中国城市化问题与城市化战略的新选择
中国城市化问题与城市化战略的新选择
摘要：小城镇的道路并非是适合我国城市化进程的选择，根据城市发展的客观规律，注重从中国的现实国情出发，遵循市场经济规律，坚持提高、完善大城市与积极发展中小城市相结合，促进区域城市化的发展，有力推进城乡一体化进程，才是中国城市化战略的新选择。
关键词：城市化；城市化问题；城市化战略
城市化不仅是区域经济发展和社会进步的动力和解决城乡二元结构的根本出路，而且城市化也是农业现代化的必然趋势和解决农村劳动力出路的有效办法。至2000年底，我国共有城市668座，城市人口4.56亿，城市化率达到了36.9%。根据世界多数国家城市化发展规律，中国已经进入了从30%到70% 的城市化加速发展阶段。但在中国城市化进程中亦出现了诸多问题，如城市化水平较低、城市化地区性差异明显、城市化滞后于工业化、农村剩余劳动力增长与城镇容量间的矛盾突出等。实践证明：积极发展小城镇并非是适合我国城市化进程的选择，大城市和特大城市也应将重点放在提高城市的承载能力上，放在提高城市质量和城市的现代化水平上来。因此，根据城市发展的客观规律，注重从中国的现实国情出发，遵循市场经济规律，坚持提高、完善大城市与积极发展中小城市相结合，促进区域城市化的发展，促进建制镇适当集中，有力推进城乡一体化进程，才是中国城市化战略的新选择。
一、中国城市化进程分析
中国城市化进程始于建国，但中国城市化的发展步伐非常缓慢。1949～1978年近30年的时间里，我国实行的是高度中央集权的计划经济体制，城市化的发展模式是政府发动和包办型的自上而下的城市化，广大农村和众多农民被游离于工业化的进程之外，大量的剩余劳动力滞留在农村，不能进入城市化的进程，这就使我国城市化水平仅仅从建国初的10.6%、136个建制市增加到1978年底的17.9%、193个建制市。改革开放以来，中国的城市化进入了快速发展的新时期，城市化的发展模式是以市场导向的改革进程中新出现的由民间力量或社区组织发动并得到政府认可或支持的自下而上的城市化。这期间城乡之间的壁垒被逐渐打破，各种生产要素开始在城乡之间跨地区流动。伴随着农村经济的快速发展、乡镇企业的崛起，大量农村剩余劳动力摆脱了土地和农业的束缚，向城镇和非农产业转移，有力地推动了我国的城市化进程。初步形成了以特大城市为中心，大中城市为骨干，小城市为纽带协调发展的城镇体系。尽管如此，但是由于中国工业化刚刚起步，城市化水平与世界水准仍有较大的差距。可见我国的城市化水平还处于由初期起步阶段向中期加速发展阶段转换的时期，伴随着国家工业化和经济市场化、社会化、现代化进程的加快，城市化的发展也必将与世界性潮流接轨，进入加速发展阶段。因此分析我国城市化进程中出现的问题，探索适合我国国情的城市道路新战略显得至关重要。
二、中国城市化进程中出现的主要问题
改革开放以来，我国城市化进程明显加快，进入到加速发展的新时期。但长期实施的城市化方针却严重阻碍了我国城市化向更高层次的迈进。城市化水平较低、城市化地区性差异明显、城市化滞后于工业化、农村剩余劳动力增长与城镇容量间的矛盾突出等成为中国城市化进程中出现的主要问题。
1. 城市化水平较低
按第五次人口普查资料，到2000年，中国的城市化率为36.06%，这个指标，不仅低于世界上同等经济发展水平国家，也与自身工业化程度和经济发展水平不
协调。目前世界城市化平均水平已近50%，发达地区国家为75%，发展中国家也在40%。4我国的城市化水平除了受制于工业化以及经济社会发展水平之外，还要受到体制、政策与形势等的影响。实践证明，城市化的主要动力是市场推动，而不在于政府的行政推动。城市的核心是“市”，城市化的核心是“市场化”。然而目前的城市化进程中依然强调政府去“抓”，而没有真正依靠市场来“育”。所以中国的城市化要变“政府推动”为“市场推动”，要打开城门，让市场去调节，降低城市发展的非市场成本。国际经验也说明，城市化是市场经济的必然要求，市场经济是城市化的推进器。
2. 城市化地区性差异明显
特殊的地理环境造成我国各地的经济发展水平和城市分布相对集中在东部地带，东中西三带呈现明显的梯度差异，在城市化发展上亦呈现明显的地区性差异，从总体上看，东部地区明显高于西部地区。从城市数目看，东部地区城市数目增长快。与此同时，东部地区的城市化进程比中、西部地区明显要快，已经进入城市化发展的中期阶段，中部地区正处于初期向中期的过渡阶段，西部地区仍处于城市化发展的初期阶段。
3. 城市化滞后于工业化
建国以来，中国一直走的是一条在推进工业化进程的同时，控制城市发展的道路，使得中国的城市化严重滞后于工业化。究其原因，除国家经济发展水平低的因素外,更为重要的是经济体制和政府政策的影响。高度集中的计划经济体制和城乡分隔政策极阻碍了城市化的发展。我国城市化发展的滞后，已经制约了社会经济的进一步发展。我国在建国后直到改革开放前的30年间，大量的研究表明，我国目前的城市化进程仍然落后于工业化进程，城市化滞后的结果不仅使工业化和农业现代化进程受到严重阻碍，而且还引发了诸如工业乡土化、农业副业化、离农人口“两栖化”、小城镇发展无序化、生态环境恶化等“农村病”的产生。这是一种违背工业化和现代化发展的城市化模式。
4. 农村剩余劳动力增长与城镇容量间的矛盾突出
由于人口基数庞大，劳动力过剩，就业不足问题在一段较长时间仍将困扰着我国。进入20世纪90年代以后，由于乡镇企业发展速度的减缓，吸纳数量呈减少的态势。与此同时，由于国企改革的不断深化，使企业中富裕职工显性化，城镇部失业人口与待业人员日益增多，下岗职工再就业的任务十分严峻。随着经济增长方式由粗放型向集约型转变，产业结构调整，技术水平提高，城市对劳动力需求增长幅度相对减缓，城市劳动力供过于求的矛盾将更加突出。
三、中国城市化战略的新选择
中国的城市化战略,具体而深刻地体现了“三个代表”重要思想的精髓。我国城市化道路的选择不应局限于“大城市战略、中等城市战略和小城市战略”的争论，而应根据城市发展的客观规律，注重从中国的现实国情出发，遵循市场经济规律，统筹规划，合理布局，循序渐进，坚持提高、完善大城市与积极发展中小城市相结合，促进区域城市化的发展，促进建制镇适当集中，有力推进城乡一体化进程，走出一条具有中国特色的城市化道路。
1. 提高和完善大城市
提高、完善大城市，促进建制镇适当集中，应该成为新时期中国城市发展方针的重要容。我国虽然疆土辽阔，但人口众多，人均土地资源十分有限，剩余劳动力就业压力巨大，发展大城市意义重大。在中国城市体系的规模结构中，应适当加快大城市的发展。中外城市发展史证明，大城市有着难以替代的规模效
益、聚集效应和辐射功能。大城市、特大城市在国民经济发展中除了有比中小城市高得多的经济效益外，大城市的高度发展，即是增强综合国力、提升我国产业国际竞争力的需要，也是从根本上提高我国城市化水平及其质量的需要。此外，知识经济和信息时代的挑战也要求我们必须将大城市，特别是国际经济中心城市和大都市带的发展置于优先地位。通过这种高效率的集聚人口和经济活动的布局模式，在大幅度提高我国经济运行和产业布局效率的同时，还可以促进知识和信息的创新活动。实践证明，同中小城市相比，大城市就业潜力巨大、对城市人口增长贡献率大、容纳农民的成本相对较低、比小城镇节约土地，在资金、人才、信息、交通、市场、管理、效率等方面都具有更大的优势。这是大城市在城市化加速发展阶段超前增长的主要原因。
2. 积极发展中小城市
中小城市在我国的城镇体系中处于中间环节，起到了联系大城市和小城镇的作用；中小城市点多面广，承上启下，联系广泛，规模适中，具有大城市的优点，城市基础设施和产业基础具有一定规模；在住房、交通等方面不像大城市那么紧，生产力水平及文化科技基础又比小城镇优越。因此，合理发展中小城市对缓解大城市人口和承载压力及促进小城镇发展都具有十分重要的作用。中小城市是城市化进程的重要推动力。中小城市处于城市规模结构金字塔的中部，上联大城市，下联小城镇，人口、经济、空间三者之间的矛盾比较少，是县域及县域以上的区域中心，具有大城市和小城镇不可替代的功能。中小城市不仅在数量上占我国城市90%以上，而且也成为了吸纳城镇人口的主体；中小城市的产业基础具有一定规模，基础设施建设相对完备，能够实现聚集效益和规模效益，已形成所在区域的工商业中心；中小城市是农村富余劳动力的主要流向地；中小城市是城乡协调发展的主要力量；24但是由于中小城市存在要素集聚能力较弱、建设资金相对短缺、土地管理和环境保护等方面监管不力等特点，在现阶段需要加强监控管理，统筹规划，合理布局，循序渐进，使中小城市，能够健康、有序地发展。
3. 促进区域城市化发展
长期以来，由于相同或相似的政治、经济、文化等因素的影响，城市与其腹地以及其它相关的城市、乡村共同组成了一个相互关联、密不可分的整体。因此，城市化的研究不能仅及于大城市本身，而必须十分地关注大城市所在的区域的社会发展；必须改变传统研究城市化只以大城市和乡村为基本分析单位的现象，从而使城市化发展及其效能上升到区域社会发展的高度。城市的集聚效应不仅在于城市的规模，更重要的在于城市的区域联系。加强中心城市的改造与扩展，建立以大城市为核心的城市群。如此才能最终实现中国城市化的目标。
注释：
1 淑玲等：论城市化的基本规律与中国城市化道路的选择，城建高等专科学校学报，2002.2
2 参见《中国统计年鉴(1999)》，：中国统计，1999
3 士谋等：中国特色的城市化问题，长江流域资源与环境， 2001.5
4 资料来源：《世界发展报告2000——2001》，中国财政经济，2001
5 钱再见：新世纪中国城市化道路的战略选择，教学与研究，2001.11
6 转引自二勋：试论中国的城市化道路，地域研究与开发，2002.1
7 参见陆大道等：《1999年中国区域发展报告》，：商务印书馆，2000，第113页
8 国家统计局：《中国城市年鉴2001》，：中国统计，2001
9 王茂林：新中国城市经济50年，：经济管理，2000
10 转引自文强：关于中国城市化问题的思考，南方经济，2001.8
11 钱再见：新世纪中国城市化道路的战略选择，教学与研究，2001.11
12 于洪俊、宁越敏：城市地理概论，：科技大学，1983
13 润田：现代人文地理学，：大学，1992
14 顾朝林：中国城镇体系等级规模分布及其结构预测，经济地理，1990
15 许学强、朱剑如：现代城市地理学，：中国建筑工业，1988
16 平量：关于中国城市化道路理论的反思，大学学报人文社会科学版，2003.2
17 冷静：中国城市化道路的现实选择——兼论中小城市的城市化问题，社会科学，2002.3
18 建云：中国的城市化道路选择，理工学院学报(社会科学版)， 2002.2
19 平量：关于中国城市化道路理论的反思，大学学报人文社会科学版，2003.2
20 士谋等:中国特色的城市化问题，长江流域资源与环境， 2001.5
21 王骏：关于中国城市化战略若干问题的思考，大学学报(哲学社会科学版)，2003.4
22 冷静：中国城市化道路的现实选择——兼论中小城市的城市化问题，社会科学，2002.3
23 叶裕民：中国城市化之路——经济支持与制度创新，：商务印书馆，2001
24 冷静：中国城市化道路的现实选择——兼论中小城市的城市化问题，社会科学，2002.3
25 冷静：中国城市化道路的现实选择——兼论中小城市的城市化问题，社会科学，2002.3
26 参见王旭：《大都市区化:本世纪美国城市发展的主导趋势》，载《美国研究》，1998.4
27 文强：关于中国城市化问题的思考，南方经济，2001.8
推进中国城市化健康发展的几点建议
目前，中国伴随社会经济的全面转型，城市化的发展也进入一个关键时期。能否克服以往城市化的各种问题，推进城市化健康发展，事关能否保证社会经济全面转型、顺利跨越“中等收入陷阱”、早日实现“中国梦”的大事。2013年中央经济工作会议也特别提出要“积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量”，确保城市化健康发展。如何推进中国城市化健康发展呢？综合考虑至少应该注意抓好以下几点：
首先，要认真学习城市化基本理论，掌握城市化发展规律；结合中国具体国情及城市化的实际，科学地借鉴和活用发达国家城市化的成功经验。正确的理论可以指导科学实践，科学城市化理论应该成为中国推进城市化发展的指导理论。本文篇首不厌其烦地阐述城市化基本原理和规律，目的就在于引起重视，提供参考。要把城市化作为国家未来发展战略，就应该自上而下，组织各级政府主管干部及相关专业人员，认真学习和掌握城市化理论，提高城市化理论水平。前已述及，发达国家已经有成功的城市化经验供我们参考和借鉴。当年日本采取学习、模仿战略，经过二十几年的高速增长就成为发达国家③，我们已高速增长30多年还是停留在发展中国家阶段和社会主义初级阶段。历史的经验值得注意。有成功的经验不学习并
非大智。要充分认识人类社会的共性和城市化规律的普遍性，没必要因意识形态不同就拒绝发达国家城市化的成功经验。发达国家城市化的成功经验，根本一条就是充分发挥市场作用，尊重城市化规律，按市场规律和城市化规律推进城市化的发展，政府只是在市场失灵时适时进行调控，对城市化的发展提供制度和法律保障。学习和遵循城市化规律，借鉴和活用发达国家城市化的成功经验，是中国推进城市化少走弯路、健康发展的重要手段和有效途径。
其次，积极推进政治体制和经济体制综合改革，为推进城市化健康发展提供制度保证；在此改革基础上，从整个国家系统着眼，对城市化总体推进思路及相关制度安排做出顶层设计。长期以来，中国作为一个“一官(书记)独大”的强势政府，一切社会经济活动无不由政府绝对主导，包括目前中国城市化的推进也是如此。开展政治体制改革，就是要政府下放权力，转变职能，尊重市场规律，实行决策。由于城市化涉及人口、户籍、就业、土地、住房、医疗、教育、社会保障等互相联系、彼此制约的多种制度，所以深化经济体制改革，就是要推进城市化各相关方面的联动改革、配套改革和综合改革。首先要从根本上改革以户籍制度为基础的城乡二元社会体制，改革土地产权和流转体制，排除人口城市化正常发展的制度性屏障；同时要以市场主导替代政府干预，使人口城市化回归市场并按自身规律发展。应该认识到，实现以户籍制度为基础的城乡二元社会体制及土地产权、流转的根本性改革，是推进城市化健康发展的基本前提；建立以人为本、公正、市场主导、信息透明的科学决策机制，是推进城市化健康发展的重要保障。基于城市化的系统性，要推进中国城市化健康发展，还必须在以上改革基础上从整个国家系统着眼，分析整个国家系统与城市化系统之间的关系，特别要通过透视各大利益集团的博弈关系、各种错综复杂的改革路径以及城市化本身的各种要素构成、作用机理，找出影响城市化健康发展的各种体制(或制度)性和战略性障碍，厘清城市化本身各种构成要素之间的关系及其相互作用规律，反思新中国成立以后、特别是改革开放以来城市化所走的弯路及其经验教训，对城市化总体推进思路及相关制度安排做出系统性顶层设计。
第三，采取综合调控措施，逐步实现人口城市化与土地城市化以及工业化和农业现代化有序、协调地发展。这不仅是城市化发展的基本规律，也是发达国家城市化的重要经验。近年中国城市用地疯狂扩，土地城市化远超人口城市化，造成土地资源严重浪费，所以必须严格控制土地城市化的恶性扩，坚持高效、集约利用土地。而人口城市化与农业现代化又明显滞后于工业化及非农化，因此也要采取措施，尽快改变目前这种现状，大力发展农业现代化，使人口城市化在农业现代化不断提高的前提下有序地转移农村劳动力，并与工业化、非农化发展相互协调、互动发展。根据发达国家的经验，一般应把第二产业劳动力比重与人口城市化率之比、包括第二产业的非农产业劳动力比重与人口城市化率之比控制在0.5和1.2左右，方可保证人口城市化与工业化、非农化保持相对协调状态(王桂新，1997)。在推进人口城市化加快发展的过程中，要创新思路，积极探索，通过户籍制度、土地制度、劳动力市场、教育、医疗、社会保障及财政制度等改革，妥善处理好现有城市农民工的市民化和城市新增迁入农村人口市民化的问题，近几年首先要集中解决现有城市农民工的市民化问题，在此基础上再努力解决好城市新增迁入农村人口市民化的问题。通过改革实践，逐步消灭目前形态的半城市化现象，使以后每个城市化人口实现自由流动、人户(籍)同迁、一步到位的完全城市化。
第四，加强农村基础建设，提高农村发展能力，控制城乡收入差距扩大，特别要保证农民能分享城市化和现实化的成果。根据发达国家的城市化经验，一是要根据市场规律和城市化规律，允许人口、劳动力自由流动，实施以效益优先的集中型城市化战略，通过城市化促进生产要素的优化配置和经济社会的快速发展；二是政府要注意发挥“好”的保障和调控作用，在推进城市化发展时加强农村基本建设，提高农村发展能力，控制城乡收入差距过大，统筹城乡协调发展，使农民与市民一样共享城市化和现代化的成果。具体要做到：制定保护和扶持农村和农业发展的政策、法律和法规；加大对农村和农业的投入，促进农业发展和农村公共基础设施的建设；加强对城市化过程中农村土地流转的管理，提高城市土地利用效率；坚持城市反哺，发展农村，提高农民收入，把城乡收入差距控制在较低水平。根据发达国家的经验，一般应把基尼系数控制在0.4以下。目前中国的基尼系数已远超这一水平，因此一定要积极采取措施，尽快把基
尼系数降下来。通过加强农村基础建设，提高农村发展能力，控制城乡收入差距过度扩大，特别要保证农民与城市居民一样能分享城市化和现代化的成果。
最后，要搞好城市化科学规划，制定城市化发展战略，实现城乡共生和“一体化”发展。要遵循城市化阶段性、周期性和区域差异性规律，根据中国的区域差异以及各地城市化的发展阶段和水平，深入实地调研，制定城市化科学规划，提出区域城市化发展战略。国家发改委制定国家城市化规划，应立足全国，主要体现原则性和指导性。各个地方制定城市化规划，一定要立足本地区情，主要体现区域性、差异性和具体可操作性。要区别城市规划与城市化规划，二者虽只有一字之差，但理论和方法却有很大差异。城市化规划更要以人为本，更具综合性和复杂性。可目前却几乎都在像做城市规划一样做城市化规划，其结果总是差“一口气”。在制定地区城市化规划时，一定要根据城市化理论和本地区实际，参考国家关于城市化总体推进思路及相关制度安排的顶层设计，以城乡统筹、协调发展为基本原则和目的，把有利和可能实现二者融合的城市与农村地区作为同一规划地区，使被规划为同一规划地区的城市和农村能相互交流，相互扶持，形成一个城乡发展综合体(如城市圈)。在这个城乡发展综合体中，农村要向城市提供农产品、原材料和生态支持，城市要反哺农村，把带动农村发展作为自己的责任；农村和城市在相互交流、相互扶持中，逐步实现城乡共生和“一体化”发展的城市化目标。
注释：
①粗略地说，根据英国工业革命计算城市化有数百年的历史，若从城市形成开始算起城市化则已有数千年的历史。
②我国多称为“新型城镇化”。因为城镇化与城市化本是同一概念，二者之间并无本质差别，故本文对二者不加以区分，并仍统称城市化。
③当然这只是一个方面的原因。
【参考文献】
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[2]熊争艳.克强：新型城镇化核心是人的城镇化.中央人民政府，money.163./13/0108/19/8KNKS9TR 00253BOH.html, 2013-01-08
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[3]于洪俊，宁越敏.城市地理概论.科学技术，1983：23-27Yu Hongjun and Ning Yuemin. 1983. Introduction to Urban Geography. Anhui Science & Technology Publishing House: 23-27.
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[5]王桂新.我国城市化发展的几点思考.人口研究，2012；2：37-44
Wang Guixin. 2012. Reflections on Urbanization Develo-pment in China. Population Research 2: 37-44.
[6]汪丁丁.寻租中国.百度文库，2012-02-22
Wang Dingding. 2012. Rent-seeking in China. Baidu Wenku, 22th Feb.
[7]王萍.279处撂荒地相当于80个故宫.晨报，2013-05-26
Wang Ping. 2013. 279 Deserted Lands Are Equal to 80 Forbidden Cities. Beijing Morning Post, 26th May.
[8]Northam, R M. 1979. Urban Geography. New York, John Wiley & Sons: 5-66.
[9]Bourne, L S. 1996. Reurbanization, Uneven Urban Development, and the Debate on New Urban Forms. Urban Geography 17: 690-713.