试论我国企业破产法律制度的完善(一)

试论我国企业破产法律制度的完善(一)

内容摘要

《企业破产法》是一个涉及多种社会关系和多方利益诉求，同时又关系到社会的经济发展和政治安定的问题。破产法可以淘汰技术落后或者经营不善的企业，同时通过清算变价和分配使破产企业的财产转移到能够更有效地利用这些资源的企业手里，从而实现产业结构和资源配置的优化，破产法设立了重整、和解制度，以帮助企业恢复生机。因此，我国《企业破产法》的颁布和实施对建立优胜劣汰的市场竞争机制及规范市场秩序，完善我国法律体系起了很大的促进作用。但由于我国社会和经济发生了重大而深刻的变化，现行《破产法》的局限性及其缺陷日益显现出来，所有这些都迫切要求我国破产法律制度进一步完善。本文主要从以下三个方面对我国破产法律制度的完善进行论述。一、现行破产规范的特点和建立统一破产法典的必要性。二、加快与破产相配套的法律法规和制度建设，尽快制定符合我国国情的破产企业职工安置和救济制度。三、建立统一破产法典，有必要纳入自然人破产程序。总之，在我国建立自然人破产程序，纳入适用于所有民事主体的统一破产法典，是我国现实社会发展的必然要求，是我国加入WTO之后与国际接轨的必然要求。也正是基于这一些要求，我们期待也相信我国破产法律将日益完善，形成一部兼顾破产企业职工安置和救济、确立自然人破产程序的具有中国特色的统一破产法典。

《企业破产法》是一个涉及多种社会关系和多方利益诉求，同时又关系到社会的经济发展和政治安定的问题。破产法可以淘汰技术落后或者经营不善的企业，同时通过清算变价和分配使破产企业的财产转移到能够更有效地利用这些资源的企业手里，从而实现产业结构和资源配置的优化，破产法设立了重整、和解制度，以帮助企业恢复生机。因此，我国《企业破产法》的颁布和实施对建立优胜劣汰的市场竞争机制及规范市场秩序，完善我国法律体系起了很大的促进作用。然而，随着我国改革开放的进一步发展，特别是市场经济体制的确立和深化之后，我国社会和经济发生了重大而深刻的变化，现行《破产法》的局限性及其缺陷日益显现出来，所有这些都迫切要求我国破产法律制度进一步完善。现从我国应建立统一破产法典、完善破产企业职工安置和救济制度、建立自然人破产程序三个方面来对我国破产法律制度的完善进行试论。

一、现行破产规范的特点和建立统一破产法典的必要性

我国现行破产规范主要是1986年12月2日颁布，1988年11月1日正式试行的《破产法》，共6章43条；1991年4月9日通过的《民事诉讼法》中第19章“企业法人破产不便程序”，另外还包括其他一些法律法规。由此不难看出，我国破产法的立法体例零乱，没有一部统一的、完整的破产法典。破产法律制度是市场经济法律体系中的重要制度廖廖几十个条文已远远不能适应今日中国经济发展之趋势。且从内容上来看，我国现行破产规范具有以下几个特点：

（一）《破产法》适用范围的局限性。

我国《破产法》只适用于全民所有制企业（即国有企业），对大量的外商投资企业、集体企业和私营企业、合伙企业，甚至自然人的破产问题排斥在外，但是在破产实践中非国有企业的破产现象却层出不穷。为此1991年修改《民事诉讼法》时增加了一章“企业破产还债程序”，适用于非国有制企业法人破产，但这造成破产法的支离破碎和不统一，也不利于对所有的企业按统一的破产法进行规范的调整，各类企业债权人和债务人的利益也得不到统一有效的保护。因此，有必要尽早地制定一部适应所有市场经济主体的《破产法》。

（二）对全民所有制企业和其他企业法人分别立法，适用破产制度上有不平等性。

现行《破产法》仅仅以全民所有制企业为适用对象见该法第二条]，而《民事诉讼法》中第19章“企业法人破产还债程序，又没有规定究竟适用何种性质的企业法人，通常认为《民事诉讼法》之规定实际适用于非全民所有制企业。（1）见赵万一主编高等学校法学教材《商法

学》第463页，中国法制出版社1999年6月第1版]而且在破产原因上两部法律规定亦不有同之处。这种做法，不仅限制了破产制度的适用范围，而且也不符合市场经济公平竞争的基本精神。

（三）、现有破产规范渗透着计划经济因素，政府干预迹象明显。

由于历史原因，我国现行破产规范无论从破产程序的启动，还是破产程序的进行，以至破产程序的终止，都渗透了政府干预的内容，例如《破产法》第8条第一款规定“债务人经其上级主管部门同意后，可以申请宣告破产”。第17条规定：“企业债权人申请破产的，在人民法院受理案件的三个月内，被申请破产企业的上级主管部门可以申请对该企业进行整顿，整顿的期限不超过两年”，同时第20条规定了破产整顿由上级主管部门主持。第24条规定了清算组成员由人民法院从上级主管部门、政府财政部门等有关部门和专业人员中指定，第42条规定了对破产负有主要责任的法定代表人给予行政处分，破产企业上级主管部门对企业破产负有主要责任的，对该上级主管部门的领导人给予行政处分等等。对破产程序进行适度干预是必要的，“有利于保护正当的社会竞争”见（1）第464页]，但负面影响却是使得破产实践中司法独立难以真正实现。

（四）和解与整顿制度只能适用于全民所有制企业。

适用破产程序，使债务人沦为破产人，不利于债务人的复苏，对债权人也有相应的损失，同时还给社会经济和社会生活带来负面影响。为此我国破产规范中设立了和解与整顿制度作为破产开始后宣告破产前，可由当事人选择的一种程序。然而，这一制度仅在《破产法》中得以体现，显然只能适用于全民所有制企业，对非全民所有制企业法人尚无法适用，带有明显的计划经济色彩。

综上所述，我们认为破产法是调整市场经济有序运行的重要法律制度，它关系着债权人与债务人利益的均衡，关系着经济运行的秩序化，关系着社会的安全与稳定，进一步推动着我国市场经济体制的确立和深化。由于现行

破产规范的不统一、不完善、不健全，与我国市场经济建设和发展不相适应，因而建立统一破产法典迫在眉睫。首先，破产法之适用范围不应以所有制为界限，各类企业及自然人应适用统一破产法典。其次，要消除政府干预因素，将“上级部门，从破产法律关系中予以剔除，从而破产程序中司法得以真正独立。所以立法者应对破产实践所可能涉及的法律关系设计相应的条文予以调整，做到全面、完整、具体、公平、可操作性强。亦应在总结已有的破产实践经验基础上，尽量吸收借鉴市场经济发达国家先进的立法经验。

二、加快与破产相配套的法律法规和制度建设，尽快制定符合我国国情的破产企业职工安置和救济制度。

破产程序的正常运作需要具备必要的条件，需要形成破产法赖以存在并发挥作用的宏观环境。通过市场主体法的建设与完善，塑造真正意义上的市场竞争主体在市场经济“优胜劣汰”的竞争机制下获得发展，为破产法的正常动作创造条件。

综观我国破产实践，虽然破产企业在数量上在逐年增加，而且已经涉及到许多大中型企业，然而由于与破产相配套的法律法规和制度建设的不完善，导致了企业破产实施中存在众多阻碍，反映相对突出的就是破产企业职工安置与救济问题。我国《企业破产法》第4条规定：“国家通过各种途径妥善安排破产企业职工重新就业，并保障他们重新就业前的基本生活需要。”1994年国务院在《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》中也特别强调“实施企业破产必须首先安置好破产企业职工”，并且规定：“企业破产时，企业贪污取得的土地使用权，应当以拍卖或者招标方式为主依法转让，转让所得首先用于企业职工的安置”；“处置企业土地使用权所得不足以安置破产企业职工的，不足部分应当从其他破产财产所得中拨付”。虽然国家法律和政府政策对破产企业职工的安置和救济作了特别的调整和倾斜，然而，破产企业职工因企业施破产而上访、拦阻、静坐示威等事件却屡有发生。究其原因，

既有传统观念的束缚、旧体制的制约、社会保障的制约、生产结构的制约、也有法律法规不健全的制约。笔者认为，在我国现阶段，破产企业职工的安置与救济是一个急待解决的问题。对于破产企业职工应当给予一个相对的过渡期，以其心理适应，避免引发群体不满，从而导致社会不安定。但也不能事事由政府和企业大包大揽，导致职工游离于企业破产后果的承受主体之外，使得职工无力适应市场经济激烈的竞争，严重的会导致破产约束机制的软化和松驰。因为在传统体制下，国有企业职工的生活保障由政府包下来，并不是社会保障制度而是一种类似于“高福利”的政策，显然这种“高福利”的政策与市场经济运行的需求是不相适应的，“高福利”政策在我国现阶段逐渐被社会保障制度替代是一种必然趋势。所以在现行社会保障制度与破产法正常实施要求尚存不小差距的情况下，面对企业破产中诸如职工失业、医疗、养老、工伤、住房等一系列问题时，应尽快建立符合我国国情的破产企业职工安置与救济制度，纳入到破产规范当中，在现有社会保障和社会救济制度的建设基础上，为破产企业职工提供尽可能的社会保障，以保持社会在有序运行中的稳定，也为我国破产规范的顺利实施解除后顾之忧。