论我国社会保障制度的建立和健全[1]

论我国社会保障制度的建立和健全

社会保障制度是当劳动者因年老、患病、工伤、生育等原因永久地或暂时地、完全地或部分地丧失劳动能力，或者因失业而丧失工作机会、失去收入来源时，由国家和社会通过法律强制对其提供经济上的援助或补偿，同时还包括对处于特殊困难和赤贫状态的所有社会成员提供社会帮助和物质救济的各种福利制度。社会保障制度是社会发展的产物,通常包括社会保险、社会救助、社会优抚、社会福利以及社会互助、个人储畜积累保障，甚至包括住房制度等项目。

一、建立和健全社会保障制度的重要性

社会保障制度是中国特色社会主义事业必要而且重要的组成部分，建立和健全社会保障制度对社会主义建设具有十分重大的意义。

（一）建立和健全社会保障制度是我国社会主义性质决定的

我国当前仍处在社会主义初级阶段，其根本任务是发展社会生产力。

1. 从生产目的而言，作为社会主义国家，其生产目的是为了满足人民日益增长的物质和文化的需要，那么满足社会成员的基本生活需要必然成为我国最基本的国策。

2. 从根本任务和目标而言，要解放生产力，实现共同富裕，首先是要保护生产力，作为生产力决定因素的劳动者应该在最基本的生活需要及劳动力生产与再生产方面得到保护，而社会成员的富裕也以满足最基本的生活需要为基础。

3. 从人道主义而言，社会主义相对其他非社会主义更具人道主义。因此它首先应当为社会成员提供最基本的物质文化保障和社会福利。

在全国范围内消除贫困，为社会成员提供基本的生活需要，提供最基本的物质文化保障，提供优越的社会福利，需要完善的社会保障制度作保证。

（二）建立和健全社会保障制度是我国当前经济发展所必需的

社会保障制度是社会稳定的“安全网”,同时也是经济发展的“稳定器”。

1. 建立和完善社会保障制度，是保护劳动者合法权益，维护社会安定的需要。我国经济改革的基本目标是建立有中国特色的社会主义市场经济体制。在市场经济体制下，优胜劣汰的市场竞争机制使企业和劳动者既有机遇又有风险，市场规律自发地倾向激励强者，而不会保护弱者。在这种情况下，社会保障运用“大数法则”的原理来分散劳动者可能遇到的各种风险，可以说是对市场经济缺陷的一个弥补。因此建立社会保障制度是实现我国《宪法》和《劳动法》规定劳动者的基本权利的需要，保护合法权益以法律的形式表现出来才会具有充分的效力，才能维护社会安定，真正反映社会保障的强制性原则。

2. 建立和完善社会保障制度，是经济社会持续、快速、健康发展的基本保证。老有所养，病有所医，工伤有保险，灾害有赔偿，失业有救济，残疾有安置，贫困有支援，社会保障制度通过保障人民的基本生活，实现社会的安定。通过社会保障制度的建立，可以规范和均衡企业的社会负担，有助于社会主义市场经济微观基础的形成和完善，并由此克服不顾经济效益的粗放增长方式，以及与之相关联的由人为因素所导致的经济的大起大落现象，促进经济稳定增长。社会保障制度作为一种再分配手段，还是社会不同群体收入分配的“调节器”，通过保障人们的基本生活需要，兼顾效率与公平，从而有助于实现先富促后富、最终达到共同富裕的目的。

3. 建立和完善社会保障制度，是深化企业改革，加快现代企业制度建设的需要。当前，我国经济体制改革进入了攻坚阶段，随着国有企业改革的不断深入，非国有经济的迅速发展，原有体制造成企业负担太重，富余人员充斥，严重影响企业规模与结构调整，妨碍企业资产的优化重组及转变经济增长方式，现在国有企业转换经营机制所遇到的诸多矛盾和困难，如在企业的破产、兼并、资本重组、劳动力的合理流动、企业的竞争力提高、技术进步乃至经济结构调整等过程中遇到的种种困难，同社会保障制度不健全有很大关系。有了完善的社会保障制度，企业改革的步伐就可以大大加快。

4. 建立和完善社会保障制度，也是促进宏观经济发展的需要。健康运行的社会主义市场经济体制，不仅需要合格的市场主体，即自主经营、自负盈亏的企业，需要统一开放的市场体系和以间接手段为主的宏观调控机制，需要相对完备的法律体系，同时也需要有健全的多层次的社会保障体系。这几者缺一不可，是相辅

相成的有机整体。从国际范围看，80年代以前，社会保障体系同整个宏观经济运行似乎是隔离的，社会保障是一回事，宏观经济运行是另一回事，这两者之间没有必然的、直接的联系。从80年代开始，国际上的社会保障制度改革出现一种趋势，就是社会保障同宏观经济运行的联系越来越紧密。完善的社会保障制度是宏观经济的调节器。

（三）建立和健全社会保障制度是未来社会发展的需要

我国是世界第一人口大国，老年人的数量居世界第一位。当前我国人口随着年龄增长已步入老龄社会，老有所养问题亟持解决，赡养老人必将成为社会的一大责任。人口老龄化对社会保障的压力是全面的。建立和健全社会保障制度是应对人口老龄化的需要。

回顾改革开放二十年的历程，正确处理改革、发展和稳定的关系，则是我们取得伟大胜利的一条最为重要、最为宝贵的基本经验。实践充分证明，社会保障制度是维护社会安定，促进经济发展，关系到全体社会成员切身利益的一项基本的经济社会制度。

二、我国社会保障制度的现状及分析

新中国成立初期，我国就已建立起社会保障制度，50年代末、60年代初，国家对其进行了局部调整和整顿。90年代中后期以来，随着国有企业改革的深化，社会保障制度改革与建设步伐明显加快，初步建立起了适应市场经济体制的社会保障基本制度。回顾社会保障改革20年历程，我们有得有失，取得了很大进展，也还存在不少问题。

（一）我国社会保障制度现状

社会保障体系在我国已初步形成，建立了一系列的制度。

1. 建立了统一的企业职工基本养老保险制度。1997年，国务院发布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，确定了统一的城镇企业职工养老保险制度。1998年政府机构改革确定劳动和社会保障部是社会保险制度的

统一管理机构，行业统筹逐步移交地方，养老保险制度中长期存在的“条块分割”局面基本结束，城镇企业职工基本养老保险制度实现统一。

2. 建立了覆盖城镇企业、机关事业单位的统一的城镇职工基本医疗保险制度。1998年国务院颁布了《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，明确了基本医疗保险制度改革的任务和主要政策。基本医疗保险制度的主要特点是低水平（保险待遇水平与经济发展水平相一致）、广覆盖（覆盖城镇所有用人单位及其职工）、共同负担（医疗保险基金由单位与职工共同负担）、统账结合（基本医疗保险基金的经费筹集、管理与使用实行社会统筹与个人账户相结合）、坚持属地化与社会化管理。

3. 建立了城镇失业保险制度。80年代开始建立的待业（失业）保险制度，覆盖面窄、筹资比例低、基金规模小，不能适应解决经济体制转轨时期出现的大量失业问题的需要。为此，国家采取了建立失业保险制度与“国有企业职工下岗职工基本生活保障制度”相结合、双管齐下的办法，以保障就业市场化过程中的社会稳定问题。1999年，国务院颁布了《失业保险条例》。从2001年开始，开始逐步取消作为过渡措施的“下岗”保障制度，实行国有企业下岗职工基本生活保障制度向失业保险并轨。

4. 职工工伤保险制度开始建立，生育保险工作稳步推进。国务院颁布的《工伤保险条例》于2004年1月起施行，确定了工伤预防、工伤补偿和工伤康复相结合的职工工伤保险制度。国家于1998年开始在部分地区推行生育保险制度改革。

5. 建立了城市居民最低生活保障制度。这是我国社会救助制度建设取得的重大进展。传统社会救济制度主要是针对城市“三无”（无法定赡养人、无固定生活来源、无劳动能力）等特困人群，覆盖面很窄，保障水平不高，制度运行不规范。1993年上海市率先建立城市居民最低生活保障制度。1999年国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》，随后各地逐步建立城市“低保”制度。一些有条件的地方建立了城乡最低生活保障制度，将农村居民也纳了进来。

6. 社会福利和优抚安置工作稳步推进。近年来，国家一方面加大对优抚安置、残疾福利、妇幼保健等方面的投入力度，另一方面坚持社会福利社会办的原则，改变国家包揽社会福利事业的传统做法，积极动员社会力量、市场力量解决社会福利的资金短缺、机制不活等问题。各地坚持安置就业、扶持就业、自谋职业相结合的原则，逐步改革强制性安置部队转业军人的做法，加快了退役军人的安置进度。通过发展慈善事业、福利彩票等措施，扩大了社会福利事业的资金来源，使社会捐助工作走上了经常性、规范化的轨道。

综观社会保障改革与发展的20年历史，从制度建设的角度看，有三个方面的重要成效：一是社会保障实现了“社会化”；二是社会保障实现了“多元化”；三是创立了“社会统筹与个人账户相结合”的具有中国特色的社会保险制度。

（二）社会保障制度存在的问题

近年来，我国社会保障制度改革与建设取得了较大的发展，但依然有与当前的经济和社会发展不相适应之处，存在着诸多缺陷，主要存在以下问题：

1.社会保障覆盖面小，实施范围狭窄

政府社会保障责任的范围和边界过小，使城乡大部分人群没有为社会保障所覆盖。就社会保障的城乡布局而言，主体的社会保障项目如社会保险、社会救助、社会福利等，仅覆盖城镇及其人口，广大农村及农民几乎享受不到基本的社会保障。在城镇，虽然政府也要求非国有经济单位建立社会保险制度，但由于缺乏有效的法律强制和完善的管理体系，但由于这些用人单位总体数量很大、每个规模小，人员流动性也大等原因，使非国有经济就业人员参保举步维艰、进展缓慢。这种状况，一方面导致了劳动力无法在不同所有制单位之间真正实现流动；另一方面非国有经济单位为降低自己的劳动成本而宁愿招收外地农民工，也不愿招收下岗分流人员，实际上不利于扩大就业和再就业。总体来说，目前我国社会保障覆盖面小，实施范围狭窄。

2. 社会保险基金征缴困难

在“稳定压倒一切”这个大的政治经济背景下，1998年国务院提出了“两个确保”。即确保国有企业下岗职工的基本生活；确保离退休人员的基本生活，保证按时足额发放基本养老金。近些年来，各级财政逐年加大对社会保障特别是基本养老保险基金缺口的补助，无条件地承担着基本养老金政府“兜底”责任。社会保险是政府举办的事业，政府承担最后责任是无可厚非的事。但是，还必须看到社会保险有一个基本原则，就是权利与义务对等。近些年来，我国相当部分的企业生产经营困难，亏损面很大。对于社会保险缴费，一些企业是“要钱没有，要命一条”。但由于政府已经作出了“两个确保”的承诺，实际上不管这些企业能否按时足额缴费，都不影响其参保退休人员享受养老金待遇，造成了企业没有积极参保缴费的内在动力。甚至一些效益不错的企业也相互攀比，想方设法欠费或不缴费。这是多年来社会保险扩面难、基金征缴难的重要原因。

3. 基本养老保险、基本医疗保险中的“统账结合”基金模式在实践中遇到了一些难题

基本养老、基本医疗保险实行“统账结合”，是把现收现付与基金积累相结合的一种混合模式。“统账结合”模式的最大挑战，来自养老保险制度转轨中出现的巨额“隐形债务”问题，也即转制成本问题。目前，我国的社会保障基金主要靠国家财政支出和企业从当年收入中“现收现付”，缺乏积累，缺乏足额安全供给，往往造成入不敷出。随着我国人口寿命延长和老龄化高峰的逼近。国民收入用于供养人口支出比重日趋增大，国家与企业不堪重负。缺乏足够的基金积累，社会保障事业将难以维持。

4. 离退休管理服务社会化程度低

管理服务社会化虽然在各地进行了积极的探索和试点，并取得了一定的经验，但推广慢、程度低，社会保险大体仍处于只管钱，不管人和事的状况。离退休人员还没有完全移交社区管理，离退休管理服务社会化程度低。

5. 农村的社会保障落后

中国有70%左右的人口在农村，与城市相比较，我国农村的社会经济发展水平还很低，社会保障制度也不完善，有许多空白。相当地区的农民看病、就医、

用药出现困难。有些地方随着生产力发展，生活水平提高了。但由于疾病出现，导致贫困户中的70%由于疾病致贫返贫。我国是农业大国，农民的社会保障问题是一个举足轻重的问题。

农村人口的养老、医疗保险尚无找到一个适合中国国情的办法和途径，军人的优抚、社会贫困人员的救助、城镇人口住房问题等还缺乏与其他社会保障项目以及经济发展的相适应和配套。可见，原有社会保障制度亟待从适应社会主义市场经济的要求出发，加以健全和完善。

三、社会保障制度健全和完善的原则

根据社会保障的性质和我国的国情，社会保障制度的建立和健全必须坚持以下原则：

1. 社会性原则。无论现在的社会化大生产客观要求，还是社会主义的根本属性，都要求社会保障体系必须具有社会性，它体现为参保成员的社会化，其制度必须覆盖整个社会成员，不论城乡，单位性质，地区或民族都必须成为社会保障成员，享有平等的社会保障权利。保障事业的社会化，即全体社会成员在享有平等的保障权益之前，应具有一定的义务，从国家到企业以及个人都要共同出资筹措各种保障基金。这样，社会成员既是出资者，又是承保对象，体现了全社会共建社会保障事业。社会保障事业管理的社会化，社会保障事业是服务性的事业，它涉及到社会方方面面，工作量复杂庞大，需要广泛的社会管理，即必须有健全的管理机构，在中央要建立具有权威的，专门的社会保障管理机构，各省、市、县、区、乡、街道设有相应的社会服务机构，承接和管理来自社会各方面的承保事宜，兴办相应的社区福利设施等，成为具有服务，管理与监督的社会体系。

2. 完整性原则。首先在管理机构上是完整的，从中央到地方都有相应的，配套的机构和设施各施其责统一行事；其次，在保障内容上是完整的，具有以养老保险、医疗保险、失业保险为核心的包括工伤、灾害、妇女权益、生育、基础教育、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助、个人储蓄积累、就业安居等全方位的保障体系；再次，在保障形式上是完整的，具有以国家统筹的以服务为目的的基础保障，又有以盈利为目的的商业保险，还有以个人储蓄积累为保障目