中国农村劳动力转移

2009.9.

《 目 录 》

摘要

1. 中国农村剩余劳动力迁移现状

2. 影响农村人口向城市移民的因素

3. 农村劳动力转移产生的影响

4. 农村劳动力转移的现在与将来

5. 政策建议

作者：李牧群 (Li Muqun) 首席研究员

刘金贺（Liu Jinhe）首席研究员

马兹晖（Ma Zihui）首席研究员

李萌（Li Meng）研究员

SERI: Hyunkuk Cho 首席研究员

审阅：刘晋硕(Liu Jinshuo) 首席研究员

《 概 要 》

2003年起从中国东南沿海地区出现了民工短缺的现象，但事实上中国农村仍然存在着上亿的剩余劳动力。最近由于经济增长放缓，农村劳动力市场不完善以及妨碍农村劳动力转移的多种因素的存在，农民工问题变得更加严峻。

造成农村劳动力向城市大量转移的原因有很多种。一方面是农村的经济发展遇到瓶颈，无法持续吸纳农村劳动力，另一方面城市经济发展日趋活跃，二三产业的迅猛发展创造了大量的就业岗位，加之城市工作收入显著高于在农村务农收入，从上世纪90年代开始，大量农村劳动力进城务农。农民工劳动权益保护制度不健全造成农民工劳动强度大、劳动安全条件差、工资水平低；农民工无法享受与城镇人群一样的城市公共服务，农民工的社会权益得不到有效的保障等问题更是增添了农民工在城镇生活的难度。

农民工对中国经济社会发展做出了重大贡献，劳动力从农村向城镇转移有利于促进农业向劳动密集程度低的方向发展，同时为中国的工业发展和出口提供了源源不断的廉价劳动力。通过从收入水平低的地区向高收入水平地区的转移，农村劳动力转移对消除地区不平等和减贫都有积极作用。

进城务农无论是对农民工自身还是对其家庭，以及城镇原有人群都产生了正面和负面的影响，一方面，进城打工提高了劳动力本身的回报和对自身教育的需求，另一方面由于缺乏城市的容纳和自身存在的问题，农民工产生不满和失意，同时农村留守儿童、老人、妇女问题严重。同时城市的犯罪案件增多及社会治安混乱等负面影响也显现出来。

全球性经济危机对外向经济依赖严重的中国经济影响明显，企业破产或以及产能过剩加剧了就业压力，政府出台解决就业的措施对农民工失业潮效果甚微，作为社会弱势群体的农民工大量失业在所难免，农民工的失业给城市和农村都带来经济和社会矛盾。

从未来中国农村劳动力的演变趋势上看，农村劳动力向城镇转移仍将长期存在，但每年新增进城务工人数将有所下降。从转移方向和目标行业来看，中西部地区将更多的吸引从事制造业的农民工，而得益于东部沿海城市服务业的大力发展，仍将有大量农村劳动力进入该地区城镇的第三产业务工

农民工向城镇岗位的转移是对城镇劳动力的有效补充，但农民工的知识技能有待提高，提升劳动者素质应当成为政策制定中的重要组成部分；在中国农村人口众多，城镇建设的速度无法容纳大批农民工，长期而言应当依托自身优势的特色产业发展，分流城镇务工人员的大量流入；土地流转制度的出台应该充分考虑对失去土地农民的保障；长期而言解决农村－城镇劳动力大范围迁移的根本方法是农村的城镇化发展

1.中国农村剩余劳动力迁移现状

20世纪中后期以后中国出现“民工荒”问题

□2004年开始，中国出现“民工荒”

–2004年春天，东南沿海地区开始出现“民工荒”

y劳动和社会保障部数据现实，2004年珠三角地区为广东省1900多万民工的主要集中地，也是缺工最为严重的地区，有近200万人的缺口，缺工比率约为10% –“民工荒”已经蔓延到长江三角洲等全国其他地区

y浙江省政府政策研究室调研报告《透视浙江“民工短缺”现象》的数据显示，2004年第三季度，该省劳动力市场需求人数约134万人，求职人数约88.1万人，缺口比重为34.25%

y甚至连劳务输出大省江西、湖南等省也出现了民工短缺的现象

y2007年劳动和社会保障部的调查显示缺工不仅是全国性的，而且严重程度也远高于2004年东南沿海地区

□大范围“民工荒”在中国的出现出人意料

–人口资源极大丰富的中国一向被认为是廉价劳动力接近“无限供给”的国家

y中国拥有9亿左右的农民，被视为“用之不竭”的劳动力之源

–就业难与“民工荒”同时存在

y上亿的农村剩余劳动力与成千上万的空缺岗位形成了断裂

y据统计，20世纪90年代初，中国农村剩余劳动力总数达1．5亿以上，2000年底达到1．8亿

□2008年“民工荒”变身“失业潮”

–2008年一场始于大洋彼岸的金融危机，使中国延续几年的“民工荒”转眼之间变为“失业潮”

中国农村劳动力及剩余劳动力1的就业现状

□中国农村人口及农村剩余劳动力数量巨大

–中国农村人口众多，截止到2007年，农村总人口数高达7亿2750万人，占全国人口总数的55.1%

–中国农村人口数量庞大，人均耕地少，人多地少的矛盾不断升级，导致农村劳动力一直供大于求，农村劳动力剩余问题更加凸显

y进入20世纪90年代以来，农业领域容纳劳动力出现了绝对量下降的情况，平均每年下降0．83个百分点

y20世纪90年代初，中国农村剩余劳动力总数1．5亿以上，2000年底为1．8亿

1农村剩余劳动力是一个相对的概念，是相对于特定国家、特定历史条件下和特定的生产力水平而言，即农村劳动力的供给超过需求的多余。具体地见是指边际收益为零甚至为负数的那部分劳动力，这部分劳动力从农业中转移出来，即使不增减投入也不至于影响哪个农业产品的总量

截至2006年末农村劳动力资源总量及构成

全国 东部地区中部地区西部地区 东北地区农村劳动力资源总量（万人）53100 19828 14582 15142 3548 农村劳动力性别构成(%)

男性 50.8 50.9 50.4 50.9 52.0 女性 49.2 49.1 49.6 49.1 48.0 农村劳动力年龄构成（%）

20岁以下 13.1 13.2 13.8 12.8 11.1 21-30岁 17.318.8 15.4 16.9 18.4 31-40岁 23.923.4 23.7 24.5 24.6 41-50岁 20.721.4 20.9 19.1 23.5 51岁以上 25.023.2 26.2 26.7 22.4 数据来源：2008年第二次全国农业普查主要数据公报（第五号）

□造成中国农村劳动力过剩的原因

–中国的城市以工业为主的现代部门与农村的传统农业部门并存的二元经济结构，限制了农村的发展，并积累了大量剩余劳动力

y由于重工业的优先发展是以牺牲农业的长远发展为代价的，这不仅造成立了农业生产长期低速增长，而且也使农业内部的剩余劳动力不断积累，农村隐蔽性失业

严重

–农业生产力水平不断提升，特别是改革开放后，农业生产体制发生革命性变革，解除了对农民经济活动的诸多限制，劳动生产率迅速提高，也使得农村劳动力剩余问题更为明显 2

□短期内，农村劳动力过剩状况的可能会进一步深化

–随着农业要素的不断投入，农业新技术的推广，农业劳动生产率会不断提高，对劳动力的需求量将不断减少，可耕地有限，而且有进一步减少的趋势，农业就业的余地越来越少

–中国农产品面临国际市场的价格压力，使农民收入难以通过农业大幅度提高，而且进口农产品势必导致国内农产品的需求减少，造成农村剩余劳动力规模进一步扩大

□农村劳动力的素质

–目前，中国农村劳动力的文化素质整体上还处于较低的水平

y截至2006年农村小学文化程度以下劳动力所占比例仍然高达33%，高中文化程度以上劳动力所占比例只有14.2%

–但从近年来的变化趋势来看，农村劳动力的文化素质正在提高，主要表现在初中文化程度以上劳动力的比例上升和小学文化程度以下劳动力的比例下降

□中国农村劳动力就业及收入状况

2中国农村劳动力利用和配置的具有鲜明的特点，为估算剩余劳动力的数量造成困难，中国农村劳动力多数处于半充分就业状态，没有真正独立意义上的剩余劳动力主体，部分所谓的农村转移劳动力表现出转移的不确定性和非充分性，无法明确界定他们属于农业劳动力还是转移劳动力

y农村劳动力仍大量集中在第一产业中，农村从业人员从事第一产业的占70.8%；从事第二、第三产业的仅占15.6%和13.6%

–农村劳动力的收入仍以家庭经营收入为主，工资性收入比列不断上升

农村居民总收入构成

（单位：%）

数据来源：中国农村住户调查年鉴2008

农村剩余劳动力乡城迁移情况

□农村剩余劳动力转移是伴随着中国工业化、城市化和市场化进程的一个社会现象 –20世纪80年代以来，亿万农村劳动力开始向非农产业转移，并大规模地实现了跨地区流动就业

y根据国家统计局农民工统计监测调查，截至2008年12月31日，全国农民工总量为22542万人。其中本乡镇以外就业的外出农民工数量为14041万人，占农民工总量的62.3％

□改革开放后，中国农村剩余劳动力转移的鲜明特点

–农村劳动力的转移在不同阶段均受到国家相关政策变动的影响，尽管有反复，限制农村劳动力转移的一系列制度规定是逐渐放松的，与之呼应的是，农村劳动力的转移规模也是不断放大的

y有关统计显示，中国流动人口从１９８２年的６５７万上升到２００５年的１．４７亿，在短短的２０多年时间里增长了２１倍。国家人口计生委调查推算，２００８年全国流动人口达到２．０１亿

y由于户籍制度、土地制度和劳动制度等中国特有制度的存在，农村劳动力转移呈现出与制度安排密切相关的独有特征

–流入城市的农村劳动力与留在农村的家庭之间存在及其密切的联系

y在城市就业的农民工中，82%的人定期给农村家庭汇款，95%的人每年至少回农村看望一次

关于农村劳动力迁移的政策变化 时间 主体 事件

1981年12月 国务院 下发《关于严格控制农村劳动力进程做工和农业人口转为非农业人口的通知》

1985年1月 中共中央、国务院 发布《中共中央、国务院关于进一步活跃农村经济的十项政策》

1987年 以家庭联产承包责任制为主的家庭承包经营制度逐渐在全国范围内推行开来，农民逐渐有了生产经营的自主权，农村劳动力向城市流动的现象再度出现

1989年3月 国务院办公厅和民政

部、公安部

发布《国务院办公厅关于严格控制农民工外出的紧急通知》和《民政

部、公安部关于进一步作好控制农民工盲目外流的通知》

1994年11月 劳动部 颁发《农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定》

2001年3月 国务院 批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》

2003年4月 国务院 以375号令公布了《工伤保险条例》，首次将农民工纳入保险范围

2003年9月 国务院 转发了教育部等六部门《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》

2008年10月 中共中央、国务院 《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》

资料来源：三星经济研究院整理

□城乡间流动农民工就业的特点

–以青壮年劳动力为主，男性居多

y从性别结构来看，2006年，农村外出从业劳动力13181万人；男劳动力8434万人，占64%；女劳动力4747万人，占36%

y外出从业劳动力中，20岁以下占16.1%；21-30岁占36.5%；31-40岁占29.5%；

41-50岁占12.8%；51岁以上占5.1%

y文化素质和接受技能培训的比例虽有所提高，但整体仍显偏低

–农民工就业主要集中在制造业和服务业的劳动密集型产业

y劳动和社会保障部2005年调查显示，农民工主要分布在制造业占27％，建筑业占26％，住宿和餐饮业占11％，批发和零售业占12％，居民服务和其它服务业占9

％，其它行业占15％

截至2006年末农村外出从业劳动力总量及构成

全国 东部地区中部地区西部地区 东北地区外出从业劳动力总量(万人) 13181 3846 4918 4035 382 外出从业劳动力性别构成(%)

男性 64.0 65.8 62.8 63.1 70.2 女性 36.0 34.2 37.2 36.9 29.8 外出从业劳动力年龄构成(%)

20岁以下 16.1 14.2 17.6 16.1 16.7 21-30岁 36.536.1 36.6 36.7 35.4 31-40岁 29.527.3 29.3 32.2 25.4 41-50岁 12.815.4 11.9 11.1 15.3 51岁以上 5.17.0 4.6 3.9 7.2 外出从业劳动力文化程度构成(%)

文盲 1.20.9 1.1 1.7 0.5

小学 18.715.0 16.5 24.9 20.1 初中 70.170.9 73.0 65.5 71.8 高中 8.711.4 8.4 6.9 5.9 大专及以上 1.3 1.8 1.0 1.0 1.7数据来源：2008年第二次全国农业普查主要数据公报（第五号）

□农民工进城倾向于流向较为临近的发达地区

–农民工进城表现出明显的地域集中特征

y如湖南、四川等地民工大多流向广东省的东莞、深圳等地，东北民工大多流向北京、天津，安徽、江西民工主要流向上海、浙江、江苏等地

–流向目的地经济发展迅速，能够容纳大量低技术工人

y农民工流向地通常与家乡交通便捷，降低了交通成本，并能获得较多信息

□随着产业结构调整与梯度转移的推进，市场化、城市化进一步发展，农民工流动就业将呈现出一些新的特点和趋势

–外出就业时间延长，举家外出比重增大

–随着沿海发达地区劳动密集型产业向中西部地区转移步伐的加快，以及中西部发展条件的改善，农民工回乡就业和创业步伐明显加快

y虽然农民工总体上还是外出远大于返乡，农民工异地转移远大于就地就近转移，但进城务工与回乡就业创业双向流动、多渠道就业并举的新格局正在形成 –农民工规模继续扩大，新生代农民工已经成为生力军。

y目前，上世纪80年代以后出生的、年满16周岁以上的青年农民工已经超过1亿人，成为农民工的主体力量

y新一代农民工对土地的情结弱化，思想观念、生活习惯、行为方式已日趋城市化

y新一代农民工代表着农民工的主流，正发生由“亦工亦农”向“全职非农”转变，由“城乡双向流动”向“融入城市”转变，由“寻求谋生”向“追求平等”转变 劳动力转移中存在的问题

□劳动力短缺和劳动成本上升 过剩与短缺并存

–国际制造业加速向中国转移，产业结构正在经历一个不断升级和梯度转移的过程，对技能人才特别是高技能人才的需求剧增

–农村劳动力总量供大于求的格局尚未改变，但结构性供求矛盾日益突出，城市经济发展和产业结构升级对技能人才的迫切需求与农民工技能素质偏低的矛盾越来越突

出

y目前，农村4.9亿劳动力中，已转入非农产业的约为2亿，在现有生产水平下，农业约需要1.8亿常年劳动力，因此，农村约有1亿多剩余劳动力

y但职业素质高的农村劳动力供给严重不足，30岁以下的农村劳动力供求明显偏紧。

农村新增劳动力的数量已经呈现明显下降的趋势

y2002年开始，中国劳动力市场出现了熟练技术工人全面供不应求的现象

–农村劳动力增速减缓，人口年龄结构急剧变化，农村人口老龄化逐步显现

y上世纪80年代后期农村劳动力年均增长率在2.5%左右，90年代至今农村劳动力总量的年均增长率维持在1.1%

y随着农村青壮年劳动力大量转入非农产业和城镇，特别是随着常年外出农村劳动

力的增多，务农劳动力老龄化也开始显现

□当前农民工劳动权益得不到保障的问题依然严峻

–一些行业仍存在比较严重的克扣和拖欠农民工工资现象，少数企业欠薪逃匿的现象还比较突出

y国家统计局2004年所做的一项调查显示，在被调查的农民工中，有10％的农民工反映上一年以来工资被以各种理由拖欠

y多数农民工经常加班加点工作，其工资却不能正常足额领取

–农民工的劳动环境和工作条件比较恶劣，在频繁发生的生产安全事故中是主要受害者

y广东省总工会调查表明，非公有制企业发生工伤事故，农民工占伤亡总数的80％以上

–农民工工资增长缓慢，工资水平普遍偏低，农民工未能很好分享企业效益增长和国民经济发展的成果

□农村-城市迁移中仍面临诸多困难亟待解决

–农村劳动力转移方式仍比较原始

y目前，中国的农村剩余劳动力转移方式还以投靠亲友、自发转移等比较低级的组织方式为主

–农村转移劳动者城市求职的成本不断上升

y中国农村剩余劳动力转移巩固率低下，从而提升了转移者往返、求职等待的时间和次数，提高了转移成本，降低了转移效益

y同时，农民工在城镇的生活成本也在迅速增加，农民工务工收入在扣除住房、子女教育、生活消费等方面支出后就所剩无几；享受不到与城镇居民同等的公共资源和服务，大量额外支出都在一定程度上会影响农民工流动就业的积极性 –由于自身文化素质和就业观念的限制，在劳动力转移的过程中产生了很多问题 y首先，中国农村剩余劳动力转移产业层次低，主要集中于工业、建筑业和饮食服务业三个领域

y其次，农村转移劳动者违法犯罪率高、侵扰社会治安是剩余劳动力转移中最突出的负面社会效应

再论“民工荒”

□劳动力结构性短缺长期存在

–一些工种技术性较强，相应要求工作人员的技术比较熟练，部分更需要高级职业资格证书，而下岗失业人员和外来务工人员因受教育程度不高和技能的限制，很难适应，但这种结构性劳动力短缺早就存在

□劳动力短缺产生的原因

–缺工的最大诱因是劳动力密集型行业新一轮扩张导致

y2001年中国加入世贸后，东南沿海的劳动密集型出口企业接受国际市场的订单迅速增加，企业纷纷增加投资，扩大产能，最先遭遇劳动力短缺 –农村人均收入增长加速，城乡收入差距缩小，间接引起了民工荒

y由于政府推行惠农政策，2005-2007年农村人均收入累计增长了24.9%，增速比2002-2004年高50%以上，对于技术水平较低的普通农民工来说留乡务农吸引力增

加，进城农民工增速放缓

–各种阻碍农村劳动力转移的制度性和非制度性障碍的存在也间接导致民工荒的产生 y户籍管理制度、社会保障制度以及劳动环境恶劣等制度与非制度因素的存在都对农村劳动力向城市转移起到了阻碍作用

□未来“民工荒”还有爆发的可能

–中国未来经济发展在短期内仍将呈现地区性以及对外依托型，存在劳动力需求突然增强的可能

y中西部地区将承接从东部沿海转移的劳动密集型产业，届时将产生强大的对廉价劳动力需求，东部沿海地区向技术密集型的产业升级也将需要大批的技术工人 y同时出口仍将成为这些产业发展的依托，因此外部需求的迅速改变将会造成这些地区对劳动力需求的猛然上升

–阻碍劳动力转移的因素在未来一段时间内还将存在

y加快推进区域内、区域间乃至全国性统一信息网络建设，为劳动力市场供求双方提供信息服务，以降低在劳动力市场寻找职业的成本将是一个长期的过程，也不

可能在全国范围内同时实现

y缩小并逐渐消除各地区以及城乡社会保障差异也不可能一蹴而就

2.影响农村人口向城市移民的因素

（1）农村人口流向城市的推动力

农村发展遇到瓶颈，无法吸纳更多劳动力

□由于农业边际产出递减，近年来农村居民收入增长缓慢

–随着农业发展达到产出极限，农业发展整体呈现边际收入递减趋势，增速显著低于工业和服务业

y1978-2008年，农业年均增长率为4.63%，不到工业年增长率（11.57%）和服务业年增长率（10.90%）的一半

–农村机械化和农业技术的发展，农业对劳动力需求减少，农村劳动力过剩现象越来越严重，人均收入增长缓慢

y1978-2007年，农村人均收入增长了5.8倍，而全国人均收入增长9.3倍

1978-2008 中国GDP和三大产业增速

（单位：%）

资料来源：《中国统计年鉴》和《统计公报》

□兴盛一时的乡镇企业逐渐褪色，农村“本地工业化”的尝试失败，无法吸纳剩余劳动力和提高农民收入

–改革开放之初，由于市场化发展滞后，国有企业体制僵化，乡镇企业异军突起

y从1978-1993年，乡镇企业从业人数从2826.56万人增加到12345.31万人，增长了337%

–但随着市场化的发展，乡镇企业模式发展也遇到瓶颈，难以进一步吸纳更多劳动力 y1993年以后，随着国有企业改制、城市民营经济兴起、外资进入，市场竞争激烈，乡镇企业发展明显减速

y1994-2007年，乡镇企业从业人数仅增加了22%，要进一步吸纳农村劳动力已经非常困难

□政府对农民实施的扶助政策推动农民收入上升，但农村发展空间依然有限, 难以容纳大量劳动力

–近年来，政府推出取消农业税、新农村建设等一系列政策，农民收入增速提高 –但农民收入增速仍然低于城市居民收入增速，且政策刺激效应不可能长期持续; 中国农业人口过于庞大，政府不可能持续增加补贴

农村人口流向城市的主要因素

□改革开放后，城市经济日趋活跃，工业和服务业的发展为农村劳动力提供了就业机会 –改革开放后，中国遵循比较优势发展产业，纺织业、加工业等劳动密集型产业迅速发展，随着城市居民收入提高，服务业也快速发展，都需要大量劳动力

y从1978年到2007年，第二第三产业就业人员分别增长了197%和510%，在总就业人数中的比例分别达到26.8%和32.4%

–非公有制经济发展，为农村劳动力进入工业、服务业开辟了道路

y原来计划经济体制下，企业雇用工人大多都成为终身员工，需要严格的审批，进

入门槛较高，农村劳动力很难进入

y但改革后快速发展的民营企业机制较为灵活，愿意雇用农村劳动力

□农民工在城市工作收入高于在农村务农收入，成为吸引农民工进城的主要经济因素 –2005年以前，农村人均收入增长非常缓慢，进城工作工资是农村人均纯收入的2倍以上，即使扣除生活、交通成本，也足以吸引农民进城工作

–2005年后，农村人均收入增长加速，城乡收入差距缩小，间接引起了民工荒

□城市公共设施和家庭因素吸引部分农民进城

–城市较为完善的公共设施和较高的生活质量吸引部分有一定经济能力的农民进城定居

–家庭因素也是吸引农民进城的原因之一

y部分农民与城市居民结婚后移居城市，也有部分农民在城市中成功立足，把在农村的妻子、父母、子女接入城市，实现家庭团聚

y部分农民为了给子女提供较好的教育，把子女从教育落后的农村接入城市

（2）农村人口流向城市的障碍

不利于农村人口流动的制度障碍

□中国实行严格的户籍管理制度

–在计划经济时代，中国通过户籍登记制度控制人口流动

y居民需要在出生地或是工作地区登记，登记后可在当地享受多种福利，包括进入初中级学校学习、进入企业工作、获得定额分配的购买食品、消费品的票证等，

如果居民离开户籍所在地后，即失去这些福利

y在得到政府、单位等部门批准后，户籍可以在不同地区迁移，但手续非常困难，特别是农村迁入城市、小城市迁入大城市

–改革开放后，户籍管理制度有所松动，但仍然受到很多限制

y大多数农村人口在教育、经济实力方面比城市人口有差距，户籍调入城市仍然困难重重

□户籍制度严重影响农村人口在城市定居

–随着市场经济的发展，户籍制度的一些福利已经取消或者弱化

y如各类票证已经基本取消，在民营和外资企业中工作也不再需要本地户籍

没有北京户口的影响

1、煤气本、垃圾收费

2、办护照、办签证，必须回原籍去办。

3、如果存折丢了，虽然可以挂失，却不可能将里面的钱取出，而必须由北京居民陪同并出

示身份证。

4、要办暂住证

5、孩子户口会有问题，外地户口的人的孩子不能得到北京户口

6、孩子上学需要大笔赞助费。

7、不能完全享受医疗保险、养老保险、住房公积金福利

8、租房子困难一些

9、各种日常支出的不平等（如需要缴纳租房费、登记费、暂住费、交纳额外的卫生费、垃圾

费、城市管理费，只能安装预付费电话）

10、外地户口的人可能不能找要求必须是北京户口的工作（如很多国有企业、各种事业单位的

工作、报考公务员等）

资料来源：根据互联网相关资料整理

–户籍制度严重影响农村人口在城市定居，特别是子女的教育问题

y目前中国实行9年制义务教育，但2009年以前，孩子只有在户籍所在地入学才能免除学费，在户籍所在地以外就读必须交纳一笔“借读费”，金额总计达数千元y2009年1月1日以后，国家规定取消借读费，但一些教育水平较高的学校仍然只有在受到一定额度的“赞助费”条件下才接受无本地户籍的孩子入学

□城乡之间、地区之间福利体系不能对接，使农民面临的复杂问题

–农村中几乎不存在与城市对应的养老、医疗保险等制度，如果农民工离开城市返回农村，他们将完全无法享受这些福利

–目前中国跨地区社保转移和统筹还未能实现，对流动性高的农民工非常不利

y很多农民工与企业仅仅签订一年甚至几个月的短期合同，每年春节期间返乡，次年再返城工作，经常在不同城市间流动

y由于中国还未实现社会保障体系跨地区统筹，社保账户跨地区转移有很多困难，农民工很难长期持续缴纳社会保障金，这影响到他们享受社保福利特别是未来养

老福利

其他非制度障碍

□住房问题是影响进城农民工长期定居的重要障碍

–中国城市中商品房价格远远超过普通农民工购买能力

y90年代末，中国结束了以前福利分房制度，鼓励居民通过购买商品房解决住房问题，但普通商品房价格远远超过了收入较低的农民工购买能力

–城市低收入阶层往往可以享受父辈所有的福利住房，但进城农民工不具有这种条件 –中国不允许城市出现贫民区，维持较好的住宅环境，但这也使得农民工无法获得廉价居住地而长期居住在工作城市

□农民工的教育程度较低，培训不足，难以进入高收入行业

–农民工中未完成义务教育学习的比例不低，而受过高等教育的很少

–约有一半农民工未参加过职业技术培训，接受长期培训的极少

y据调查，约有49.80%的农民工未参加过任何职业技能培训，参加过半年以上职业教育的仅占9.7%3

□农村信息匮乏，一些农民进城存在一定盲目性

–农村信息闭塞，农民往往根据部分失真信息作出进城决策

3《农民工生活质量调查》2006.10.24，国家统计局网站发布

y落后地区的农民往往是通过一些小商贩、同乡获取城市里的信息，由于种种原因，这些信息很可能并不是城市情况的真实反映，部分农民工盲目进城，导致部分地

区短期劳动力供求失衡

□一些农民工的基本权利没有受到有效保障

–克扣、拖欠农民工报酬现象屡见不鲜，加班补贴、工伤赔偿和其他合法福利被扣减甚至取消

–农民工依法维护自己权利困难重重

y劳资纠纷要通过仲裁、法庭审理，周期很长，农民工需要付出大量时间和经济成本才能维权，很多农民工受条件限制，往往放弃合法维权而采取其他方式讨薪 –一些城市居民对农民工有歧视

（3）土地流转对农民工进城的影响

中国逐步推行土地流转制度

□改革开放以来，中国农村实行包产到户，农民对土地有了一定的处置权，但仍然存在很多限制

–1978年以前，中国实行农业公社体制，土地集中使用，个体农户完全没有对土地的处置权

–改革开放以后，农村实行包产到户，农民有了一定处置权，但仍然受到一些限制 y包产到户体制下，根据劳动力数量分配土地，农民以户为单位承包，农民基本可自由决定在承包土地上种植什么，如何种植，只需要完成交粮任务即可， y土地承包年限各地各不相同，有些地区实行长期承包，承包期可达几十年；也有的地区3-5年根据人口数重新分配土地，无论承包期长短，农民不得把土地用于出

售、抵押或用于其他非农业用途

□土地承包制已经不适应经济发展需要，需要改革

–土地承包制下，对不少农民而言，农田“食之无味，弃之可惜”

y部分农民已离开农村进城打工，但如果放弃土地，由于没有明确产权或使用权，只能得到很少补偿，导致部分农民宁可让土地抛荒也不愿转让

–土地分割不利于规模经营和农业机械化

y由于中国土地稀缺，农民人口多，农村每户分得的土地很少，进行水利投资、规模经营等得不偿失，农业机械化规模化经营进展缓慢

–承包制下，理论上农民没有土地所有权，难以依法保护自己权益

□中国政府逐步推动农村土地流转

–中国政府已开放土地承包使用权流转

y2001年即有《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》，允许在自愿的基础上，承包土地使用权在农民间自由流转

y2005年3月15日，政府出台了《农村土地承包经营权流转管理办法》，并在一些地区如上海实施

y在一些经济较发达地区如广东等地，试点了“土地入股”，由若干农民用土地做为投资入股，组建农村股份合作经济组织

y截至2007年12月底广东省农村土地承包经营权流转面积已达422万亩，占农村家庭承包面积的14.4%

–土地流转改革将进一步深化，逐步强化农民土地所有权

y2008年10月，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》公布，提出要加强土地承包经营权流转管理和服务，允许农民以转包、出租、互换、转让、

股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营 y预计未来将首先赋予农民长期承包权，承包期可能长达70年，以后再根据客观条件建立土地使用权交易市场，推进土地交易

土地流转改革对农民进城的影响

□土地流转将推动农业集约化、规模化发展，提高生产率并减少劳动力需求 –土地使用权集中、稳定后，农民有动力增加对土地的长期投入，并使用机械化、农业技术对土地规模化、集约化经营

y农业机械化将减少对劳动力的需求，农村剩余劳动力将会增加, 从促进农民工进城务工

□土地流转改革改革将激励农村过剩劳动力离开农村进城

–土地流转也可使有意创业的农民获得启动资金

y如果农民有意进城创业，经营小本生意，也可通过抵押、转让土地使用权，获得启动资金

–从世界历史来看，各国土地产权清晰界定后，都会推动农业人口向城市转移，加速城市化进程

y英国16-17世纪的圈地运动，法国在1789年大革命后推动土地改革，界定土地产权后，都开始了长期稳定的农业人口向城镇转移的城市化和工业化进程

□土地流转后，很多农民可能长期居留城市，城市的人口承受力将面临考验 –将来土地流转完全开放后，部分农民可能完全转让土地使用权，并出售农村居所，全家进入城市

–经济衰退时，这些定居在城市的农民很可能受到较大的冲击，面临生存危机

y这些农民教育程度较低，积蓄较少，且因没有户口而享受不到很多社会福利保障，在经济衰退时受到的打击比一般城市贫民更为严重

–政府需要在农村建立基本社会保障体系，避免土地流转后可能出现的贫富分化冲突 3.农村劳动力转移产生的影响

农民工对农业、工业、服务业以及出口的影响

□农村劳动力的大量转移对农业生产存在着负面影响

–数据显示目前中国农村平均每户即使算上未成年和孩子和老人，也仅有2.8人从事农业及非农业生产，一旦家庭中的青壮年劳动力外出务工，对家庭的农业生产将产生较大的负面影响

–一方面农产品价格尤其是粮食价格长期不变，而另一方面，农村劳动力外出务工收入连年提高，大量农村劳动力放弃农业劳动向城市转移使得部分地区出现土地搁荒、变相搁荒和粗放耕作的现象

□劳动力从农村向城市的转移对改变农业生产结构、提高农业整体生产能力存在着积极的影响

–劳动力的迁移使得原有农村家庭出现劳动力短缺，劳动力成本上升，农民转而生产更多的劳动节约型产品，较少劳动密集型的产品，使得农业生产结构向劳动密集程度低的方向转变

y在20世纪90年代中期以前，由于中国仍然有大量的农业剩余劳动力，粮食生产中劳动的投入水平较高；随着90年代中期以来大规模劳动力外出，农业劳动力剩余

的程度大大减轻，粮食生产中劳动力使用的密集程度下降

–中国广大农村地区尚缺乏完善的信贷制度，迁移者的收入为农村家庭的投资提供了资金，使得农民可以购买一些农用机械，提高农业生产效率

y外出务工的劳动力可以带回从城市学习到的先进知识和市场动向有助于农业的现代化发展

□农民工是中国工业化、城镇化发展的重要力量

–农民工满足了工业化进程对劳动力的巨大需求，为城市发展提供了源源不断的廉价劳动力

y据有关统计，农民工已达到中国工人总数的2/3以上，占据了建筑业总劳动力的90%，煤矿采掘业的80%，纺织服务业的60%

–在东部沿海地区有打工经验的农民工返乡，为中西部地区的工业发展提供了人力资源

y长期以来，部分沿海地区主要依靠技术含量低的劳动密集型产业实现经济高速增长，从中长期看，一些劳动密集型加工企业将从该地区移出，而中西部地区拥有

大量有沿海企业打工经历的农民工，而这种人力资源吸引部分劳动密集型产业向

中西部地区梯度转移

–大量农村劳动力的涌入也促进了城镇服务业的发展

y中小服务企业对劳动力的文化技术水平要求比较低，工资成本也往往低于其他企业，对于文化水平不高和工资要求较低的农村劳动力较为合适，餐饮、娱乐、新

型服务业等第三产业成为农民工就业的重要选择

□农村劳动力转移有助于中国产品，尤其是东部地区的出口产品在激烈的市场竞争中保持较强的竞争力

–大量的廉价劳动力是中国之所以能吸引外商投资建厂，并迅速发展成为“世界工厂”

最重要的原因之一

–农村劳动力转移到城市为工业提供了大量廉价的劳动力，从而使中国的产品，尤其是劳动密集型产业的产品在国际市场能获得较大的竞争优势和市场份额

y农民工的平均月工资仅为城镇就业者的一半左右，2004-2007年外出就业的农民工实际工资年均增长7%，低于同期城镇职工实际工资年增长率3~4个百分点，更是加

大了两者工资的差别

y农民工的劳动时间高于城镇职工，造成其劳动小时工资更低

对收入不均衡以及减贫的影响

□近年来中国城乡收入以及地区间差距日渐增大，而限制劳动力从农业转移到城镇和跨区域转移是造成这一现象的主要原因

–从上个世纪80年代到现在中国已成为收入不平等程度增长最快的国家，其中城乡收入和地区收入不均衡及其快速增长尤为显著

y1990年以来，农民收入的增幅明显低于城镇居民，两者间绝对额的差距在逐年扩大，17年将城乡居民收入的绝对额差距上升了近12倍，2007年达到9646元 y城乡居民人均收入比由1985年的1.82:1迅速扩大到了2007年的3.32:1

y东部沿海地区的人均收入显著高于内陆地区，其比率更是由上世纪80年代的

1.31:1扩大到2007年的1.46:1, 从2000年到2007年短短的7年间，沿海地区与内陆

地区的人均收入差距已由1488元迅速扩大到3261元

人均收入地区不平等和城乡差异（2000-2007）

（单位：倍 元）

2000 2005 2007

A 地区差异

沿海和内地4相对收入 1.46 1.49 1.46

城镇沿海与内地相对收入 1.40 1.42 1.39

农村沿海与内地相对收入 1.59 1.59 1.53

沿海和内地收入差异 1488 2637 3261

城镇沿海与内地收入差异2239 3769 4568

农村沿海与内地收入差异1115 1587 1861

B 城乡差异

城镇和农村相对收入 2.88 3.27 3.32

沿海城镇和农村相对收入 2.59 2.97 3.04

内地城镇和农村相对收入 2.95 3.32 3.35

城镇和农村收入差异 4027 7238 9645

沿海城镇和农村收入差异4781 8462 10902

内地城镇和农村收入差异3657 6280 8195

资料来源：国家统计局，三星经济研究院整理

□农村劳动力转移对消除地区不平等和减贫都有积极作用

–农民外出务工，已成为农民增加收入的重要来源，也有助于减缓城乡差距拉大的趋势

y农民纯收入中工资性收入从2000年的702元提高到2007年的1596元，年均增长幅度为12.5%，高于同期城镇人均可支配收入11.9%的年增长率 –大量来自中西部的农民工到东部沿海省份能起到缓解地区不平等的作用

y根据国家统计局2008年底农民工统计监测调查显示在外出务工的14041万农民工中，按输出地分，来自中部、西部和东部地区外出农民工数量比例分别为37.6%、

32.7%、29.7%

4其中沿海地区为：北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、广西、海南，其他省市为内地

y按输入地分，东部地区吸纳外出农民工占外出农民工总数的71%，中部占13.2%、西部占15.4%

–农民外出打工能较大幅度提高农村家庭收入，并对缓解农村贫困有显著的作用

y据统计工资性收入占农民人均纯收入的比重由1997年的25%提高到2008年的40％，主要来自外出务工，农民务工收入的持续增长是近年来农民增收和脱贫致富

的主要途径

对农民工自身以及城镇居民的影响

□农村劳动力进城后不但在经济收入和整体素质上与之前相比有大幅提高，对未来生活和自身的规划也有所改变

–农民工的经济收入比进城前普遍有所增加，同时多数外出务工的青年农民学到了技术、管理知识、开阔了视野，提高了劳动者的整体素质

y进城打工的经历使农民工对自身教育和职业培训需求有所增长

–进城的农民工逐步适应城市生活，多数不打算再回到农村

□农民工进城务工的行为对其他农村家庭产生积极的影响

–农村劳动力进城打工能够带动周围农村家庭的成员加入到进城务工的队伍

y由于信息不畅，从农村迁移到城市牵扯到过高的转移成本和较大的不确定性使得许多农村家庭面对外出务工带来的丰厚经济利益望而却步

y而一旦亲戚或邻居中有人正在城里打工或有过进城务工的经历将极大地降低不确定性及由此引起的转移成本

–由于素质较高的外出劳动力更受城市和用人单位的欢迎，就业机会更多，也增加了当地人送子女读书和年轻人提高自身素质的动力

–农村劳动力进城务工造成大量的留守家庭，由此带来诸多社会问题

y在丈夫外出务工期间，留守妇女要赡养老人、照顾孩子、承担超负荷的生产劳动，面临夫妻感情缺失、家庭矛盾突出等问题

y留守老人是生活条件最差、最容易被忽视的群体，他们经济来源有限，生活一般都很困难，存在严重的安全隐患；由于无人照顾，老人突发疾病抢救不及时，生

命时常受到威胁；老人缺乏精神慰籍、孤单寂寞，不良情绪还会导致一系列疾病

的发生，使贫困家庭更加贫困

□农民工的出现在为城市居民生活提供便利的同时也带来了一些负面影响 –农民工大多在城市中无人愿意干的“粗、重、脏、累、差”工作

–随着市场经济的逐步形成以及企业制度的改革，城市中下岗职工大量增加，大量的农民工进城无疑将缩小下岗工人再就业的空间

–因为少部分素质低农民工的犯罪，让城里人对大量农民工进城产生了不安全感

4.农村劳动力转移的现在与将来

农民工大量失业

□受全球金融危机以及由此带来的外需萎缩影响，中国经济增长速度回落，农民工大量失业

–2008年下半年开始中国的外贸出口大幅下滑，经济增长速度回落

y2008年全年的经济增长为9.0%，五年来首次没有两位数字的增长，2009年一季度的经济增长更是仅有6.1%

y一般来讲中国外贸出口每波动1个百分点，将影响中国18到20万人的就业，出口的大幅下滑无疑将造成相关人员大量失业

–2009年的经济形势更加严峻

y按照2008年城镇登记失业人口886万，2009年毕业的大学生611万加上之前尚未就业的高校毕业生100万左右，2009年中职毕业生将在800万左右，2009年未升

学的初、高中毕业生200万，复转军人50余万，2300万~2500万的失业农民工，

新增就业需求将超过5000万人

y即使是按照乐观的年8%增长以及GDP每增长一个百分点拉动城镇就业123.7万人来计算5，新增城镇就业人数也不足1000万，远低于就业需求

–大量农民工失去工作

y在中国国家统计局3月25日发布的数据中，中国新年后外出农民工的失业率达到了17%左右的水平，约有2300万～2500万外出农民工失业

y人力资源及社会保障部提出2009年4.6%的城镇失业率目标，各级政府和企业都会尽量保证城镇劳动力就业，而不纳入城镇失业统计的农民工则有可能成为这一目

标的牺牲品

大量失业将带来社会、经济问题

农民工大规模失业将直接影响农民增入，不但抑制农村消费，也会导致贫富悬殊加剧 –中国农民收入之所以能逐年增长，主要靠农民外出务工收入，农民工失业将严重危及农民收入增长

y2008年，中国农民人均纯收入4700元，其中近40％为工资性收入，主要来自外出务工

y农业部调查报告指出2008年下半年外出就业的劳动力月工资为1064元，比上半年减少14.2%

–另一方面，农民工没有失业保险，有些甚至没有基本的社会保障，一旦失去工作，其个人和家庭生活都将受到极大影响

y失业的农民工文化素质和劳动技能都较差，在劳动市场上再就业的机会较低

大量的失业将加剧社会矛盾

–部分失业的农民工将变成社会闲散人员，加大公共服务体制和社会治安的压力

5如果简单的计算经济增长和就业的关系，从2004-2008年五年来，平均GDP每增长一个百分点能拉动93.5个就业岗位；2008年这一数字达到123.7万人

–由于“超生”和“土地流转”等原因，一些农民未获得分配承包地或承包地已被征用，目前已经造成一部分农民工回家后已经无地可种

y另外由于农村土地流转多属于私下交易，缺乏成型的契约和合同，农民工大量返乡，势必会增加农村土地纠纷和冲突

经济危机下政府对策分析

□政府采取一系列政策促进农民工就业

–停止人民币升值，提高出口退税率促进出口

y2008年第四季度以后，人民币对美元升值基本停止，并于2008年11月1日和2009年4月1日两次上调多种商品的出口退税率，缓解出口企业压力，稳定就业形势 –各地政府安排企业组织招聘会，加强就业服务，为农民工提供就业信息，减少就业市场摩擦

y有效的就业信息资源能减少农民工的盲目流动

–落实减轻企业负担的政策，稳定在岗农民工就业岗位，促进就业形势稳定

y政府下发《关于采取积极措施减轻企业负担稳定就业局势有关问题的通知》，允许困难企业在一定期限内缓缴社会保险费、允许阶段性降低四项社会保险费率、允

许使用失业保险基金帮助困难企业稳定就业岗位等等

□为农民工提供培训补贴，创业扶持，让下岗农民工另谋出路

–各地政府部署开展大规模的农民工职业培训，提高农民工就业技能

y根据人力资源社会保障部、国家发改委、财政部联合下发《关于实施特别职业培训计划的通知》，要求各地结合当地实际情况，组织因失去工作返乡的农民工和尚在城镇继续找工作的农民工开展有针对性的就业培训，并按规定给予相应补贴 –各地政府推动将返乡农民工纳入创业政策扶持范围，在贷款发放、税费减免、工商登记、信息咨询等方面提供支持

□各项政策方向正确，但执行中暴露出不少问题

–失业农民工全部返回农村不可能，必需通过促进就业和鼓励创业控制失业率

–政府对农民工回乡创业给予一系列支持和补贴的方法很难解决大规模农民失业问题 –多项政策实施过程中暴露了很多问题，政策有效性受到影响

y例如，就业培训存在腐败，据媒体揭露，贵州地区一些官员通过假培训的方式骗取培训补贴

y创业信贷补贴政策实施中，申请手续繁杂，多数民工实际上难以申请到信贷补贴 长期内城镇和产业的发展依然会对农村劳动力产生强大的拉动力

□农村劳动力向城镇转移仍将长期存在

–在未来很长一段时间内，中国城镇化的进程将产生对劳动力的巨大需求，将持续拉动农村劳动力向城市转移

y中国城镇人口自然增长率低于农村人口2到3个百分点，要加快中国城镇化的脚步实现城镇化到2020年实56%的目标，需要每年有大量乡村人口转变为城镇人口 y根据测算从2010年~2030年，中国每年有至少1200万到1300万农村人口转变为城镇人

–从供方市场来看每年新增外出务工的农村劳动力将有所下降

y据国务院发展研究中心预测2010年以前每年新增农民工数量在700万人左右，2010~2020年每年约为550万~650万人，2020年至2030年期间每年400万到550万 y农业部预测需要1.7亿农村劳动力来维持全国的农业生产，这样到2030年农村剩余劳动力（包含农民工）将从现在的3亿减少到1.6亿左右

中国城镇化进程情景模拟结果 2010年~2030年

（单位：万人）

已知 预测

2005 2008201020152020 20252030全国人口 130756 132809 134193 137719 140986 144330 147534 农村人口 74544 72142 70586 66518 62034 57299 52227 城镇人口 56212 60667 63608 71201 78952 87031 95307 城市化 % 43.0 45.7 47.4 51.7 56.1 60.3 64.6 乡村向城市人口

转移（净值） 1228.6 1268.0 1266.6 1301.0 1306.2 农村劳动力总数 48494 47140 46000 43900 40400 37500 33700 资料来源：国家统计局数据，中国三星经济研究院预测

□城镇对农民工的吸引力将长期存在，将使得农村劳动力向城镇转移长期存在 –中国的城乡收入差距仍在继续扩大，对农村劳动力的吸引有增无减

–城乡收入差距短期内无法消除

y2007年城乡居民人均收入比扩大到了3.33∶1，差距达到近万元，如此大幅度的城乡收入差距很难在中短期内得到根本性解决

–农民工劳动权益保护的加强，医疗、教育以及其他社会保障体系的完善都有助于增大城镇对农民工的吸引力和容纳力

□城市中服务业的发展将持续拉动对农民工的需求

–2008年，中国三次产业结构中工业比重仍高达48.6%，服务业比重为40.1%。服务业比重远远低于60%以上的世界平均水平，凸现出中国服务业的不发达

y服务业是劳动密集型行业，与就业有着密切的关系

–城市中第三产业的发展将为农民工就业创造大量机会

y第三产业吸纳就业能力要高于第二产业，2006年第二产业万元增加值平均就业

0.54人，第三产业则为1.64人

农民工的转移目标地区和目的企业将有所改变

□中国的沿海省份产业升级和产业转移将减少该地区制造业对农民工的需求 –随着经济的发展，部分劳动密集型产业已不适合东部沿海省份

y东部沿海地区经济发展较快，土地成本、人均收入、劳动力成本都有了大幅提高，劳动密集型产业已非沿海某些省份的比较优势；东部地区将需要更多依靠自主创

新，加快产业结构的升级

–产业结构的调整将使东部地区的工业部门对农民工的需求降低

y产业结构升级将使得东部地区产业的劳动密集程度有所降低，从而减少对廉价农