以法治思维认识和解决基层市场监管人员不作为问题

以法治思维认识和解决基层市场

监管人员不作为问题

从早前的青岛天价虾到最近的山东非法疫苗、校园贷致在校大学生跳楼自杀，一些个案事件引得社会舆论迅速聚焦，一时群情激愤，且无一例外都会将矛头指向监管部门，直接扣上“不作为”的大帽子，甚至有“监管部门不作为，是中国社会一大弊端”的言论出现。本人一直从事市场监管工作，以前叫工商行政管理局，现在工商、质监、食药监“三局合一”后叫市场监督管理局，担任基层分局长两年多来，也一直在思考和防范监管人员“不作为”问题。这次党校学习，“领导干部的法治思维与法治方式”一课，让我眼界大开，深受启发。由此，我试着跳出以往总是在思想认识、工作作风这个层面上来分析“不作为”问题的局限，转而以法治思维来认识，并以法治方式寻求解决途径。

一、不作为的外在表现

市场监管“不作为”，是指市场监管部门在实施监管过程中，负有某种法定的作为义务，并且具有履行该作为义务的可能性，但是在程序上逾期未履行的行政行为。

市场监管不作为主要集中在登记、检查、处罚、公示等几个环节。表现在登记环节，主要有无正当理由拒绝受理当事人的申请、逾期不作出行政许可决定等；表现在检查环节，

主要有应当实施检查而没有按规定实施、发现违法违规经营行为应当采取相应措施而没有采取或采取措施不正确、接到举报后对涉嫌违法的当事人的违法行为不核查等；表现在处罚环节，主要有应当予以立案查处的未立案未查处、立案后在规定的期限内不结案、作出处罚决定后不执行等；表现在公示环节，主要有对投诉举报应当答复而未答复、对应当公示的行政结果未公示、对当事人申请应当公开的行政信息未公开等。总的说来，就是应该做而没做的行为，都可能构成行政“不作为”。

二、不作为的原因分析

在实践中，最突出也最容易引发社会热议的不作为问题主要是在检查环节。天价虾也好，问题疫苗也好，最终指向都是监管部门监督检查不到位。社会评论多将其原因归结为基层监管者工作失职、作风松散、能力低下、私利过重等，到最后受到问责、追究最重也往往是直接监管人员。诚然，这其中的确有监管不到位的问题，也的确有监管人员的责任问题，但是不是简单一个“不作为”就能加以定性？我认为，市场监管部门是行政执法部门，所有的行政行为都应当遵循相应的法律条文，所以，对于市场监管“不作为”问题的成因，用法治思维来分析和认识可能会更加准确。

因不知为而不作为（责权模糊）。市场监管涉及的法律繁多且复杂，加之我国行政监管职能基本按环节设置，对于

“松香拔鹅毛”这类职能交叉领域的监管，责权划分也不够清晰，基层监管人员理论储备不足，遇到具体问题难免模糊，从而加大了不作为的风险。

因不愿为而不作为（成本过高）。在当前执法条件和环境下，市场监管容易受制于自身人力、财力以及当事人的配合。如对假冒伪劣商品的追根溯源，涉案金额不高，却需要投入较高人力财力，基层监管人员往往会放弃外调而改由当事人自证或商请当地部门协查。

因不能为而不作为（精力有限）。市场监管任务实际全压在基层人员身上，基层的监管人员数十年未增加，而监管对象数量却翻了十数倍，当年的监管骨干如今也年老力衰，基层普遍“老的老了、新的还新”，加之还要被各类创建、报表等牵扯大量人力，导致实际监管中往往出现心有余而力不足、想去管却没精力兼顾。

因不善为而不作为（专业欠缺）。基层监管人员处于最底层、最末梢，普遍缺乏业务培训，接收的信息量也有限，日常工作也多是依靠经验积累。现在市场监管法律法规更新较多，特别是年检改年报后，监管理念和手段完全不同，基层人员一时难以适应。

因不敢为而不作为（问责风险）。现在的责任追究更多地表现为平息民愤，市场监管涉及面很广，也就很容易受牵联而被问责，有些问责案例让人相当无奈。目前立法动辄“史

上最严”，如食品安全法、如广告法，并不是严在监管手段上，而是严在处罚幅度上。卖一袋5元钱的过期红枣将被处以5万元的罚款，让当事人无法接受，执法者也左右为难。如此一来，“多做多错，不做不错”的心态在基层监管人员中较为普遍。

因不同为而不作为（协作乏力）。市场监管的行为越来越复杂，监管对象的法律水平和维权意识也越来越强，相对而言，市场监管的行政手段却越来越弱，需要多部门协同监管的要求越来越高。而受多种因素影响，部门间的协调仍不顺畅，导致市场监管一家难挑重担。

三、不作为的解决路径

由上分析不难看出，基层市场监管的“不作为”在相当程度上并不是主观故意，而是有其特殊法治因素的，因当用法治思维理性对待，更适宜用法治方式理性解决。

科学厘清事权。上面千条线，下面一根针。厘清事权并不是一放了之，而是要针对监管标准进行科学地权力划分，基层能做的交给基层，基层无力承担的交给基层则必然“不作为”。

明晰法定职责。加快立法修法工作，尽可能明晰各部门的职责，该谁管的事就让谁来管，谁管就拥有相应的责任和权利。各部门职责尽量避免交叉，对可能出现或监管中实际出现的责权模糊问题，迅速加以明确和修正，真正做到职权

利平等。同时，让所有监管人员和社会各界都能清楚地知道什么事归谁来管。

强化履职保障。切实加大基层监管在人员、经费、装备及业务培训方面的投入力度。人员应当根据监管需要相应增加，业务培训更应当经常化、长效化。同时根据监管需要加强专业保障，比如检测机构的配备、快速反应队伍的建立等。

消除执法窘境。创新执法手段，解决基层监管中当事人拒不接受调查、拒不配合强制措施、拒不执行处罚决定而执法人员无可奈何的窘境，用法律方式增强执法者的权威性。

填补法律空白。如对无照无证行为的监管、对食品小作坊小摊贩的监管等，有的仍存争议，有的还是空白，这就需要加快填补，真正让基层监管人员“有法可依”。

完善问责制度。对发生的问责事件，应从职责划分、因果关系、执法本意、程序实体等多个方面综合追查，对属于职责划分不清、法律理解歧义、程序瑕疵但不影响公正等不作为问题，应不予问责，鼓励基层监管人员积极履职。

法治，是国家富强民主的方略；良法善治，是法治的核心精髓。我相信，随着依法治国进程的推进和深化，我们基层市场监管工作会越来越顺，“不作为”的风险会越来越小。