新一轮机遇期下开发区创新发展的思路
新一轮机遇期下开发区创新发展的思路
来源：现代咨询
作者：金康李启春
金康，系江苏现代资产投资管理顾问有限公司管理咨询事业部品牌经理，现代研究院研究员。
李启春，系江苏现代资产投资管理顾问有限公司管理咨询事业部业务总监，现代研究院高级研究员。
一、我国开发区发展概况
开发区，是指由国务院和省、自治区、直辖市人民政府批准在城市规划区内设立的享有特定优惠政策的经济发展区域，包括经济技术开发区、保税区、高新技术产业开发区、国家旅游度假区等类型。从等级来看，一般分为国家级、省级、地市级等，以省级开发区数量居多。
开发区作为地方集中体现产业集聚效应和经济增长动力的发展模式，已经逐步形成区域经济增长极，为我国改革开放和现代化建设作出了突出贡献。
1981年，国务院批准在沿海开放城市设立经济技术开发区，开发区模式自此在我国开始萌芽。1984年5月，我国正式决定开放大连等14个沿海港口城市，并在这些城市先后设立了首批15个经济技术开发区。
此后，在经济、科技和教育体制改革浪潮的驱动下，各类开发区开始大量涌现。这期间，我国的开发区建设处于摸索阶段，由于缺乏基建投入，外资利用和技术引进跟进不足，总体发展速度较慢。
但是与此同时，开发区作为改革开放初期的新型经济模式，对于地方政府和各类资本方而言是个绝佳的发展机遇，全国各地都开始关注这一巨大的时代风口。
2000年至2002年，国务院批准了合肥等17个第三批国家经济技术开发区。同时，各省市也都在建立各自的开发区，全国范围掀起了设立开发区的热潮，各种类型、各种级别的开发区建设呈现迅猛发展之势。
根据2018年初国家发改委公布的《中国开发区审核公告目录》数据显示，全国开发区数量共2543家。其中，国家级开发区552家，省级开发区1991家。?从发展态势来看
经过近40年的发展，开发区数量、种类和分布已发生巨大变化，并为我国经济发展做出重要贡献。这期间，开发区数量泛滥，通过清理整顿后，整体数量得到了控制，从沿海到内陆，基本形成多层次、全方位的开放格局。
根据2018年底商务部发布的《2018年国家级经济技术开发区综合发展水平考核评价结果》，国家级经开区在开发区领域乃至在全国经济版图中表现都非常喜人。2017年，219家国家级经开区的地区生产总值8.9万亿元，同比增长9%，占国内生产总值的11%；进出口总额和高新技术产品进出口额同比分别增长12.9%和10.1%。
此外，科技创新能力增强、区域发展务实推进、绿色发展水平领先、行政效能逐步提高也是近年来国家级经开区良好发展态势的重要表现。
?从运作模式来看
我国开发区的运作模式一般包括政府主导、平台主导和合并运作三种，以政府主导为主。
值得注意的是，在开发区管理实际运作中出现的“一套人马、两块牌子”并非正常的政府与平台合并运作模式，而是政府与平台公司政企不分的现象。
目前，我国开发区的运作模式以政府主导占大多数，特别是省级以下开发区，管委会处于绝对的主导地位。管委会是开发区管理委员会的简称，尽管其不属于我国宪法规定的国家权力机构，但是随着开发区规模的迅速扩张，管委会作为一类特殊的行政机构也履行着地方政府派出机构的一般性职责并逐步明确了行政级别，履行着类似于地方政府的大部分职权。
与此同时，由于开发区管理委员会并未受到宪法和法律的刚性约束，由地方政府主导的开发区自主权往往超过必要的界限，开发区也渐渐成为一种“经济特区”。
二、当前开发区发展存在的问题
（一）发展水平参差不齐
开发区的种类繁多，特别是省级及以下级别的开发区在早年开发区兴建大潮中蜂拥而至，导致开发区数量过剩，发展质量良莠不齐。大部分开发区得益于国
家的政策支持和地方的资源倾斜发展较快，而很多地方因为资源有限或资源利用效率较低，开发区发展整体受限，发展水平仍旧较低。
整体来看，开发区最初的定位是特殊的经济功能区，过于重视产业集聚和扩张，对本地产业带动和对主城的扩散效益不明显。随着经济和社会的发展，单一的经济功能定位已经不能满足产业发展的综合需要，这也导致开发区发展水平出现分化。
（二）发展方式较为粗放
早期的政策红利引起地方开发区建设高潮，一个区域往往存在不同级别、多种类型的开发区，在实际发展中，各开发区都把招商引资、经济发展作为开发区的功能定位，开发区之间抢夺招商资源，导致产业导入趋于同质化，产业结构不合理。而部分劣质企业借用不同开发区的政策便利争取补贴，占用资源但未产生实质的效益贡献。
此外，大多数开发区都面临着资源环境约束与发展空间需求之间的矛盾，为了招商引资，开发区土地缺乏规划或规划执行不到位，造成空间利用率低，对开发区完成产业链的形成造成影响。开发区土地零散化，相互割裂，无法形成连片用地，影响开发区可持续发展。
（三）运作机制不够顺畅
在政府主导的模式下，管委会权责界面模糊是开发区运营管理体制存在的基本问题。开发区由于缺乏明确的法律地位，管理审批权限各地不一，经常出现授权不到位的情况，使得开发区管理上缺乏逻辑。开发区管委会本身事务较多，除
了经济规划和管理职能，还要面临诸多社会事务，害怕职能缺位往往就容易造成什么都要管。
与此同时，受限于政企沟通机制，开发区与招商引资企业的监管和服务关系大多较为模糊。开发区管理者在配套产业运营和促进商品、要素自由流动方面往往无法赢得投资者满意，营商环境影响投资者取向，导致开发区整体发展水平也随之出现分化。
（四）国有资本参与不足
尽管很多开发区的资源优势和产业优势显著，但以开发区平台公司为代表的地方国有资本与优势产业集群发展体系关联的大多是配套产业基础设施建设和城市运营服务，未深度参与产业投资与运营，对地方综合优势利用较少。很多开发区平台尚未设立产业投资基金或开展金融投资，国有资本在支持和推动地方产业发展、转型升级方面发挥的作用还不突出，也就无法获得来自于产业成熟后投资收益。
此外，经济发展水平应与服务业发展水平呈同向变动，即经济发展水平越高，对生产性服务功能的需求越高，相应的服务业规模则应当越大。但就目前国内开发区的功能配置来看，更多的是通过牺牲资源招商，国有资本在引导和配套生产性服务和生活性服务发展方面相对落后于产业发展。
（五）持续发展后劲不足
长期以来配套基础设施和其他公益性项目建设的融资使得大部分开发区都积累了大量的债务，地方财力的支撑不够，开发区平台公司又缺乏有效的造血机制，
在现有的融资环境下，开发区的可持续发展存在较大不确定，存量债务负担较重，金融风险隐患较大。
与此同时，营商环境改善需要持续的资金投入。为了吸引优质企业入驻，切实推动产业链招商，需要持续改善营商环境。营商环境的改善对包括“硬环境”投资和“软环境”配套都有较高的需求，而配套功能性建设和运营需要大量、持续的资金投入。
三、开发区迎来新一轮发展机遇期
（一）顶层政策的日臻完善，推动开发区创新发展
2014年，创办经济技术开发区30周年之际，国务院办公厅印发了《国务院办公厅关于促进国家级经济技术开发区转型升级创新发展的若干意见》（国办发〔2014〕54号），明确了新时期国家级经开区的发展定位、主要任务和政策措施，对各地区、各有关部门进一步促进国家级经开区转型升级、创新发展工作作了全面部署，是构建开放型经济新体制的重要举措。
2017年发布的《国务院办公厅关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》（国办发〔2017〕7号），这是我国开发区的第一部纲领性文件，较国办发〔2014〕54号文的适用范围更广，其中重点指出要全面深化开发区体制改革，完善开发区管理体制，促进开发区整合优化发展，提高开发区行政管理效能，做好开发区投资促进工作，推进开发区建设和运营模式创新。它的出台对开发区包括招商引资、管理体制、人才发展、事权财权等各方面产生了全方位影响。
2019年，国务院办公厅发布了《关于推进国家级经济技术开发区创新提升打造改革开放新高地的意见》（国发〔2019〕11号），是继国办发〔2014〕54号文之后，又一针对国家级经济技术开发区的重磅纲领性政策文件。其中，值得219个国家级经开区关注的是该文明确支持地方人民政府对有条件的国家级经开区开发建设主体进行资产重组、股权结构调整优化，引入民营资本和外国投资者，开发运营特色产业园等园区，并在准入、投融资、服务便利化等方面给予支持。积极支持符合条件的国家级经开区开发建设主体申请首次公开发行股票并上市。从近年来国家对开发区发展的趋势来看，顶层政策已经日臻完善，有利于指导和推动开发区创新发展。
（二）地方举措的配套落实，引领开发区创新发展
在国家宏观指导思想下，今年地方也积极配套出台相关政策支持开发区发展升级。如：
2019年4月，山西省《关于开发区管理和运营分离改革的指导意见》，该文件是在此前《中共山西省委、山西省人民政府关于开发区改革创新发展的若干意见》的基础上出台的，旨在探索推进开发区行政管理体制和市场化运营模式分离改革，实现开发区治理体系和治理能力现代化。
2019年7月，山东省出台了《关于推动开发区体制机制改革创新促进高质量发展的意见》，明确加快建立更加精简高效的管理体制、更加灵活实用的开发运营机制、更加激励竞争的干部人事管理制度、更加系统集成的政策支持体系，把开发区打造成为科技创新的引领区、深化改革的试验区、对外开放的先行区、新旧动能转换的集聚区、高质量发展的示范区。
2019年8月，广东省发布《广东省省级高新技术产业开发区管理办法》，要求省级高新区以发展高科技、实现产业化为方向，创新发展体制机制，推进产业转型升级，提升科技创新能力，打造国际一流的创新创业生态，建设创新驱动发展示范区、新兴产业集聚区、转型升级引领区、高质量发展先行区。
2019年8月，江西省出台《江西省开发区条例》，明确了开发区管理机构的性质、法律地位和职能，以及开发区管理体制和主管部门的职责。针对开发区同质化竞争和低水平重复建设问题，要求对开发区进行整合优化。
此外，部分地区虽然未出台宏观意见，但在开发区改革推进上也做了重要部署。如：
2019年7月16日，天津经济技术开发区召开法定机构改革动员部署会，标志着其法定机构改革进入实质性操作阶段。作为中国首批国家级开发区，已经经过了30余年发展积累的“老开发”，在新的历史时期，重塑体制机制，本次改革确立以市场化为导向的开放灵活的用人机制，取消编制管理和终身制，实行全员聘任制、聘期制，所有人员全部起立，重新竞聘上岗，统一签订合同，聘期三年。
（三）地方经济的高质量发展，亟需开发区创新发展
从宏观经济角度来看，当前外贸形势严峻，内需拉动不足，经济下行压力增大。作为生产要素高度集结并向外辐射的经济模式，从诞生以来，开发区在产业集聚、知识创新、政府和市场推动驱动下，逐渐凝集了五大竞争优势，即集聚效应、溢出效应、协同效应、极化扩散效应和产业关联效应，也因此在当下承担着创新“稳增长”与产业转型升级的双重使命。
国发〔2019〕11号文以国家级经济技术开发区为试点，推进开发区创新提升打造改革开放新高地，发展更高层次的开放型经济，从加强产业布局统筹协调、实施先进制造业集群培育行动、实施现代服务业优化升级行动、推动发展数字经济、促进与所在城市互动发展、强化集约用地导向、完善人才政策保障等方面着手充分发挥产业优势和制度优势，带动地区经济发展。
在各地的政策配套下，省级开发区的政策红利也在路上，在经济新常态和政策风口导向的共振背景下，开发区迎来新一轮发展机遇期。
四、开发区创新发展的思路（一）进行区域统筹规划，明确开发区整体发展思路
在国办发〔2014〕54号、国办发〔2017〕7号和国发〔2019〕11号等顶层设计的文件精神指导下，地方人民政府要组织编制开发区总体发展上位规划，明确开发区的数量、产业定位、管理体制和未来发展方向，促进“多规合一”以提高开发区行政管理效能。坚持以产业发展为主，成为本地区制造业、高新技术产业和生产性服务业集聚发展平台，成为实施制造强国战略和创新驱动发展战略的重要载体。
与此同时，开发区要科学规划功能布局，突出生产功能，统筹生活区、商务区、办公区等城市功能建设，加强与主城区联动，将开发区打造成为主城区相融合的产业新城。在开发区上位规划的基础上，坚持规划与原则统一，进一步细化发展思路，明确发展定位、长短期目标和具体实施措施。严格开发区土地利用管理，推动开发区集约利用土地、提高土地利用效率，以资源禀赋打造具有核心竞争力的主导产业，避免同质化和低水平恶性竞争。
（二）推动体制机制改革，提升开发区运作管理水平
提升开发区运作效率是开发区转型升级的基本要义，而开发区的高效运作又是基于精简的组织体系和先进的体制机制基础之上的。为推动体制机制改革需要从三个方面着力：
一是完善开发区管理体制。要按照精简高效的原则整合归并内设机构，集中精力抓好经济管理和投资服务，焕发体制机制活力。逐步理顺开发区与代管乡镇、街道的关系，依据行政区划管理有关规定确定开发区管理机构管辖范围。对于开发区管理机构与行政区人民政府合并的开发区，应完善政府职能设置，体现开发区精简高效的管理特点。
二是基于上位规划提升管理效能。地方政府应在结合实际需要的基础上落实“放管服”改革要求，将能够下放的经济管理权限，依照法定程序下放给开发区，制定科学、精简的开发区权责清单。对于不能下放的审批事项，应当简化申报审批程序。
三是完善政府投融资机制。分属性理顺未来园区政府性项目投融资体制机制，充分利用好财政资金、债券资金、企业自有资金在投资中的作用，实现开发区国有资本的不断做强做优做大，进而进一步支撑园区发展。
（三）整合利用优质资源，打造开发区运作抓手
为整合利用开发区的优质政府性资产资源，需要打造一个国有资本运作抓手。平台公司作为园区主要的国有资本运作平台，长期以来与地方政府和管委会联系密切，理解政府意图，具有作为未来全区国有资产资源整合载体的天然优势。
对于现阶段的开发区平台公司而言，需要顺应政策导向和行业趋势，尽快通过做大做强资产以提升融资能力。为了做大做强开发区平台，发挥其运作抓手的效用，需要尽快实现政府性资产资源的整合利用，选取可用资源注入平台公司，以市场化资源配置为基本原则提升平台公司的可持续融资能力。
在这之前，需要全面、系统地对园区范围内政府性资产资源进行清查盘点，进一步甄别有效资产，选取可用资源注入平台公司，同时明确开发区平台的发展定位和战略规划。转型后的开发区平台公司应充分利用国有资本集聚的优势，引导社会资本参与开发区建设，利用政策优势推动混合所有制和IPO，发挥资本杠杆作用，探索多元化的开发区融资、投资、建设和运营模式。
（四）注重产业支撑作用，优化开发区产业结构
为解决开发区产业结构单一、产业链条不完善等问题，开发区要适应新一轮产业变革趋势，因地制宜制定产业结构调整方案。总体来说，优化开发区产业结构可以从“调整存量”和“补齐增量”两个方面着手：
一是调整存量，推动存量制造业转型升级。早期大部分开发区的基础性产业都是传统的制造业，为了适应新发展理念，优化资源利用，需要加强核心企业管理和引导，促进产品和服务创新，提升价值链整体绩效。
二是补齐增量，补齐战略新兴产业短板。战略新兴产业是大部分开发区的发展短板，也是高水平开发区的重要增长点。培育和发展战略新兴产业首先需要因地制宜进行产业筛选，可以通过产业目录或挖掘原有产业衍生业态来选择适合地方发展且有利于补短板的朝阳产业，优先通过国有资本引导和培育产业发展，逐步形成产业集群。
（五）优化提升服务意识，改善开发区营商环境
地方政府和开发区管理者应该首先从意识形态上提升，优化提升服务的意识，推进经济体制改革和政府职能转变。开发区管理者要继续把优化营商环境作为首要任务，健全政企沟通机制，落实“放管服”改革要求，以投资者满意度为中心，为企业投资经营提供优质高效的服务、配套完备的设施、共享便捷的资源，着力打造法治化、国际化的营商环境。
随着开发区各类产业园区发展的日臻成熟，开发区除了单纯满足产业发展的需要，还应发展满足园区各类人群生活和发展需要的服务业。完善生产性服务业配套，重点是加强产业与信息技术服务融合，加强政府服务与信息技术融合，以最大化彰显开发区的生产功能和生活功能，达到产城融合的效果。