城市地下空间开发利用问题分析报告及对策建议

专题报告

2012年第16期（总第25期）

市规划委研究室2012年9月17

城市地下空间开发利用问题分析及对策建议

城市地下空间是一个巨大而丰富的空间资源，向地下要土地、要空间已成为世界城市发展的必然趋势，是衡量城市现代化的重要标志。开发利用地下空间、实行土地综合利用，已成为加快建设中国特色世界城市的重要选择。

一、现阶段我国城市地下空间开发利用实践中存在的问题（一）规划制定与实施方面

1.缺乏综合利用的战略规划

地下空间规划具有综合性和系统性的特点。一方面，地下空间规划作为对城市关键性资源的战略部署，涉及国土、规划、城建、市政、环卫、民防等多个城市行政管理部门，综合性很强。另一方面，地下空间规划具有系统性，需要考虑在地面条件的制约下，科学规划功能布局，合理安排建设时序，促进地上、地下两大系统以及地下空间各功能系统之间的协调发展。地下空间资源供给的稀缺性、开发结果

的不可逆性和利用效果的外部性等自然和经济属性，要求政府对地下空间资源进行统一规划，实施保护性开发利用。

目前，从各地操作的实际情况来看，绝大多数城市都缺乏超前的、整体的地下空间规划，更没有对未来深层地下空间开发的安排，造成城市地面的大规模建设对未来地下空间开发利用的影响，如大量高层建筑的建设，对地铁的规划、选线、建设产生了严重影响。因此，在我国快速城市化的今天，各个城市面临的一个重要问题，就是亟需制定涵盖地下交通系统、市政设施系统、防灾系统、物资储备系统、资源再循环系统等综合的城市地下空间战略规划。

2.规划的先行性和强制性难以落实

一方面，前瞻性是城市规划的固有属性，但与地面建设不同，地下空间的开发具有不可逆性，一旦建成很难改造和拆除，同时地下工程建设的前期投资大，投资回收期长，后期运营和维护成本较高，而地下空间的环境、防灾及社会等间接效益体现较慢，这些都决定着地下空间规划需要以更加长远的眼光，立足全局。

另一方面，城市地下空间规划中的有关发展战略、规模、功能、布局等问题都不是单纯的技术和经济问题，而是关系到城市可持续发展的重大问题。这些重大问题的解决必须以相关法律法规和方针政策为依据，以保证规划的强制性与实施。然而我国在地下空间规划方面的专门立法还没有，只是

在原建设部发布的《城市地下空间开发利用管理规定》(建设部令第108号)中有所提及，法律约束力不强。

（二）制度建设方面

1.缺乏综合性的协调管理组织

有效的政府管理体制是构建城市地下空间开发利用良性秩序的关键。我国城市地下空间管理的现状是缺乏专门的政府管理组织，造成政府在地下空间开发利用上的多头管理、相互越位，导致最终实际上的无人管理或管理缺位。从多头管理的角度看，国城市一般由市政部门负责人行过街地道等市政设施类地下工程的建设，由建设部门负责一般地下工程的建设，由人防部门负责人防工程的建设，由管线产权单位负责各类管道的铺设，等等。由于相互之间缺乏协调，常常出现地下反复开挖、设施破坏等问题。从无人管理的角度看，如果不是地上地下一体开发建设的项目，而是单独建设的地下工程，应该向哪些部门申请和办理手续、接受申请的部门根据什么核发许可证，以及项目的建设和后期运营应该由哪些部门负责监督和管理，都不明确。

2.相关法规建设滞后

在国家法律层面上，与地下空间有关的法律规容分散在《城乡规划法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《人民防空法》、《矿产资源法》、《环境保护法》、《建筑法》等诸多法律中，不能形成完整立法体系。在城市地下空间开发建

设步入“快车道”的背景下，亟待制定一部完整、权威的法律，来规并解决开发权限、体制、标准与规程等实际问题，实现城市地下空间开发利用的统一规划、统一标准和统一管理。

目前我国关于地下空间的专门立法尚属空白，仅存在部门及一些地方性的行政规章，这些规章虽然以专章的形式规定了城市地下空间的规划、工程建设和工程管理等方面容，但是其法律效力较低，无法满足日益增长的开发需求。（三）投资融资方面

1.投资主体单一

长期以来，我国对城市地下空间的开发主要集中于人防工程上，在投入上也形成了单一的政府投资格局，政府仍然承担着地下空间建设投资的主要责任，投资主体多元化的改革在地下空间开发利用领域尚未真正开展。由于城市地下空间项目具有投资额大、建设期长、公益成分多、经济效益不明显等特点，造成投资力度不够，资金不足的问题十分突出。尽管《城市地下空间开发利用管理规定》第25条规定：“地下工程应本着‘谁投资、谁所有、谁受益、谁维护’的原则”，但政策过于笼统和模糊，没有制定切实可行、合理的政策细则，对社会资本的进入缺乏必要的政策支持。

2.融资手段有限

我国城市建设的资金来源主要包括政府财政拨款、土地

出让收入和城建相关税费等。随着政府对民生领域的投入加大以及国家宏观调控的深化，地方政府依靠有限的财力去投资耗资巨大的地下空间项目，已显得力不从心。虽然像银行贷款和利用外资这样的传统间接融资方式，缓解了一部分建设资金短缺的压力，但商业银行和外资贷款大多数期限短，而地下空间项目建设周期一般很长，这种放贷短期限与借款长周期之间的矛盾，使得借款成本提高，还贷压力增大。诸如债权融资、股权融资、项目融资等直接融资方式在地下空间开发利用中还不多见。

3.运营方式守旧

在我国，地下空间项目建成后基本上由政府部门或其委托单位负责运营与维护，体制僵化，方法守旧，尚未实行市场化的管理，大多数项目处于运营亏损和维护不善的状态。经常出现的局面是，项目开工建设时热火朝天，项目建成后资产无人问津，或者出现多头管理、各取所需的局面，导致国有资产的闲置甚至流失。例如对于政府资金投资建设的地下人行通道，一般由城管部门负责日常管理和养护，由于管理方式粗放，加上还涉及到公安、交通、环卫、供电等部门的参与，普遍存在管理缺位的现象，致使很多地下人行通道的使用效率极低。

二、市地下空间开发利用的对策建议

（一）市地下空间开发利用的规划建议

1.编制市地下空间的总体规划、重点地区的控制性详细规划和地下室市政设施的专项规划

市目前缺乏一套地下空间开发利用的专门规划，这方面的工作已刻不容缓，应尽快编制市地下空间的总体规划和重点地区的控制性详细规划，对城市未来地下空间的建设工作进行指导，规城市地下空间开发利用行为。由于以地下共同沟、地下物流系统、地下变电站为代表的地下市政设施与城市发展要求密切相关，需求动力大，其发展潜力将超过地下快速路、地铁等类型的地下空间开发，因此，应关注此类地下功能设施的发展趋势。

2.突出重点，分步实施

从前瞻性的角度出发，前期以开发地下交通、一般市政设施空间为主，同时保护深层地下空间资源，为未来大规模开发利用地下空间创造有利条件。在地质条件允许的区域重点发展，其他区域满足配套需要，突出城市重点区域以及交通枢纽点的地下空间开发利用。注重地下空间开发的层次性、设施的安全便利性、功能的兼容性和人防项目使用的有效性。

在竖向层次规划方面，近期主要开发利用浅层地下空间(地下30米以上)，目标是提高土地利用效率、扩大城市空