组织设计-亚太经合组织发展趋势及特点

亚太经合组织发展趋势及特点

张蕴岭

１９９４年在印度尼西亚召开的亚太经济合作组织（APEC）非正式首脑会议通过的《茂物宣言》开拓了亚太经济合作发展的新阶段。它标志着亚太经合组织向机制化方向发展迈出了一大步。现在，人们关心亚太经合组织向何处发展和如何发展，特别是对《茂物宣言》提出的在亚太地区实现贸易和投资自由化的目标能否得到落实以及如何起步落实，极为关注。这里，仅就几个有关的问题提出自己的看法。

一、关于亚太经合组织的性质

尽管１９９４年亚太经合组织领导人就实现亚太地区的贸易和投资自由化做出了承诺，但在认识上，不能对亚太经合组织的性质产生误解，即不能把它当作一个真正的区域经济集团组织，就落实贸易和投资自由化的时间表进行谈判。事实上，亚太经合组织只是一个政府间的协商合作组织，不同于区域经济集团组织。亚太经合组织的活动是建立在“互利、协商、一致”的基础上的，不能搞立法式的或指令性的规定，任何方案或动议都必须经过各成员一致同意。亚太经合组织的合作是以承认“多样性”为前提的。“多样性”包括成员间在发展、利益和参与上的不同。承认多样性包括两层含义：其一，在体制上不能推行一种统一的模式，要多种形式、多种结构并行；其二，在发展上要考虑到各方面的差别和利益，不能以强制的方式“齐步走”，要实行“组织推动、自愿选择”。亚太经合组织可以制定行动目标，但实现目标要靠协商，不能靠谈判。如果要把亚太经合组织变成一个谈判的场所，则它就失去生命力了。可以设想一下，如果亚太经合组织就贸易和投资自由化时间表进行谈判，那么，气氛一下子就变了。各成员都会为自己的利益尽力力争，争吵不休，由于差别太大，很可能什么也干不成。至少在目前和今后一个时期，亚太经合组织不能进行贸易和投资自由化的谈判。这是一个应该把握和坚持的原则性问题。

亚太经合组织向机制化发展，这是大趋势。但亚太经合组织机制化的含义主要是：１．建立经常性的协商和工作机构，其中包括以具体任务为基础的功能性工作组或委员会，以协商为基础的高官会、部长会以及非正式首脑会等；２．有长期的、连续的合作计划和项目；３．有明确的发展目标。因此，机制化发展并不必然意味着集团化和使亚太经合组织具备行使立法或管理的功能。亚太经合组织的意义和作用体现在发展的过程之中，即在发展过程中，逐步发展各种形式的合作机制，推动地区的贸易和投资开放环境。现在，由亚太经合组织设立的专门委员会、工作组织以及与它们有关的机构和活动已经很多，它们的主要作用不是提出供成员国执行的指令性文件方案，而是分析形势、研究问题、交流信息、提供思路、开展活动和推动合作。在大多数情况下，它们的活动都是由成员主动倡议承担或与成员合作进行的。这是亚太经合组织与那种完全的地区一体化组织不同的地方，也是能使亚太经合组织保持活力的关键。

二、亚太经合组织发展模式的选择

目前，在亚太经合组织以什么样的方式或模式发展问题上，各国之间是存在分歧的。从大方向来说，它们之间的区别可以分为制度化和非制度化两种模式：

１．制度化模式

说到底，这是一种把亚太经合组织建成具有实际立法和管理职能的区域组织，即把亚太经合组织建成一个共同体。具体一些说，就是通过亚太经合组织搞立法性的、约束性的规定，使所有成员都执行，把亚太经合组织建成一种“强机构”。一般认为，这代表美国的想法。比如，美国曾提出要搞“地区投资协议”、“管理行为守则”、“知识产权协议”、“海关合作条约”以及“开放天空协议”等。美国的这种模式难为绝大多数成员所接受。看来，现在美国

也认识到在多样性的亚太地区，建立这样的模式是行不通的。美国在指导思想和政策趋向上，已经接受了亚太的多样性事实，不再特别强调搞实质性的“共同体”，搞协议谈判，但仍然把重点放在“市场准入”，即为美国打开市场方面。“名人小组”主席伯格斯坦所提出的“类贸易集团”模式应被看作是制度化思想的变种。他认为，亚太经合组织应首先在本区域内实行自由贸易，内部贸易优惠安排只对那些实行对等开放安排的国家或集团提供。这实际上是一种有条件的“最惠国”待遇，是以亚太经合组织内部实行优惠安排为前提的，即先在亚太地区建立起一种内部的自由贸易区。这种思想反映在各人小组提供给首脑会议的报告里。这仍然是一个有争议的问题。同时，美国搞亚太共同体的意图并不只是包括经济，也要包括政治、安全。现在还有人认为，亚太经合组织至少应该把地区安全问题包括进来。这当然是为绝大多数成员所反对的。

２．非制度化模式

所谓非制度化，就是使亚太经合组织保持一种不具有管理职能的组织。任何协议都是非约束性的，是建立在协商一致、自愿选择和执行的基础上的。照这种思想，是把亚太经合组织建成一种“弱机构”。东盟支持这种模式，东盟认为，亚太经合组织的发展不应损害东盟的自主性，应采取渐进和务实的步骤，应搞“开放的地区主义”，不应搞内向的贸易集团。所谓“开放的地区主义”，是说“在不损害或不歧视第三方的情况下，在内部减少和消除贸易及投资障碍”。当然，东盟的这种想法背后，有两个担心：一是担心美国控制亚太经合组织，二是担心东盟在亚洲的“核心”地位被削弱或消除。东盟的强烈兴趣在于通过亚太经合组织搞合作项目。日本参加名人小组的一位专家提出，亚太经合组织应建成“开放的经济协会”（ASSOCIATION），他说的“开放”是指加强多边职能，减少区内以及世界其他地区的贸易障碍；“经济”是指不包括安全问题；“协会”是指不把亚太经合组织搞成具有权威性质的机构，不搞约束性的条约或协议。应该说，这种模式是可以为大多数成员所接受的。

具体一些来说，也可以把亚太经合组织的发展思路或者说是模式大体归结为三种选择：１．“单边行动为主”模式

亚太经合组织的发展以鼓励和推动成员政府进行“自主的、单边的贸易和投资自由化”为基点，主要的方式是通过“促进”（FACILITATION）来实现贸易和投资自由化。亚太经合组织可以制定贸易和投资自由化的目标或时间表，也可以制定非约束性的守则，但进行贸易和投资自由化的时间安排以及部门选择应由各成员政府自己确定，这种行动是建立在“自愿的”基础之上的。但作为一个合作组织，各成员当然有义务自己按照亚太经合组织通过的目标和同意的规则提出行动计划，这就是“承诺”的意义。亚太经合组织的部长会议，特别是首脑会议可以就落实的情况进行报告和交换意见，在自愿的基础上，“主动地”提出新的承诺。亚太经合组织也可以设立报告和监测（非责令性）进展情况的机构，向各成员及时提供信息，从而起到推动发展的作用。各成员也应建立自己的监督和报告机构，及时对减少和消除障碍的得失进行评估和通报。从亚太地区，特别是从亚洲国家的情况来看，这种方式可能是最易接受的和有效的，因为这符合非制度化的模式。东亚国家的经济繁荣建立在一种开放的、自然进行的和单边的自由化市场结构上，是向所有国家和地区开放的，不歧视第三者。这是由其经济发展的特点和阶段决定的。随着经济的发展，各国会不断地进行市场开放，使贸易和投资自由化的范围和程度不断加深。亚太经合组织要创造一个更有利的环境，促进这种进程继续发展，而不是以一种强制的方式改变或中断这种进程。同时，这样也可以比较容易地处理亚太经合组织和次区域组织之间的关系，以利于次区域组织在推动贸易和投资方面发挥作用。东盟是这种模式的积极倡导者。

２．“两条腿走路”模式

亚太经合组织在鼓励和推动成员进行“单边的贸易和投资自由化”的同时，支持所有或部分成员政府在协商一致的基础上，就某些产品或领域（易进行和共同收益大的）一起进行

消除贸易障碍的行动，并使这种开放自动向其他成员提供。由于这些先行开放的市场主要在参与者之间具有共享性和互补性，因此，这一方面体现了非歧视的原则，另一方面，又可以减轻对其他国家无偿享受成果的担心。有的专家提议，首先选择的产品可以包括：钢铁产品、冶炼矿产品（如铝）、纺织品以及航空等。这种“两条腿走路”的好处是：其一，符合亚太地区经济合作要走“渐进式道路”的特点；其二，为各成员政府提供了自己选定类别和时间进度的自主权，使贸易和投资自由化可以在符合各成员利益的条件下，以“多种速度”来进行；其三，可以体现利益上的互补和受益上的透明，建立起合作基础上的自我竞争优势。这种思想主要是由澳大利亚的几位有影响学者提出来的。

３．贸易集团模式

根据关贸总协定第２４款的规定，亚太经合组织采取了向内部优惠贸易集团的方向发展，即各成员政府通过谈判，制定消除贸易障碍的进程表，内部市场向外部的开放通过互惠让步来进行。事实上，现在支持这种模式的人已经很少。各成员认识到，要在亚太这样一个多样性的地区展开贸易和投资自由化的谈判，是非常复杂和困难的。把贸易自由化建立在谈判的基础上，这不仅要改变亚太经合组织协商一致的性质，而且会使已经初步形成的“积极、主动和合作”的有利局面消失。事实上，早在１９８９年亚太经合组织第一次部长级会议的联合声明中，就已经明确宣布不向贸易集团的方向发展。只是西雅图非正式首脑会议关于建立“共同体”的声明和“名人小组”的报告，使一些人产生了疑虑。不过，尽管在总体上把亚太经合组织发展成贸易集团的思想已遭否定，但在具体的做法上仍然会可能出现“内向的地区主义”，特别是对次区域组织的内部优惠规定和管理，如何推行共享原则，还是个有待解决的问题。

上述前两种模式具有一定的共同性。它们都是建立在现实的和实用主义的基础上的，体现了“协商一致、主动自愿和渐进发展”的原则，并为大多数成员所接受。从政策选择的角度来考虑，可以把二者结合起来。其他地区一体化的经验表明，达成约束性的协议是相当困难的，即便达成了，在执行过程中也往往要打折扣，或要再谈判。而从各方面的情况看，在亚太地区进行贸易和投资自由化的谈判还没有基础和条件。当然，人们也担心，在这样一个多样化的地区，靠这样一个“松散的”组织，是否能实现贸易和投资自由化的目标。

三、对“贸易自由化”的理解和定义

在亚太经合组织的各种文件中，都提到把实现亚太地区的贸易和投资自由化作为目标。什么叫“贸易和投资自由化”？从字面理解，就是贸易和投资可以自由流通。但是，“自由化”这个词容易使人产生误解，往往把它理解成一个结果，或者一种体制。事实上，贸易自由化指的是一个过程，即减少和逐步消除障碍的过程。作为一个目标，一种政策取向，包含着一系列措施。其实，比较贴切的表达应该是放松贸易和投资限制。因此，不能把“贸易和投资自由化”看作是完全没有任何限制，或者说是完全开放的市场。现实地说，在亚太地区实现完全的自由贸易是一个长期目标。就以美国而论，也不会承诺提供真正的自由贸易，比如，美国不会允许中国的纺织品、服装等自由进入其市场，也不会容许澳大利亚的牛肉毫无限制地进入其市场。其他国家也是这样。

这里，还涉及到如何理解在亚太地区建立“自由贸易区”的问题。事实上，亚太经合组织的目标并不是建立“自由贸易区”，而是实现“区内的自由贸易和投资”，或者说是“贸易和投资的自由流动”。“自由贸易区”必然建立在贸易集团的基础上，必然具有内向和排他性。而“区内贸易自由流动”主要是指一种结构，一种目标和一个进程。它可以建立在开放的构架之上，即不只是局限于组织内部。亚太经合组织内的贸易和投资自由化主要靠三个力量：其一是推动关贸总协定乌拉圭回合达成协议的落实，以及共同参加的其他国际协定的落实；其二是各成员政府按照同意的目标自行采取放宽贸易和投资管制的行动；其三是通过亚太经合组织本身开展各种项目和活动促进区内的合作与发展。亚太经合组织的贸易和投资自由化

是建立在“开放的地区主义”基础上，要与国际机构的协议接轨，与国际范例和标准接轨，与国际市场的体制接轨，即不搞自己单独的一套。这三个接轨是非常重要的。

那么，如何看待茂物会议期间领导人对在２０２０年以前（工业化经济不晚于２０１０年，发展中经济不晚于２０２０年）实现“亚太地区的自由和开放贸易和投资的目标”所作的承诺？有人认为，由于领导人就时间表已做出了承诺，今年就要在亚太经合组织内就如何落实时间表开始谈判。这是一种误解。如前所述，亚太经合组织不是一个具有权威性职能的谈判机构，不可能就落实时间表进行谈判。首先，时间表是一个目标，是各成员的一种义务承诺，它本身不具有约束性。马来西亚和泰国《茂物宣言》的保留意见都明确申明了这一点。再则，落实时间表的步骤和措施是靠各成员根据承诺和自身的具体情况“主动的、自愿的”提出来。有人提出，在落实时间表上，可以实行“１８—”的办法，即把拖后的成员甩下，一些国家先行。这种办法是行不通的。那么，承诺的时间表是否会因缺乏强制力而成为一纸空文呢？应该说是不会的。它主要靠三种机制，或者说是努力：其一，作为亚太经合组织成员履行义务承诺，即各成员根据各种会议达成的一致意见，提出自己的行动计划。在这方面，也包括把落实世界贸易组织达成的协议结合起来。亚太经合组织也同时通过各级成员会议对各家的行动方案进行交流和评论，同时，亚太经合组织也可以提出供参考的非约束性行动计划建议，对一些界限不清，颇有争议的问题，如工业化经济和发展中经济的分属界定，可以由亚太经合组织提出一个综合指标，参照划定，也可以采取成员分属粗定，部门分属细定的办法。为了体现发展的变化，可以把２５年分为几期，对成员和部门进行变动升级。其二，亚太经合组织提供信息，促进体制和市场透明，提出行为规范，促进管理和标准的协调

四、亚太经合组织的功能

亚太经合组织是一个“弱机构”。从职能方面来说，它本身只有一个很小的秘书处，除财务管理外，主要是对各方面的活动进行联系和协调。但是，它所设立的贸易投资委员会、经济委员会、常设委员会、名人小组以及工作组不仅在对形势进行研究分析，信息收集整理方面起到重要的作用，而且在提出建议方案、行动计划等方面起到积极的推动作用。亚太经合组织靠发挥两个积极性：一是组织本身的规划、组织和推动作用。现在，由亚太经合组织组织的各类工作性、专业性会议达几十种，比如，１９９５年就有６０多个会议，仅在中国召开的就有７个，涉及贸易、人力资源等许多领域；二是成员的主动发起和倡议。像菲律宾主动建立的管理和技术培训中心，美国提出的教育交流和培训项目等，有些会议，像在中国召开的科技部长会议、在澳大利亚召开的中小企业部长会议等就是由其成员自己主动倡议的。正是这样，才可使得一个“弱机构”在推动贸易和投资自由化，促进经济联系交往以及开展经济技术合作方面发挥积极的作用。

亚太经合组织成立才几年的时间，真正开始运转应该说是自１９９３年的西雅图会议之后。尽管如此，在许多方面已取得了显著进展。除了在总的方面各成员政府就在２０２０年实现贸易和投资自由化的目标达成共识外，在许多具体领域，围绕减少贸易和投资障碍，开展经济和技术合作，已经和正在进行大量的活动，有些取得了成效：

１．经济发展

主要活动是由经济委员会组织和进行的。其活动包括对地区的经济发展形势进行分析，出版经济预测展望，建立成员经济数据库。同时，通过召开经济领域的部长会议，在经济政策和经济发展协调方面进行商讨。目前，这方面活动的主要功能是提供信息，交流情况，为各成员的经济政策和决策提供指导。如何进行亚太经合组织内宏观经济协调的问题，仍是一个待商讨的问题。许多成员担心宏观经济协调会变成不必要的干预，从而使大国，特别是美国左右其经济形势。因此，不赞成召开具有设定职能的定期部长会议。不过，从发展的角度来看，根据需要，在经济发展和发展政策方面进行不定期的和经常性协商，应该是亚太经合组织的一个重要职能。

２．海关合作

这方面的活动主要是：建立海关数据库，简化通关手续，统一海关程序。海关数据库已接近完成，各成员海关正根据协商意见就数据通报和联网加紧工作。有关非约束性加快海关程序守则的工作也正在商讨之中，根据自愿性原则，每个成员海关将提出与原则相符的加快海关程序的意见。

３．争端调解机构

《茂物宣言》中提出对“建立在一种自愿协商基础上的争端调解服务机构的可能性”进行研究。亚太经合组织内包含东西方文化，如何妥善地调解争端是一个重要的问题。加拿大已经就有关这方面的问题提出原则建议。具体的问题还有待进一步讨论。现在看来，基本的趋势是，贸易和投资争端主要通过世界贸易组织的仲裁机构解决，不在亚太经合组织内搞实体性的、独立的仲裁机构，主要是在成员间建立一种协商和合作机制或安排，以便一旦发生争端，可以在合作的基础上找到解决的途径。

４．产品技术标准

这方面主要的活动有，选择一些部门，对产品技术标准的现实情况进行调查。比如，日本选择的是空调、电视机、电冰箱，澳大利亚选择的是食品标签，马来西亚选择的是橡胶，韩国选择的是塑料制品。目的在于，使成员了解情况，推动标准的统一和相互承认。基本原则是，不搞亚太经合组织标准，积极推动各成员在自愿选择的基础上，使用国际标准（规定的和认同的），即使国家标准与国际标准接轨，在没有国际标准的领域，也不搞亚太经合组织的新标准。这方面的工作与“太平洋地区标准大会”（PASC）合作进行。

５．中小企业

中小企业合作是亚太经合组织活动的一个重要领域。迄今，已完成了成员中小企业情况调查（已出版），对阻碍中小企业进入市场的障碍和如何推动中小企业发展及开展贸易的问题提出了研究报告。这方面工作的主要任务是，帮助中小企业发展（包括提供培训、转让技术），改善它们进入和利用亚太经合组织的市场条件。由亚太经合组织开展有关的活动，有“中小企业领导人培训”、“中小企业营销战略”等。中小企业常设政策委员会将提出促进中小企业贸易和投资的建议。

６．人力资源开发

这方面的活动很活跃，主要是由亚太经合组织牵头和成员主动组织的。已经进行的项目如：“管理培训”、“工业结构变化与地区人力资源开发”、“人力资源开发与济贫”、“跨文化技术转让”、“高级管理教育网络”、“可持续发展的人力资源”等。为此，专门设立了人力资源开发工作组，就这方面的活动提出方案，在成员间进行组织和协调。现正在进行的项目还有“经济发展的管理网络”、“商业管理网络”、“妇女人力资源的开发”等。人力资源领域的合作潜力很大。

７．投资领域

茂物会议已通过了“亚太经合组织非约束性投资原则”，为亚太经合组织成员在这个领域的合作提供了基本的指导框架。各成员将根据这些原则，对自己的管理法规和政策进行对照和调整。亚太经合组织将为原则的落实提供信息、指导、培训等，也会就原则执行的情况进行讨论。据认为，目前提高亚太经合组织内的投资管理透明度是促进投资发展的最有效的措施之一，为此，亚太经合组织正在筹建成员投资管理数据库，出版亚太经合组织投资指南。显然，尽管亚太经合组织是一个“弱机构”，但在地区经济发展和合作方面发挥着积极的作用。重要的是，其活动范围将会进一步扩大，在发展中不断寻求适宜的形式。

看来，亚太经合组织的规模还会扩大，现在已有几个国家提出申请。这意味着其多样性会进一步增强。因此，如何使亚太经合组织“松”而不“散”，保持和增强其活力和效率是一个重要课题。尽管不能说亚太地区的经济发展和繁荣完全依赖于亚太经合组织的发展，但

亚太经合组织的积极和建设性作用是意义重大的。

今年大阪会议就如何落实《茂物宣言》提出的贸易和投资自由化目标进行讨论，把握和坚持亚太经合组织的正确发展方向是至关重要的。

（责任编辑 李元玉）