述内容投资主管部门相较其他部门更具综合性因素，建议提交决策项目统一由投资主管部门负责；对物流、旅游等类项目，因多数项目需以特许经营权转让方式由市场决定投资业主，建议决策和咨询分开，政府决策的重点应放在特许经营权，包括土地使用权等的转让政策制定上，而项目开发模式、建设规模等由各行业管理部门依据法律、法规提出合理化建议。

2、完善并联审批事项协调机制。并联审批牵头责任部门以什么方式履行牵头职责，是并联制度得以推行的另一关键。从项目审批角度看，牵头责任部门对一般性问题、技术层面问题履行牵头职责相对容易，但涉及规划选址、规费征收、超概算等问题则需县政府协调解决。根据上述三个层面问题，建议设置意见联系单、联审会议通知单和提交决策协调事项报告表三种方式协调解决。意见联系单适用牵头责任部门窗口认为某个审批事项中的某个内容需行政服务中心的其他部门窗口出具意见的项目；联审会议适用并联审批事项需相关部门联合踏勘或需以咨询评估、专家论证等方式解决规划选址、建设方案等技术层面问题为主的项目；协调会议适用业主在办理审批事项过程中，由于超概算、法规政策等原因造成难以决策，需以专题协调会议或规划国土联席会议协调决策确定投资规模、选址方案、环境保护、资金筹措等问题的项目。

3、完善规费集中收付工作机制。影响政府投资项目按期开工的一个重要因素是项目办证的规费收缴。在部门预算尚未包含项目前期工作经费（该经费也很难测算准确）和规费独具的“左口袋右口袋”特性的情况下，建议由财政部门制定政府投资项目规费集中支付制度，减少项目单位跑领导、跑部门的精力，尽可能缩短不必要的项目在途时间。

4、完善部门内设科室流转机制。为有效解决同一项目涉及同一部门不同科室之间的审批流转问题，正确处理窗口受理和科室审核关系，建议各职能部门对照《龙游县投资项目并联审批操作办法》，在时间总量控制的前提下制定本部门内部并联审批操作细则，经县政府审核后公布执行。

5、完善投资项目代办服务机制。按照“自愿委托、无偿代办、全程服务、高效合法”的基本原则，加快推行投资项目审批代办（领办）制度。要围绕加快行政管理体制改革、建设服务型政府的要求，着力研究提出推行投资项目审批代办（领办）制度政策意见，明确代办（领办）的具体事项、标准和流程，并抓好制度的落实，进一步破解“办事难”，实现“好办事、办好事”，进一步营建促进龙游经济社会又好又快较快发展的公共服务环境。

（四）加强对投资项目并联审批过程的监督管理。行政服务中心是实现投资项目并联审批的“有形”平台，中心作为管理部门也履行着部分监督职能，但其侧重于对窗口人员服务态度、服务规范的监督，而对行政审批和服务事项办理过程的监督相对较弱。建议结合中心管理机构、投资主管部门、纪检监察部门、政府法制机构的监督职能和特点，明确各自对行政审批和服务事项的办理过程进行监督的相应职能，构建完整的监督机制，形成监督合力。一是赋予行政服务中心管理机构对各部门实施行政审批（包括行政许可）行为进行监督管理的职责；二是赋予投资主管部门以“当然业主”身份全程参与投资项目审批、招投标、设计变更、竣工验收等环节的监督职权，并以制度形式加以明确；三是纪检监察部门选派监察人员进驻行政服务中心，依法依纪对行政审批和服务事项办理过程进行监督；四是赋予政府法制机构对进驻事项的审查权和明确相关监督职责，明确政府法制机构对行政审批具体行政行为的合法性实施监督。

（五）积极引导中介机构规范服务投资项目。在政府转型的过程中，社会中介组织逐步承担了政府转变管理方式后原由政府承担的部分专业技术类的职能，并成为一些行政审批或服务项目的前置环节或监管手段。由于我国中介组织的发展还不成熟，对其管理和规范也相对薄弱，行政机关与中介机构的关系没有理清，行政机关借助中介机构违规收费现象比较普遍。为此建议按照“开放竞争、提升效能、优化整合、分类规范”的原则，进一步梳理中介机构服务投资项目的中介事项、服务流程和收费标准；引导中介服务机构推行一次告知、限时办结、收费公开、执业公示等制度；鼓励、支持信誉好、服务优、收费合理的中介机构入驻行政服务中心，建立统一的服务平台。有关行业主管部门要在鼓励发展的基础上，加强行业自律、社会监督、投诉反馈等监管体系建设，着力提高中介机构的整体素质和服务质量。

（六）推进投资项目并联审批信息化建设。并联审批难以高效运转，一个重要原因是当前龙游县的电子政务水平还不够高，信息资源难以共享，制约了并联审批体系的形成。建议围绕实现投资项目审批网络化、电子化、无纸化目标，加快行政审批政务网络信息平台的创新，在各审批环节推行电子报件，完善数字监察系统建设，做到行政服务中心与窗口之间、窗口前台与部门后台之间、各部门之间的信息共享、协调联动。