落实推进形成主体功能区战略重在建立三大机制

落实推进形成主体功能区战略重在建立三大机制

2007-10-24

内容摘要：国家提出推进形成主体功能区战略，旨在通过主体功能区的空间治理模式促进形成规范的空间开发秩序和理想的空间开发结构。实现推进形成主体功能区的战略目的，既要发挥市场配置资源的基础性作用，又要发挥政府规划的引导作用，重在建立政府和市场双向互动的引导机制、政府和市场合理分工的动力机制和协调各方利益的统筹机制。

关键词：主体功能区，政府，市场，机制

国家“十一五”规划提出推进形成主体功能区战略，旨在通过主体功能区的空间治理模式促进形成规范的空间开发秩序和理想的空间开发结构。实现推进形成主体功能区的战略目的，既要发挥市场配置资源的基础性作用，又要发挥政府规划的引导作用，重在建立符合国情和市场经济原则的体制机制。

一、理想的国土空间功能分工格局形成中的政府和市场

主体功能区是一系列特定的空间单元。这些单元，因为其资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力不同，在区域协调发展总战略的实施中承担着不同的功能，扮演着不同的角色。根据“十一五”规划，我国国土空间（不含港澳台）将被划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发等四类主体功能区。这四类主体功能区的划分，尽管会在很大程度上依据自然、人文、历史、发展现状等客观条件，但也将会在相当程度上反映规划制定者对于国土空间理想的功能分工格局的期待。理想的国土空间功能分工格局能否形成，决定于多种因素以及这些因素之间的相互作用。在这些因素中，既有客观的，也有主观的；既有自然的，也有人文的；既有历史的，也有现实的；既有经济的，也有社会的、政治的。毫无疑问，政府和市场也会在这个过程中发挥各自应有的作用。可以说，按主体功能对国土空间进行划分，并以此作为实施分类管理的区域政策的空间依托，正是政府为形成理想的国土空间功能分工格局而采取的一种重要手段，或者说，正是政府为形成理想的国土空间功能分工格局而实施的主要战略之一。

理想的国土空间功能分工格局的形成，从根本上说，是资源和要素在空间上得到优化配置的过程。在市场经济条件下，市场是配置资源和要素的基础性力量。因此，形成理想的国土空间功能分工格局应主要依靠市场力量推动。然而，应该看到，资源和要素在空间上配置的过程，可能是一个正外部性和负外部性不断产生的过程。如：（1）在重点开发区进行制造业项目建设，将改善这些地区的产业配套条件，增强这些地区承接产业转移的能力，提高这些地区承载经济和人口活动的能力，从而产生显著的正外部性。（2）在限制开发区进行资源开发，有可能破坏这些地区的生态环境，减弱这些地区的生态平衡功能，从而产生显著的负外部性。要形成理想的国土空间功能分工格局，必须在资源和要素配置的过程中，鼓励正外部性的产生，抑制负外部性的出现。

还应该看到，理想的国土空间功能分工格局的形成，也是一个创造公共产品的过程。如：对禁止开发区实行强制性保护，有助于提高自然生态系统的生态修复能力，保持生物的多样性，从而增强各类自然保护区为人类提供“生态服务(根据生物学家的定义，生态服务（ecosystem service）是指自然生态系统为人类提供的支持生命延续（life-supporting）和提升生命质量（life-enhancing）的服务。)”的能力。受惠于这种服务的不仅有自然保护区及毗邻自然保护区的公众，而且有远离自然保护区的公众。因此，自然保护区提供的生态

服务，有些具有区域性公共产品的性质，有些具有全国性公共产品的性质，有些甚至具有全球性公共产品的性质。

在存在外部性的场合和公共产品生产领域，市场经常会失灵。仅靠市场的作用，那些具有正外部性的活[HJ]动（如改善重点开发区产业配套条件的投资）难以充分开展，那些具有负外部性的活动（如在限制开发区投资建设高污染排放的企业）却可能开展过度，公共产品的供给（如各类自然保护区提供的生态服务）也不会满足经济社会发展的需要。因此，实施推进形成主体功能区战略，形成理想的国土空间功能分工格局，还必须适当发挥政府的作用。

另一方面，尽管随着社会主义市场经济体制的建立和完善，国家对经济直接干预的必要性和可能性在不断减弱，但是，由于中国有着独特的历史、特殊的国情和有别于世界大多数国家的基本经济制度，与其他国家相比，中国政府在区域经济发展中也有能力发挥更大的作用。

政府作用于国土空间功能分工格局的形成，有两条途径：一条是政府借重市场，通过设计合理的激励结构，引导市场主体在国土空间功能分工格局形成中发挥恰当的作用。如：在优化开发区，政府通过提供财政、税收等方面的优惠条件，鼓励工业企业、行政机构、商业和金融机构向欠发达地区迁移。另一条是政府替代市场，通过直接投资和管理公共服务设施等形式，介入国土空间功能分工格局的形成过程。

总而言之，理想的国土空间功能分工格局的形成，既离不开市场，也离不开政府；市场是基本力量，政府是不可或缺的主体；市场正确发挥作用的前提是政府设计合理的政策体系，政府正确发挥作用的条件是选准作用的领域——主要是弥补市场的不足，而不是完全替代市场的功用。

二、主体功能区的发展和演变与政策激励和约束结构

主体功能区的发展和演变，无疑将会强烈地影响着国土空间功能分工格局。落实推进形成主体功能区战略，促进国土空间功能分工格局的优化，必须给各类市场主体提供正确的激励和约束。

(一)主体功能区的发展和演变中的参与者及其行为

政策是由不同的行为主体单独或联合实施的，这些主体具有不同的行为特征和目标函数。认清不同行为主体的行为特征和目标函数，是设计合理的政策激励和约束结构的前提。

大体上说，在主体功能区的发展和演变过程中，有三类参与者，分别是政府、企业和居民，其中政府分为中央政府和地方政府，而地方政府又进一步分为省级的、市地级的、县级的和乡级的。由于相对于中央政府来说，不同层级的地方政府在行为模式上有着许多共同的特征，此处把各级地方政府视作一个主体，并仅就其一般特征进行分析。

1.中央政府是区域政策的制定者，它追求的是区域协调发展。具体地说，就是追求：形成有利于实现科学发展的区域经济增长格局；形成有利于实现整体利益、长远利益最大化的区域分工格局；形成有利于构建和谐社会的利益分配格局；形成有利于实现人与自然和谐相处的国土开发格局。

2.地方政府是区域政策的落实者，看起来，它追求的比较复杂，但是，根据尼斯坎南（Niskanen）垄断官僚经济理论给予的启示，其追求似可以一言蔽之，即“地方预算的最大化”。具体地说，就是追求：经济和就业的增长；公共服务能力的增强；地方政府在上级及公众心目中之形象的提升。

3.企业是区域政策规制的对象，一般地说，它追求的是短期利润最大化。随着公众对于企业履行社会责任的要求不断提高，企业也越来越多地追求企业社会形象的改善。

4.居民既是区域政策的受益者，又影响着区域政策的执行，他们追求的，首先是生存，其次是自身及其后代的发展，最后是物质和精神的享受。

（二）政策激励和约束结构

上述四类主体行为目标，有些是一致的，有些是不一致的，如地方利益的最大化往往与整体利益最大化的冲突。只有为各类主体提供正确的政策激励和约束，使那些为局部利益而损害整体利益的地区得到应有的惩罚，使那些为整体利益而遭受损失的地区得到应有的补偿，才能避免这种冲突。为此，需要按照权利和义务对等的原则，设计合理的政策激励和约束结构。

由于中央政府是区域政策设计者，这里暂不讨论区域政策对中央政府的激励和约束，而只讨论区域政策对地方政府、企业和居民的激励和约束。根据主体功能区政策的期望目标和各行为主体的行为特征，作者设计了主体功能区政策的激励和约束结构，见下表。

主体功能区政策的激励和约束结构

注：为简要起见，本表的鼓励、支持、抑制、严禁等动词之后省略了地方政府、企业和居民等宾语。

由上表可以看出，在不同类型的开发区，地方政府、企业和个人受到的政策激励和约束既有不同之处，也有相同或相似之处；优化开发区、重点开发区相同之处较多，而限制开发区和禁止开发区相同之处较多：

——在所有类型的开发区，都要严惩企业浪费资源、破坏环境行为。这是因为，环境和资源问题是全国性问题，各类地区在各自的发展中都要处理好这两大问题。

——在优化开发区和重点开发区，都要鼓励节约型的消费行为。这是因为，这两类地区都将聚集大量的人口，如果居民的消费行为出现偏差，就会给生态和环境带来极大的负面影响。

——在限制开发区和禁止开发区，都要抑制公众向自然界过度索取。这是因为，在这两类地区，除了企业的开发活动可能会影响自然界的生态平衡功能外，居民家庭的生产生活活动（如滥采药材、乱伐森林、过度放牧等）也会影响甚至严重影响自然界的生态平衡功能。

三、实现推进形成主体功能区战略目的的机制

通过主体功能区的空间治理模式促进形成规范的空间开发秩序和理想的空间开发结构，是一项系统、长期和艰巨的任务，能否富有成效和达到目的，其关键在于是否有一套好的制度安排和形成机制。我们认为，实现推进形成主体功能区战略目的，需要建立政府和市场双向互动的引导机制、政府和市场合理分工的动力机制和协调各方利益的统筹机制。

（一）政府和市场双向互动的引导机制

由于我国国土空间广阔，人口众多，地区差异较大，空间结构很不平衡，又处在工业化和城镇化快速发展阶段；还由于市场经济运行具有多变性，理想的空间开发格局的形成是一个复杂的历史进程，存在着许多不确定性和不可预见性，除了一些自然和人文属性较为明确、空间边界较为清晰、主体功能较为单一的区域可以通过空间规划予以刚性地确定外，多数主体功能区都不宜将初始规划赋予的功能永久化。因此，实现推进形成主体功能区的战略目的，要发挥政府规划的引导作用，但不可将政府单方面的意图强加于区域经济的实际运行；要在按照资源环境承载力和开发适宜度划分主体功能区时，把主体功能区划视为引导空间开发活动的一个基础、一种手段，并使之保持一种开放状态。当市场经济的运行使区域发展条件和环境发生变化时，要对主体功能区规划进行调整，把调整后的区划作为新时期引导空间开发活动的工具。如此，通过政府和市场的互动，和由上而下的规制及由下而上的反馈，引导形成合理的空间开发格局。

（二）政府和市场合理分工的动力机制

前面的分析和相关国家类似经验表明，单纯地依靠市场，或单纯地依靠政府，都难以形成合理的空间开发格局。单纯地依靠市场，空间开发过程中的外部性等问题难以解决；单纯地依靠政府，则可能会出现事与愿违的结果。发展作为一个极其复杂的过程，人们很难对其做出准确或符合实际的判断或预测。也许规划为重点发展的区域，其发展的前景并不如规划为限制发展的区域；也许规划为优化发展的区域，其对经济活动的承载力和其能够吸纳的人口规模，远远超出人们的估计；也许规划为限制发展的区域，随着情况的变化，更有条件和理由承载更多的经济活动和人口，等等。在我国改革开放以来的历史过程中，计划失败和市

场成功的例子可以说并不少见，政府定点发展的项目最后并没有成功，而没有列入计划定点发展的、甚至受到限制和挤压的项目，最后却凭着其市场竞争力取得成功。历史的经验教训需要充分吸取。为了促进人与自然的和谐，按照主体功能区进行空间规划和分类管理是必要的，但不能因此不恰当地扩大和强化政府和计划的作用，更不能因此挫伤各地政府和群众根据各自优势和条件发展经济的积极性和能动性，窒息地区发展的活力。

因此，要形成合理的空间开发格局，必须将两者的作用有机地结合起来。政府一方面要建立制度，制定规划，实施监管，为市场主体提供正确的激励和约束；另一方面，要亲自“披挂上阵”，运用可以掌控的经济资源，进行基础设施建设，创造主体功能形成所需要的公共产品，等。市场则要充分发挥其在资源和要素空间配置中的作用。

当然，政府和市场在不同的主体功能区，分别具有不同的作用范围和作用强度。按照市场机制能够发挥作用的强弱和外部性强弱的不同，可以将四类主体功能区做出排序。总体上来看，按照市场化程度和市场机制能够发挥的作用(如下图所示)，从优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域到禁止开发区域，从左到右是逐渐减弱的。按照外部性的大小，从左到右是逐步增强的。据此，可以判定，在优化开发区域，应该主要依靠市场调节，政府的作用是通过健全和完善产权、价格、监管等制度为市场机制发挥作用创造公平的外部条件，政策设计宜粗不宜细；在禁止开发区域，应该主要依靠政府规制，通过一系列规划手段和限制措施，强制性地确保主体功能的实现，政策设计宜细不宜粗；在重点开发区域和限制开发区域，应当强调市场增进与政府规制相结合。

政府和市场的分工

（三）协调各方利益的统筹机制

实现推进形成主体功能区战略的目的，要求不同区域承担不同的主体功能，通过主体功能区之间的功能互补和分工协作，实现空间整体功能的最大化。这必然带来各区域利益的调整：优化开发区域和重点开发区域，将获得更多的发展机会；限制开发区域和禁止开发区域，由于要更多地承担生态功能，其开发活动将受到限制，发展机会将遭受损失。发展权的平等是现代文明社会的基石，是构建和谐社会的前提。如果丧失发展机会的地区不能得到相应的补偿，推进形成主体功能区的战略将难以落实。另一方面，在现代社会中，享有政府提供的

基本的公共服务是每一位公民（无论其身居何处）不可剥夺的权利。因此，必须建立协调不同区域之间利益的统筹机制，通过运用财政转移支付等手段，使禁止和限制开发区居民能够享受基本的公共服务，使不同地区居民享有的义务教育、公共卫生、社会保障等公共服务大体相当；通过促进人口的有序流动等手段，使不同地区的居民享有大致相同的发展机会。

（本报告为“主体功能区分类管理区域政策研究”系列分报告）

国务院发展研究中心

“主体功能区分类管理区域政策研究”课题组

侯永志张军扩冯杰执笔