兰州市开发区产业发展和空间布局的若干思考

兰州市开发区产业发展和空间布局的若干思考

摘要：基于工业强市、聚焦园区的视角，提升开发区发展水平，带动兰州市经济社会又好又快发展，是当前亟待解决的一个重大课题。兰州市开发区在取得较大发展成就的同时，也逐渐积累和暴露了诸多的矛盾，主要表现为规划管理、用地空间和体制机制等方面的问题。通过开发区产业发展和空间布局的战略整合，提出开发区今后发展的对策措施和政策建议，是破解这一难题的重要抓手。

关键词：开发区，产业发展，空间布局，兰州市

开发区（含工业园区以及工业集中区，下同）是改革开放的重要窗口，是实施工业强市的重要平台，是推动经济社会发展的重要力量。如何进一步夯实开发区的发展基础，提高开发区的发展水平，强化开发区的发展特色，把开发区打造成为现代制造业集中区、吸引投资的集聚区、经济体制改革的先导区和循环经济发展的示范区，更好地发挥开发区窗口、示范、辐射和带动作用，为兰州市加快发展、科学发展、又好又快发展做出更大的贡献，是全市面临的亟待破解的一个重大课题。

一、开发区发展现状及其存在的问题

兰州市开发区始建于1991年，到2003年已发展到26个。经过近几年的清理整顿，被国家审定认可的共有6个，其中国家级开发区2个（兰州高新技术产业开发区、兰州经济技术开发区），省级开发区4个（兰州连海经济开发区、兰州西固新城工业园区、兰州榆中和平工业园区、兰州九州经济开发区）。此外，尚有6个工业集中区或产业集聚区（西固石化科技产业园、兰州生物医药科技园、中川空港循环经济产业园、金崖钢铁化工集聚区、七里河大型机械装备产业集聚区、皋兰三川口橡塑制品产业集聚区）。亦有文献将兰州市各类开发区称之为“五园七区”（五园：兰州高新技术产业开发区、兰州经济技术开发区、西固石化科技产业园、兰州生物医药科技园、中川空港循环经济产业园；七区：连海煤电铝集聚区、平安有色金属材料集聚区、和平贵金属新材料集聚区、金崖钢铁化工集聚区、七里河大型机械装备产业集聚区、皋兰三川口橡塑制品产业集聚区、九州开发区）。国家级和省级开发区规划总面积5276公顷，审核总面积4490公顷，建成总面积1903.4公顷。园区基础设施建没基本实现了“九通一平”（“九通”为通市政道路、雨水、污水、自来水、天然气、电力、电信、热力及有线电视管线，“一平”为土地平整），产业发展以机电制造、轻工食品、石油化工、有色冶金、新材料、生物医药及新医药为主。截至2008年底，入园企业为2370家，年国内生产总值170亿元，税收7亿元，分别占兰州市总额的30%和24%。开发区建设对兰州市经济发展起到了一定的推动和支撑作用，初步显示出高新技术孵化区和产业集聚区的基本特征。但同时，兰州市开发区的发展也遇到了一些困难和问题。

（一）缺乏统一规划和管理，开发区发展基本处于探索状态。建设初期，对开发区的空间布局、功能定位没有进行统一指导和整体规划；在发展阶段，也没有及时按照城市经济的未来走向和产业发展方向进行优化整合；在培育开发区的产业特色方面，既缺乏有效的政策引导，也缺少重大建设项目的扶持和带动。为竞相发展，开发区已实际放弃了自身定位和按照产业链安排项目的基本原则，不加选择、不分类别地争抢项目，使开发区产业定位逐渐偏离，结构趋同化愈来愈严重；在宏观管理上，也是多头审批，多头管理，多部门介入，造成开发区建设各自为政、一哄而上、重复建设、无序竞争的混乱局面，虽然数量多但总体规模小，布局分散，产业层次低，发展后劲不足。不仅失去了开发区

应有的特色优势，降低了产业的内在关联度，还使开发区的集聚效应、扩散效应、高效配置各类社会资源的能力难以有效发挥。

（二）土地储备严重不足，未来发展空间受限。各类开发区普遍存在的问题是规划面积大，建成面积小，未来可开发土地资源严重不足，土地开发成本高昂，企业进区困难。以两个国家级开发区为例，兰州高新技术产业开发区建设初期规划面积为2918公顷，截至2008年底，建成面积只有96公顷，占规划面积的3.3%，剩余可开发面积不足100公顷。兰州经济技术开发区的规划面积为953公顷，建成面积为553公顷，占规划面积的58%，剩余可开发面积只有400公顷。造成开发区建设用地不足、空间受限的原因主要有三个，一是选址不当，没有考虑到开发区后续连片开发并预留足够的发展空间。二是建设初期资金紧张，没有连片开征土地。现在征用不仅地价高昂，而且地表农民住宅和违法建筑较多，造成征地难、开发成本高的两难局面。三是缺乏制度保障，开发区的发展用地被随意变换性质，批转他用。

（三）体制机制不顺，配套政策难落实，发展缺乏后劲。截至2008年底，我省两个国家级开发区在全国53家高新技术产业开发区、54家经济技术开发区中的位次排序分别是第49名和第52名，且位次呈现不断后移的态势。兰州市开发区之所以起步早发展慢，除产业基础薄弱，区位优势不足等客观原因外，主要还是主观重视不够，管理体制不顺，制度不健全，配套政策不落实。作为国家级开发区，兰州高新技术产业开发区管委会只是一个正县级事业单位，不能独立行使行政、经济管理职能。兰州经济技术开发区也是“区区合一”的管理模式，即安宁区政府和兰州经济技术开发区管委会是两个牌子一套人马。此举虽然有利于协调地方管理和开发区建设的互动关系，调动地方政府的积极性，但实践中容易混淆新城区和开发区两者的区别，使开发区处于既有人管又无人管的尴尬境地。此外，近年来省市两级政府为促进开发区建设相继出台的一些政策规定也大部分没有落到实处，从而使开发区在旧体制的包围中举步维艰，难以发展。

二、开发区产业发展和空间布局的战略整合

（一）明确开发区功能定位，优化产业空间布局

根据兰州市实施的“东扩西展，南伸北拓”的城市空间发展战略和“一河两岸、五城六带六片区”的城市功能布局构想，按照点线结合、片带结合的原则，在“十二五”乃至今后更长时期，重点是优化提升兰州城关、七里河老城区、安宁新城区、西固石化城等河谷盆地城市服务功能，规划建设和定东城区和中川卫星城，有序拓展青什片区、沙中片区构成的城北新区。着眼于发挥兰州中心城市的带动作用，以兰州中心城区为主体，沿高速公路、铁路和主要河谷等六条轴线向外辐射，建设沿黄河、湟水河、大同河西向经济带、沿兰州制定西、天水和平凉东向经济带、沿兰州至白银北向经济带、沿兰州至河西走廊西北向经济带、沿兰州至永靖、临夏、甘南西南向经济带、沿兰州至临洮、岷县、陇南东南向经济带六条各具特色的经济协作带。同时，打造以有色冶金深加工、煤电资源开发利用为重点的连海片区、以高新技术产业、休闲旅游、文化教育为重点的榆中片区、以空港循环经济产业、先进装备制造业、生物医药为重点的秦王川片区、以现代物流、中转加工、出口加工为重点的沙中片区、以特色农业、生态建设为重点的永登片区及皋兰片区。

因此，兰州市开发区首先应优先发展、重点建设兰州高新技术产业开发区和兰州经济技术开发区两个国家级开发区，按照“一区多园”的发展思路和在建区、拓展区、政策区的布局构想，逐步拓宽发

展空间，打造连片开发平台，适度整合和辐射一些省级开发区和产业集聚区。其次，促进省级开发区看齐国家级开发区的部分功能，使之逐步纳入国家级开发区的政策区；再次，合理引导各类工业集中区或产业集聚区加快形成特色工业园区，使之逐步成为省级开发区的后备区。

1.兰州高新技术产业开发区。以兰州雁滩新城区和榆中和平、定远新区建设为契机，利用中科院兰州分院、兰州大学以及国有大型企业的科研基础和毗邻区位，优先发展新材料、生物制药及新医药，充分发挥对全省乃至周边地区的科技支撑和先导作用。依托雁滩在建区，以总部经济、研发基地、孵化平台和创业园区为主，重点发展国家火炬计划软件产业基地、国家新材料产业化基地、兰州大学国家大学科技园、国家高新技术创业服务中心。优先开发榆中和平、三角城、夏官营拓展区，重点发展新材料、生物制药及新医药，在榆中盆地控制预留整体连片开发区域，为营造辐射甘宁青以及西藏的高新技术产业高地奠定基础。同时，辐射榆中和平工业园区、兰州生物医药科技园，使之成为兰州高新技术产业开发区的政策区。

2.兰州经济技术开发区。以兰州铁路北编组站建设和国家级出口加工区组建为契机，利用安宁区的现有机电工业基础和与西固石化城隔河相望的区位优势，优先发展物流业以及中转加工、出口加工、光机电一体化、石化产品后续加工，充分发挥对全省乃至周边地区的经济支撑和带动作用。依托沙井驿在建区，以物流园区、保税园区以及总部经济、研发中心为主，重点发展生产资料期货市场、交易市场以及创业服务园、大学科技园等。优先开发李麻沙沟以东、大沙沟以西、沙井驿以北的沙中片区，重点发展中转加工、出口加工、光机电一体化和精细化工，使之成为兰州经济技术开发区的拓展区；适当调整行政区划，将该区域内的皋兰县中心乡黄羊头村、九合村、咸水沟村、韩家井村，忠和镇盐池村、朱家井村、六合村，永登县树屏镇崖头村共8个村并入安宁区。预留控制和连片开征永登县庄浪河以东、树坪一上滩以南小咸水河两侧断陷盆地的开阔区域，为打造面向中西亚以及俄罗斯、蒙古的亚欧大陆桥以及沟通中国西北部联系南亚的陆路大通道（兰青、青藏铁路及其拉萨一日喀则一亚东延伸线）和未来新的南下出海通道（兰州一成都一昆明一南宁一防城）的国际商务港和物资中转供应基地奠定基础。同时，辐射中川空港循环经济产业园，使之成为兰州经济技术开发区的政策区。

3.兰州榆中和平工业园区。以榆中和平工业园区为重点，按照“一区两园”的发展思路和布局构想，整合和平贵金属新材料集聚区和金崖钢铁化工集聚区。和平贵金属新材料集聚区作为在建区，以万吨镍钴等贵金属新材料深加工为中心，逐步形成镍钴超细粉体材料、镍基合金材料、高性能电池材料、金属有机化工材料等贵金属新材料产业链。金崖钢铁化工集聚区作为政策区，以榆钢二期扩建为依托，积极发展H型钢等品种，建成西北地区结构钢生产中心。

4.兰州九州经济开发区。以兰州九州经济开发区为重点，按照“一区两园”的发展思路和布局构想，统筹兰州九州经济开发区和皋兰三川口橡塑制品产业集聚区的协同发展。兰州九州经济开发区作为在建区，主要发展食品工业。皋兰三川口橡塑制品产业集聚区作为政策区，主要发展橡胶制品、铝塑板材，逐步成为西北地区轮胎和铝塑板材生产基地。

5.兰州西固新城工业园区。以西固新城经济开发区为依托，按照“一区两园”的发展思路和布局构想，加强西固新城经济开发区和西固石化科技产业园的联动发展。依托西部2000万吨原油、1000万吨成品油管道工程和中石油兰州石化公司1500万吨炼油、70万吨乙烯工程，西固新城经济开发区作为在建区，加快发展农用、建筑工程用、机电用、医用等塑料制品的生产和新型合成材料的开发，发

展以天然气为原料的化工产品。西固石化科技产业园作为政策区，建设化、纤、塑一体化发展的石化产业园区，使其逐步成为西北地区最大的集石油化工、现代物流和科技研发为一体的现代化石化工业基地。

6.兰州连海经济开发区。以连海经济开发区为重点，按照“一区两园”的发展思路和布局构想，整合连海煤电铝集聚区和平安有色金属材料集聚区，大力推进煤电铝联营方式，积极培植电冶加产业集群。连海经济开发区作为在建区，依托连城铝业公司、腾达铁合金公司、兰州炭素集团等，逐步形成煤电一电解铝、铁合金、炭素制品一铝深精加工系列产业链。平安有色金属材料集聚区作为政策区，依托兰州铝业公司，逐步形成自备火电一电解铝一精铝箔板带系列产业链。

此外，七里河大型机械装备产业集聚区是全国重要的机械制造工业基地，重点发展石油钻采设备、石油炼化成套设备、特种车辆与工程机械、数字化高效风力发电机、高效节能系列电动机、高效输变电设备和真空应用设备等。有序开发彭家坪地区，使之成为大型机械装备产业的后备拓展用地。

（二）稳妥发展兰州空港循环经济产业园

兰州市中川、秦王川片区主要包括永登县的中川镇和秦王川镇，人口10多万，耕地70多万亩，距离兰州市区60公里，有引大人秦引水工程和中川机场等基础设施，地形地势相对平缓，土地资源较为丰富，中川、秦王川盆地是兰州未来跨出黄河河谷北向拓展的首选之地。但是，目前建设产业园的约束条件较多：一是交通不便。从市区到中川机场目前只有一条高速公路，在中川镇、秦王川镇的周围也只有一条南北向的二级公路，东西方向的公路等级比较低，没有铁路。二是基础设施薄弱。供水、供电、供气矛盾突出，短期内难以根本解决，尚不具备大规模工业开发的条件。三是目前投资环境和发展条件不甚理想。由于远离城市建成区，生产、生活很不方便，对投资者，特别是外商投资者的吸引力不会太大。四是当地多为基本农田保护区，在国家紧缩土地政策，清理整顿开发区之际，将耕地大规模转为非农用地的难度极大。为此，提出如下建议：

1.先规划后建设。兰州发展空间狭小，土地资源十分宝贵，中川、秦王川盆地作为兰州市未来可连片开发建设的最后一个盆地，是未来开发建设的主要地带，在开发时机尚不成熟的条件下，应由政府先行开征预留，实行严格的控制保护，避免因局部利益和短期效益圈占土地，盲目开发。待条件成熟后，也要按照适度超前和持续发展的原则作好总体发展规划和分阶段、分区域的详细建设规划。通过高起点规划、高标准建设，使中川、秦王川片区成为兰州未来的现代化大都市最为重要的后备拓展区域。

2.由于省、市财力有限，中川地区大规模、一揽子的基础设施建设，只能按照兰州市的统一规划，待河谷盆地东西轴向延伸完成后，伴随城市向北的扇面扩展，才能得到优先考虑。在此之前应适当控制建设规模，避免陷入基础设施建设滞后的困境。在现阶段，可充分利用中川机场的便利条件，重点发展运输量小、附加值高、时效性强的临空型产业。如短小轻薄、附加值较高的精密机械、电子信息、生物医药产品以及时令性强的名优土特农产品（花卉、瓜果、蔬菜等）。

3.为保证现有入园企业和项目对基础设施的需求，建议省上积极协调有关部门最大限度地为中川地区基础设施建设增加投入，协调解决存在的问题，帮助改善投资环境。同时，兰州空港循环经济产业园也要尽快明确行政隶属关系，健全机构，完善相关法律手续，不断拓展发展思路，创新发展机制，

通过引进战略投资商、吸收社会闲散资金入股园区建设基金等办法，多渠道筹措资金用于园区基础设施建设，以满足近期发展的需要。

三、开发区加快发展的对策建议

（一）规划先行，总体布局。开发区的建设发展，承担着提升科技含量、扩大经济总量、建立现代产业基地、拓展新型城区空间等重要作用，也是现代制造业和高新技术产业的集聚区，集约利用土地和保护生态环境的示范区，发展开放性经济和体制创新的先行区。因此，建议兰州市按照布局集中，用地集约，产业集群，有序发展，突出重点，提升质量的原则，结合正在进行的兰州市第四版城市总体规划修编和即将展开的“十二五”规划纲要和其他相关规划，尽快编制《兰州市开发区及产业集聚区发展总体规划》。通过对各类开发区、产业集聚区整合集成，形成规模结构有序、功能定位互补、空间布局合理的产业园区体系，发挥园区的聚集效应和扩散效应，带动提高周边区域经济的共同发展。一是明确开发区的功能定位、发展方向、发展重点和发展目标。着力培育主导产业，促进产业聚集。国家级开发区以发展高科技、实现产业化为宗旨，以智力密集、产业集聚、开放环境为依托，成为以企业为创新主体以及产学研结合的创新载体和集中区域，向主导产业明确、关联企业集聚、综合配套能力较完备的方向发展。其他省级开发区和各类产业集聚区向专业化加工制造园区和特色工业园区的方向发展，突出产业特色，推动单一特色产业资源要素集聚，积极谋求错位发展之路，避免项目重复引进和建设，形成产业链完整、具备园区品牌的企业集中功能区域。二是加强资源整合，适时探索建设“一区多园”模式和“园中园”模式，拉长产业链，膨胀产业规模，增强产业竞争力，打造新的经济增长点，拓展开发区发展空间。三是加强统筹协调，促进和谐发展。新进的外来投资项目，市内企业新建项目，应按照专业化、集约化的原则，分别布局到相应的开发区，并辅之以相应的财税分成机制。鼓励符合区域产业发展特点的龙头骨干项目向开发区集中，鼓励符合国家产业政策、技术先进、能形成规模效益的投资项目向开发区集中，鼓励城市搬迁工业企业向开发区集中。

（二）拓展开发区发展空间。一是提高开发区的土地容积率，进一步优化土地利用结构，开发区内的生产性用地比例不得低于70%。国家级开发区土地投资强度一般不得低于500万元／亩，省级开发区土地投资强度一般不得低于300万元／亩。二是努力保证开发区建设用地需要。今后全市每年建设用地指标，除首先保证市政府确定的能源、交通、水利等重点基础设施用地外，要重点投向开发区。积极支持开发区进行土地整合，各区县通过土地整合增加的建设用地指标，重点向开发区集中。编制开发区发展规划，适当扩大各开发区的规划面积，同时结合全市土地利用总体规划的修编，适当降低开发区的基本农田和耕地占比，增加开发区建设用地规模。三是严格禁止各开发区新上污染项目，重点发展先进制造业和高新技术项目，制定行业技术标准和办法，通过节能减排淘汰落后生产能力，腾出空间发展先进制造业和高新技术产业。

（三）优化开发区发展环境。一是对现行有关开发区的优惠政策规定进行认真梳理，完善修改。二是规范单位部门行政规则，提高服务效率。进一步理顺行政执法体制，规范行政执法行为，进一步落实好行政许可制度，各开发区普遍建立“小政府、大服务”的行政服务体系，严格授权规定，规范诚信行为，建设诚信政府，加强行政效能监察，继续大力推行政务公开，继续深入推进行政服务中心授权制度，切实建立起办事高效、服务周到、行为规范、运转协调的长效运行机制。三是加大财政扶持力度，发挥财政资金的引导作用，引导银行资金、企业资金、社会资金加大对工业园区的投入。四是对开发区单独下达考核目标，实行独立考核。考核指标不要面面俱到，可参照国家发改委、科技部等

部门专项考核指标体系，突出和体现开发区工作特点。市及区县政府不强制开发区设立对口部门，不下达指令性计划和考核指标。五是坚持“适度超前，梯度推进”的原则，先规划后建设、先地下后地上，超前做好工业园区前期用地收储、拆迁和被征地农民安置工作，工业园区基础设施建设项目优先列入国民经济和社会发展规划，纳入城镇基础设施统一规划建设，多方面、多种形式融资，加大投入，突破基础设施瓶颈。

（四）提高开发区对外开放水平，加大招商引资力度。一是突出抓好跨国并购和境外上市。跨国并购和境外上市最显著的特点，是利用现有企业资源，摆脱了绿地招商的土地瓶颈，迅速实现资源整合和利用外资。要统一思想认识，实行部门联动，将可利用的企业上市资源理顺好，规划好，包装好，有目标、有步骤地推动境外上市。二是大力推进产业招商。继续贯彻“主攻重大项目，兼顾中型项目，选择小型项目”的思路，针对开发区主导产业目录，确定主导产业相对应的境外著名企业名录，有针对性地进行对接。面向国际跨国公司，紧盯世界500强和高新技术项目，进一步提高市场占有率和企业核心竞争力。三是积极探讨金融服务体系引进外资路子，促进金融行业及其衍生产品的对外开放。抓住国家金融服务业逐渐调整政策的时机，选择境外5-10家竞争力强的投资银行进行长期战略合作；设立风险投资基金、担保基金和其他利于高科技企业发展的金融衍生服务项目，扩宽利用外资的新渠道。

（五）理顺管理体制。一是参照其它省市的普遍做法，省上已经成立甘肃省开发区建设领导小组，统一领导全省开发区工作。为保证两个国家级开发区得到重点支持和优先发展，建议省政府对两个国家级开发区实行垂直领导。将兰州高新技术产业开发区、兰州经济技术开发区管委会的行政级别提升为副省级，管委会主任由省政府分管科技、工业的副省长分别兼任；建议兰州市参照省上的做法，将四个省级开发区管委会行政级别提升为副市级，管委会主任由市政府对口分管的副市长分别兼任。这样便于加大统筹协调力度，理顺管理体制，创新发展机制，加快开发区发展，也为全省其他各级开发区的发展提供有益的借鉴。二是把开发区建设纳入法制化管理轨道。鉴于兰州市在开发区建设中遇到的问题带有普遍性和全局性，建议省市两级政府尽快拟定甘肃省、兰州市开发区管理条例和实施细则，明确开发区设立、审批的基本程序和原则规定，明确组织机构、主管部门等，经报请同级人大批准后实施，把开发区建设引入法制化管理轨道。三是对开发区实施封闭管理。其他省市的成功经验表明，开发区建设“大封闭大发展，小封闭小发展，不封闭不发展”。因此，建议按照“授权经营、封闭管理、合作建设、开放运作”的先进模式对现有开发区尽快实施封闭管理，明确开发区管委会是同级人民政府的派出机构，在开发区范围内可以独立行使同级政府对行政、经济乃至社会事务的管理权限，使开发区管委会有位有为。

（六）政策倾斜，重点扶持。加大政策引导力度，通过在开发区安排重点工业项目，对符合产业发展方向的环保、科技、技改等项目优先安排配套资金，对科技含量高、市场潜力大的中小企业优先安排政策性金融信贷，对重点开发区给予基础设施建设资金支持等办法，培育开发区的投资环境，推动开发区的快速发展。通过建设传统的“九通一平”和着力打造“新九通一平”（信息通、市场通、法规通、配套通、物流通、资金通、人才通、技术通、服务通和面向21世纪的新经济平台），整合产业资源，形成高效产业网络，提升优化开发区的硬软环境，创出新的竞争优势。

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作者简介：牛剑平（1967一），男，甘肃甘南人，甘肃省发展和改革委员会地区经济处副处长，

博士研究生。研究方向为区域发展与区域管理。白永平（1961一），男，江苏南京人，西北师范大

学地理与环境科学学院副院长，教授、博士生导师。研究方向为区域发展与区域管理。