财政学专业毕业论文

我国地方“土地财政”的现状

第一节“土地财政”的概念和内容

一、土地财政概念

土地财政概念的历史并不长。20世纪90年代以来，随着国民经济的急速发展，尤其是房地产业的发展和国民经济建设的需要，对土地的需求量越来越大。以土地和房屋的投资开发、买卖、经营管理、修缮、服务等内容组成的房地产业已经成为中国国民经济大厦的支柱，成为不可或缺的经济增长点之一。从土地取得的收益已逐渐成为地方政府财政收入的一个重要来源。

在一般意义上，通常所说的“土地财政”是指以政府为主体，围绕着土地这一资源所进行的一系列财政收支活动和利益分配关系。但国内现行的研究中，大多数学者都把“土地财政”认作是一个贬义词。可以这么说，“土地财政”是目前国内学术界对以地生财的地方政府财政收入结构的一种戏称，通常指地方政府的财政收入主要依靠土地运作来增加收益，即地方政府通过出让土地获得土地出让金收入，作为地方政府财政收入的重要补充来源。如蒋省三、刘守英指出“政府财政预算内靠城市扩张带来的产业税收效应，预算外靠土地出让收入，成为名副其实的‘土地财政’。”①土地财政是指一些地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出，属于预算外收入，又叫第二财政。也有人直接将土地出让金称为“第四财政”收入（王美涵，2005）②。中国的“土地财政”主要是依靠增量土地创造财政收入，也就是说通过卖地的土地出让金来满足财政需求。基于以上几种观点，本文中所说的土地财政指的是地方政府利用土地所有权和管理权所进行的财政收支活动和利益分配关系。

①

二、土地财政的内容

土地作为一种特殊的客体，它既有资源属性，又具有财产属性。土地能够给土地所有者和土地使用者带来长期而稳定的经济收益时土地作为资产的一个基本特征。这种由土地所带来的经济收益即称之为土地收益，它一般指土地在开发和利用过程中由于各种因素所形成的利润。政府土地收益，我们也可以形象地称之为政府的土地财政收入，是指政府以土地为对象获得的经济收益。

关于土地财政收入（土地收益）内容方面，张晓洁(2004)构建了一个比较完整的内容体系。他认为对于国有建设用地而言，“财政土地收入”主要由土地税收、土地非税收入和隐性财政收入三部分组成①。刘红梅、张志斌等（2008）在其基础上将土地财政体系分为四部分，分别是土地资产收益、土地税收收入、行政性收费收入及其他收入②。根据上述观点，再结合收益来源的不同，本文将土地财政收入分为三类：一是土地税收，即政府凭借政治权力，按照法律规定的标准，从土地所有制或土地使用者手中强制地、无偿地取得部分土地收益的一种税收，具体包括城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税、契税等。二是土地租金，简称地租，即政府作为土地所有者，凭借土地所有权依据经济的原则，向土地使用者索取的使用土地的报酬，这是政府代表国家对城市土地拥有的所有权在经济上的体现，具体包括土地出让金（这土地财政收入中的最主要的也是占最大头的）、年租金收入、场地使用费等。三是土地收费，即政府根据法律和政策规定，在管理土地过程中收取的各种费用。具体包括三类：行政事业性收费，如征地管理费；服务性收费，如土地证工本费；资源性收费，如耕地开垦费等。

目前，政府的土地收益在地方政府财政收入中占有举足轻重的地位，土地也由此成为地方政府谋取政绩的重要手段。第一，土地收益十分巨大，对于增加地方政府财政收入有很重要意义。地方政府的财政收入可分为两大块，一块为预算内收入，另一块是预算外收入。政府的三类土地收益中，土地税收属于政府的预算内收入，土地租金和土地收费则属于预算外收入。三类土地收益中，以土地租金最多，其中最为重要的是土地出让金，占政府土地收益的绝大部分。土地出让收入在地方政府预算外收入中所占的比例也是最高的。

三、土地财政与地方政府的关系

财政是政府的收支活动。政府为了实现其职能需要筹集资金，体现为组织财政收入的活动。为政府职能的具体实现支出资金，体现为财政的支出活动。在国

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民经济以乡村经济为主、就业人数中的大部分人在农业部门就业、乡村经济以农业为主要收入来源的情况下，中央政府和乡村地方政府财政收入的主要来源均是土地产出，因此土地财政在国家工业化的初级阶段具有重要的意义。在这一阶段政府财政收入的主要来源为土地农业利用的相关税收。从现代国家角度考虑，这一阶段国家还基本是传统的国家，政府主要提供的是国防、法律和防治自然灾害等公共产品。

在国民经济由农业社会向工业社会转换阶段，国防和法律等传统公共产品已经不占重要比例公共交通、城市基础设施建设、医院、学校和图书馆等成为政府提供公共产品的主要内容。尤其是城市化的初级阶段和加速阶段，政府财政的主要内容是连接城市之间的交通，为建设新城区筹集资金，这一阶段与以维护和更新设施阶段的老城市不同，不仅需要资金，更需要大量新的土地投入。这就涉及因为土地使用目的改变而出现的土地所有权和土地使用权变更相关的财政问题。一方面财政需要投入资金，对于原来的土地所有者进行补偿，同时需要投入资金对这些土地进行城市化开发。因此，在这一阶段，无论是中央政府还是地方政府的财政活动，往往都与土地有关，都是关于土地投入和产出、土地非农化利用产出利益分配的活动。由于城市化的实体是城市本身，因此。市镇地方政府财政活动中与土地有关系的活动要多于中央政府的财政活动中与土地直接相关的比例。在现阶段，在国家城市化的加速阶段，地方政府财政活动实际上是以土地财政为特征。

在各国城市化过程中，地方政府以土地财政活动为主的特征，由于中国特点的土地所有权制度和政府之间财政分工制度更加强化了。因为中国的地方政府同时是城市土地所有权单位，政府的财政活动中土地出让占据重要地位。由于土地收益十分巨大，同时地方政府对土地收益有较大的自助支配权，开发土地资源类的非税收入便成为地方政府谋求财政收入增长的重要对策之一。尽管按照目前分税制的规定，地方政府财政收入中有来自土地方面的土地增值税、耕地占用税等税收，但由于土地税收总量相对较小，对地方政府特别是财政出现困难的地方政府而言，他们更感兴趣的是如何获得大量土地出让收入。在这样一种动机下，经营城市、经营土地、以地生财应运而生，土地成为地方政府的重要收入来源，在很多地方已经成为名副其实的“第二财政”。

第二节地方“土地财政”形式与规模

由前所述可知，我国政府土地相关收益（土地财政收入）主要为土地税收、土地地租、土地收费这三大类，因此地方“土地财政”形式也可以这么进行分类，即地租、地税和地费，下面我们分别从地租性收入、地税性收入和收费性收入三个方面对我国目前的“土地财政”规模进行分析。

一、地租性收入

我国是土地公有制国家，土地资源是国家最大的国有资产，政府地租性收入的规模应该是非常大的。收入形式主要有：土地出让时，土地使用者向国家支付土地使用权出让金；划拨用地的使用者缴纳的补偿、安置等费用；土地使用者租用国有土地的租赁收入（年租金）；国有土地使用权作价出资入股后的分红或股利收入。当前，土地增值税、耕地占用税、城镇土地使用税收入和土地资源性收费当中，其实也含有一定的国有土地权益收入在里面。在地租性收入中，土地出让金是其最主要的构成部分，而且也是当前矛盾和问题的焦点。

（一）土地出让金

我国土地有偿使用制度于1986年前后提出，1987年开始在部分省市试点，1990年全国推广，在认识和实践上经过了一个逐步深入、改革完善的过程。1．土地出让金预算管理的发展历程。实施初期，虽然政策规定，土地出让金的收支管理应全部纳入财政预算管理。但实际执行情况并非如此，各地普遍存在任意分散占用、随意挪用的现象。全国1992～1995年土地出让金收入1857亿元中，实际上缴财政预算的只有87.11亿元，仅占4.69%。其余大部分收入未通过预算管理而直接用于城市基础设施建设、返还企业、提取土地出让业务费以及其它预算外支出等等。1996年中央责成财政、审计、监察、纪检委各部门组织人力到各地区开展调查，进行清理整顿，并再次明确规定，从1997年起国有土地出让金必须全部上缴财政专户储存，纳入财政预算管理，加强收支监管。1998年8月根据《国务院关于加强预算外资金管理的决定》，土地出让金陆续改为财政专户管理。但对是全部价款还是净收益纳入财政专户，财政与国土部门却有不同的意见争论。当时，财政部门认为应当全额缴入专户，并已明令各地执行。而国土部门则主张将净收益缴入财政专户，成本费用部分仍由国土部门掌握使用。之后有关利益各方围绕土地出让金预算管理问题一直争论不休。这个问题直到2006年12月17日，国务院办公厅在《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发[2006]100号）中再次明确“土地出让收入总价款进去基金预算管理”才算有了进一步的结果。

2．现行土地出让金的具体构成。总的来说，土地出让金核心部分是土地使用权的出让价格，即属于土地租金性质的地价款，也就是除去成本费用后的出让金净额。出让金的另一部分是成本费用，它包括征用农地费用、“七通一平”等土地开发费用、改造旧城的拆迁费，以及其它税费等支出。财政与国土部门之间关于土地出让金管理的“全额”、“差额”之争的焦点，就是在于土地出让金中所包含的土地开发费用、拆迁费用和土地征用费是否应统一纳入预算管理。

3．现行土地出让金规模及财政地位。自从实行国有土地有偿使用制度以来，国有土地使用权的出让规模不断扩大，出让金收入也随之增加。据国土资源部统计，1993～2000年，全国共出让土地825228宗，出让面积350751.9公顷；2001年出让土地宗数比1993年增加24674宗，年均增加3525宗。2001年起，全国通过招拍挂方式出让国有土地使用权的数量急剧增加。2001年，通过招拍挂方式出让的土地面积为6600公顷，所占比例仅在5%以下；2006年时这一比重提高至30.5%，2009年则达到了，，，

随着土地出让金规模的不断扩大，其在政府财政收入中所占的比例也越来越大。2001年时，全国土地出让金总收入占全国地方本级财政收入的比重还不到

1/6；至宏观调控前的2004年，全国土地出让金总收入占到地方本级财政收入的50%以上，宏观调控力度加大后，这一比例在接下来的两年有所降低，2007年又急剧反弹，始终是三分天下有其一，成为名副其实的土地财政。

（二）土地年租金

相对于一次性收取国有土地使用权的出让金制，年租金制则是改出让金的一次性收取为分年收取。以深圳为例，该市是最早实行土地年租金制的城市之一。该市从20世纪80年代初期就开始征收土地使用费，并数次发文对土地使用费的征收标准进行调整。对临时用地收取年度租金也早在90年代中期就开始了。1994年，市政府以会议纪要和深规土字[1994]92号文，规定了临时用地年度租金标准。但是在实践中，深圳市土地管理部门没有注意两者之间的协调使用，以至于出现划拨用地与出让用地的利益不协调，以及因改变用途、增大容积率而发生的土地级差收益无法征缴等问题。为了进一步完善城镇土地的有偿使用制度，解决单一的地价体系所带来的一系列问题，深圳市开始把土地使用费与临时地租作为与地价具有相同性质的手段来运用，统称为年地租。《深圳市年地租条例》于2000年10月经深圳市政府常务会议通过，率先在全国以立法的形式推出“年地租”，目前年地租按三个标准区分计收。湖北省襄樊市襄樊县也较早地试行土地年租制，有些做法后来在其它地方推广。

2006年，国土资源部根据各地的实践经验，对年租金收取管理作出了统一规定。依据《土地管理法》和《城市房地产管理法》“以营利为目的，房屋所有权人将在以划拨方式取得使用权的国有土地上建成的房屋出租的，应将租金中所含土地收益按年上缴国家”的规定，对收取年租金的范围和对象、计收办法、面积界定等进行了统一的规范。目前这一块收入所占比重虽然不大，但随着管理制度的日益完善，其规模将会有一定的增长。

（三）行政划拨土地收入。行政划拨用地往往只是征收一些成本费用（代征、代收费用），对于组织财政收入而言意义不大。但是，近年来，有许多原来无偿

划拨的土地使用单位，将土地非法出租和转让，干扰了政府土地一级市场的管理与控制，也导致国有土地权益大量流失。另外，原有部分划拨用地，在企业改革、城市改造中需要征收上来重新出让。这就带来原行政划拨用地的财税管理问题。按照政府垄断一级市场的要求，原行政划拨地必须经过国家收回，再进行土地一级市场投放，出让金全部归国家所有。可是实践当中，原土地使用者对此没有积极性。为此，上海等地提出了财税“空转”的解决办法，即将现有无偿划拨占用的土地，无论是行政、事业单位还是国有企业，可以对其所占有的土地进行清理、作价，有关单位如数交给财政，作为财政收入；同时由财政部门又如数拨给单位，作为固定资产投资和支出，由单位入账，列作政府资金和资本金收入。一收一支，经过财政转账处理，单位的土地占用，就有了价格。今后如有转让和出租等行为，就可以按国家规定办理。该归财政的归财政，该归单位的归单位。这种方法既承认了原土地使用者的既得利益，又促进了土地资源的自由流转和有效利用。（四）国有土地使用权作价出资入股后的分红或股利收入。这部分收入一般而言都进入了国有企业或国有投资机构的利润里面，通过国有经营资本预算进行安排，这里就不作讨论。

根据定义，土地财政作为地方政府的收入模式，其主要形式有：

通过出让土地获得土地地租。这是最主要的一个形式。这是1994年实行分税制以来政府预算外收入的主要组成部分。不同于西方欧美国家的土地私有制制度，我国的土地不属于任何个人和单位。根据《中国人民共和国宪法》第一章第十条的规定，城市的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。此外，第十条还规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”这就意味着地方政府有权利向农民征收土地再以各种形式(一般为招、拍、挂的方式)出让从中获取土地出让金，也可以对城市建筑拆迁再作为国有土地进行出让。一方面，地方政府可凭借各种行政力量减少对于被征收者的补偿，即所付成本较小；另一方面，由于土地属于不可再生的稀缺资源，随着社会经济的发展，必然出现土地的供给量越来越少而对土地的需求量越来越高，这就导致了土地出让价格越来越高。因此，综合两方面因素，地方政府从出让土地中获得的收入是相当巨大的。这也使得土地出让金收入成为地方财政收入的主要来源。

土地财政的另一个形式是与土地运作相关联的一些税费收入。这属于政府预算内收入。1994年分税制改革之后，由地方固定享有收入的税种主要有城镇

土地使用税、耕地占用税、土地增值税、房产税、车船税、契税以及筵席税等①。这里大部分税种和土地有直接关系。具体来说，土地税费收入可以分为三个部分：与土地直接相关的税收收入（如契税、城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税、）；间接税收收入（如企业所得税，房产税以及由房地产业所创造的税收）；政府部门收费项目。因此，土地运作以及与土地相关产业的发展所带来的税收收入也构成土地财政的一个重要部分。

第三章我国地方“土地财政”成因

“土地财政”是地方政府的行为，我们不难理解，政府行为受制度环境约束，其行为方式也会随着制度环境的变化而变化。为了深入分析我国地方土地财政形成的根本原因，首先要弄清楚目前地方政府面临着一个什么样的宏观制度环境。根据王国生的观点，对地方政府行为产生绝对性影响的制度参数主要有两个，即经济权限分配制度和组织人事制度。他在对不同的经济权限分配制度和组织人事制度通过不同的组合所形成的制度类型进行区分的基础上指出，“现阶段我国地方政府所面临的制度环境是经济分权和行政任命制的组合”，并认为“在这种体制下，中央政府将经济的剩余分享权和控制权分配给地方，不同等级的地方政府成为辖区内公有经济的真正剩余索取者和控制者，而与此同时，中央有权任命地方官员的组织制度并未改变，借住这一渠道中央保留了对地方的行政控制权。”（王国生，1999）受其观点的启发，本文将从经济制度环境、政治制度环境，另外再加一个法律制度环境三个方面来分析我国地方土地财政的成因。

第一节财税体制原因

一、我国土地财税体制的基本现状

我国现行的财政体制是在1994年分税制的基础上形成的。目前，我国土地税收的立法权都在中央政府，地方政府只有程度不同的具体确定税率的权限。土地相关来源的财力当中，除个人所得税、企业所得税由中央与地方按比例进行分享外，其它税收收入基本由地方政府自由支配。土地地租收入中的土地出让金收入原定中央与地方“三七分成”，后一再调低中央政府分享比例，至2004年开始则全部留着地方使用。收费收入除新增建设用地使用费中央与地方“三七分成”之外，其余皆有地方政府支配。与土地相关的事权划分，按照信息优势原则和效率原则，对于土地维护、土地开发整理、城乡基础设施建设与维护等都归于地方政府的事权范围。中央政府主要负责全国范围内的土地利用规划、大江大河的治理、重要土地资源管理和耕地保护。政府土地相关收入主要包括地租、地税、地费三大块，具体的收入组织项目如下表所示。

2006年以前，我国土地相关收入支用横跨了我国财政预算管理的三种方式。除税收收入在一般预算安排外，土地地租性收入和收费收入管理则分三种情况：一是统一上缴国库，纳入到政府预算管理当中。这部分主要包括部分政府性基金、教育附加和其它土地相关的行政性收费等。二是上交财政专户，纳入部门预算统筹安排管理。主要包括土地行政事业性收费、土地部门集中的管理费、工本费、手续费收入等。三是财政预算之外的各级政府部门自行管理。主要包括：相关职能部门管理的城市住房基金、游离于财政之外的各部门收费、集资和摊派等。

目前，土地税收收入和非税收入中的第一部分已经纳入了财政的统筹当中，实行了统一的预算管理。第二部分收入，名义上已经实行“收支两条线、财政专户管理”，但在资金拨付当中，依然实行的是全额或差额返还给收费单位，实际支配权仍然在征收单位——国土部门。第三部分收入，主要还是由各地国土等部门征收、使用和管理，完全游离于财政的监督管理之外，是一种极其不规范的管理模式，也是造成政府土地收支混乱的重要原因。

因此，总体而言，政府土地收支管理出税收收入的规范程度相对较高之外，土地出让收入无论在支出用途上，还是在管理程序上都比较混乱，收入与支出的随意性比较大。收费收入的支出当中，土地复垦费、耕地开垦费等由国土部门具体掌握使用，支出完全由国土部门实行“二级分配”，财税管理不到位。另外，耕地占用税进入农业开发专项基金进行管理，新增建设用地使用费则专项用于土地开发管理，两者实行政府基金管理。对这些支出，项目管理的规范程度决定资金的使用效果，而且各地财政监管的力度不一样，财政部门对其监管仍然需要加强，代收代征的土地补偿费、安置补偿费、青苗补偿费和地上附着物补偿费、拆迁补偿费等则由于中间环节过多，最终到农民手上的资金要大大少于支付数。理论上说，如果要从根本上解决上述这些问题，必须将土地出让金全部纳入一般财政预算管理。但是目前考虑到土地出让收入受土地市场状况影响较大，具有不稳定性、不确定性等特征，如果将其纳入一般预算管理，容易造成一般预算收支的大起大落，不利于预算执行的稳定。针对这些情况，国务院于2006年12月发出通知，决定将土地出让收支纳入基金预算管理。收入全部缴入省级国库，支出一律通过基金预算安排，实行彻底的“收支两条线”。在地方国库中设立专账，专门核算土地出让收入和支出情况。特别是对于需要支付给被征地农民的补偿性费用，必须予以保证，专款专用。从长远看，土地相关的收支都必须纳入统一的政府预算管理当中，以进一步增强财政预算的完整性和严肃性，提高政府财政运行的科学规范程度。

二、我国现行土地财税体制存在的主要问题

（一）地方政府的财权与事权的不匹配

1994年分税制改革后，中央财政收入的比重显著提高。1993年，中央财政收入占全国财政收入的比重是22%，地方财政收入占78%；分税制改革后的1994年，中央财政收入上升到55.7%，而地方财政收入则下降到44.3%。根据地方政府的意见，中央政府此后作了一些微调，到1997年，中央财政收入所占比重降到48.9%，但1998年以后，这一比重又逐年提高，到2001年达到52.4%。

中央财政收入比重的提高意味着地方财政收入比重的下降，地方财政收入比重由1993年的78%下降至2009年的47.6%，与此同时，地方政府的财政支出

占整个财政支出的比重并没有出项相应的大的变化，。。。。。。。。相对财政支出责任基本未发生大的变化的同时，相对财政收入却大幅减少，这就表明，分税制改革在明显提高中央政府财政收入的同时，给地方政府带来了一定的事权与财权不统一以及收支不平衡等问题。与此同时，在省以下地方财政中也存在财权向上集中的问题。很多地方再税收返还时进行资金的二次集中，导致最后留给基层县乡财政的财力进一步减少。基于此，有学者将现行的财政体制称之为“抽血”机制。

（二）地方财政缺乏可依靠的主体税种

1994年的分税制改革将增值税、资源税和证券交易税作为共享税，从2002年起又将企业所得税和个人所得税作为共享税，大的税种已经基本共享。地方固定收入除营业税这一主体税种外（但铁道系统、各银行总行和各保险总公司集中缴纳的营业税收入却划归中央），其它税种不仅税源分散，而且征收难度大，地方财力受到显著影响。另外，2000年开始的农村税费改革，特别是后来取消农业税，对地方财政，特别是基层财政产生巨大影响。因为，在一些农业为主的区县，农业税能占到当地财政收入的1/3以上，有的甚至能占到70%～80%。

（三）地方政府额外的责任与负担

分税制改革后，不仅财力向上集中的同时，没有相应的上收一些职能和责任，反而不断下方了一些职能和责任，由此出现所谓的“上级请客、下级埋单”

的状况。基层政府不仅承担了农村义务教育等很多本应由上级政府承担的责任，而且还承担了改革所带来的成本等一些额外的负担，这对于一些本是就十分困难的地方财政无异于雪上加霜。

基于上述原因，再加上转移支付体系建设不完善，分税制改革后，地方财力实际上受到挤占和削弱，很多地方的财政收支缺口不断扩大，很的出现大面积欠发职工工资问题，有的甚至连基层政府的正常运转都出现困难。面对这样的困境，地方政府只有通过大量的出让土地使用权来获得高额的土地出让金，以及由此带动的相关产业的营业税收入，才能弥补地方财政收入的不足。

第二节法律体系原因

第三节政治体制原因

一、中央集权下的政府官员晋升考核制度

对下级政府官员是否提拔任用主要取决于政府官员自身的绩效，也就是我们平时所说的政绩。“‘绩效’又称‘生产力’、‘业绩’、‘作为’等，指的是行为主体的工作和活动所获得的成就或产生的积极效果。”（全国干

部培训教材编审指导委员会，2002）上级政府在决定对下级政府官员是否提拔任用前，要对政府官员的政绩进行考核。目前所进行的政绩考核，是从德、能、勤、绩、廉五个方面进行考核的。德、能、勤、绩、廉是对政府官员的综合要求，但在实际操作中，在考核中对政府官员选拔任用起决定性作用的因素是“绩”。政府官员的绩效直接体现为政府绩效，即政府的工作成就或管理活动所产生的积极效果。

理论上讲，政府绩效的评估应该包括整个政府管理活动的成绩和效果，具体应体现为政治的民主与稳定、经济发展、人们生活水平持续提高、社会公正、国家安全和社会秩序的改善、文化发展和精神文明的提高等方面，要按照“三E”的标准进行评估，即“经济（economy）、效率（efficiency）和效益（effectiveness）”。但实际上，自改革开放以来，无论是在德、能、勤、绩、廉五个方面，还是在经济、效率和效益三个标准上，中央政府一直都没建立起严格的定量指标要求，而只是定性的指标，以致考核内容空泛化，具有很大的伸缩性和随意性。在进行具体考核操作时，考核者往往选择那些易于观察的指标作为考核的基本载体，而最易于量化、进行大小高低比较的就是GDP增长速度、GDP总量、人均GDP、财政收入等经济发展指标。社会公正、国家安全和社会秩序的改善、文化发展和精神文明的提高等方面因无法或难以量化衡量，特别是在目前省级政府也纷纷追求经济增长的情况下，这些方面在地方政府的政绩考核中基本没有发挥作用。由于中国地域广阔，行政层级也较多，中国政府官员队伍十分庞大，如果全面考核也确实有一个制度成本和考核效率问题，因此，挑选那些容易测度，又能在相当程度上代表政府整体绩效的经济发展指标作为考核标准也是种很自然的选择。

二、政治利益的实现依从于经济利益的实现

事实上，改革开放以来，以GDP、财政收入为主的经济发展指标一直是作为衡量地方政府领导政绩最主要的考核指标，甚至在一定程度上可以说是唯一的考核指标。根据公共选择理论的观点，我们可以得知追求政治利益最大化是地方政府的终极行为目标。公共选择理论证明，政治家为实现其政治目标，即上台执政或维持执政地位，其行为要得到选民的支持，追求这种支持直接体现为追求选票最大化，其行为要受到选票的约束。尽管我国的政治制度不同于西方欧美国家，但如同西方政治家为实现自身利益追求选票最大化一样，地方政府的主要领导要实现自身的政治利益，也要追求其执政行为认可的最大化，这种认同不仅包括上级政府的认同，也应该包括辖区居民的认同，因为地方政府官员是辖区居民的代表。但是，由于在中国实行的是官员由上级任命且对上级负责的政治体制，因此对地方政府官员的认同主要来

自于上级政府，而不是辖区内的居民。由于对地方政府官员的激励与约束更多的是来自于上级政府，而非辖区内居民，因此上级政府的认同标准能够更直接地影响下级政府的行为。为达晋升的目的，下级政府官员的一切行为都要围绕“让上级政府满意”这个目标，因此上级政府考核什么，下级政府官员自然而然就重点做什么，于是，政府官员政绩考核制度的“指挥棒效应”

便由此而生，并成为引导、规范和制约政府官员各种行为最为重要的潜规则。

如前所述，以GDP、财政收入为主的经济发展指标一直是作为衡量地方政府领导政绩最为主要的考核指标，在这一“政绩指挥棒“的作用下，地方政府无不以经济发展作为其最主要的行为目标。经济分权所带来的利益结构的变化使地方政府成为一种特殊的经济利益主体，其本身就具有追求自身经济利益的行为取向，现有的政绩考核制度进一步加剧了地方政府经济行为导向的功利性。从一定意义上我们可以这么说，当中央政府制度了这一套服务于经济的政绩目标来考核地方政府官员以激励和约束官员的时候，中央政府就已经在事实上引导地方政府官员为实现当地的经济发展而去开发、占有甚至争夺各种经济资源。改革开放30年的实践经验表明。地方政府官员职位的晋升与其当地经济发展水平和增长速度不仅是成正比，而且是高度相关的。这无疑相当于是给了新任地方政府官员一个非常明确的信号，即自身政治利益的满足是依赖于当地经济发展状况的，只有把经济搞上去才可能有更多的晋升机会。

三、追求财政收入增长几乎是地方政府追求经济利益最主要的行为目标

在地方政府追求经济发展的众多具体行为目标中，追求财政收入增长可以说是最为重要的行为目标。1998年，胡鞍钢关于“地方干部如何看待中央与地方关系制度化“调查问卷的统计结果显示，本地区政府优先目标按重要性排序居第一位的就是追求本地区财政收入增加，在问卷所调查的地方官员中，超过一半的人持这一观点。

政府提供公共产品和服务必然要消耗一定的成本支出，财政收入是政府正常运转的必要条件。同时，也只有具有了充足的财政收入，地方政府才能更好地为辖区居民提供公共产品和服务。尽管各地区在经济发展的资源条件、资产存量、技术构成、基础设施、市场发育等各个方面有很大差别，但是出于地方经济利益和政治利益的综合考虑，都无一例外地把实现就业、提高本地居民生活水平、建立比较完善的地区产业结构、扩大地区对外开放的程度等，尤其是地区经济总量的高速增长作为本地区经济发展要实现的重要目标。而所有这一切都与地方政府的财力密切相关，因此，地方政府在推动地方经济发展中，无一不把争取税源、增加GDP以扩大财政收入作为头等大

事。另外，前述分税制改革所带来的政府财政资金短缺压力也进一步强化了地方政府追求财政收入增长的行为动机。

更为重要的是，财政收入增长对地方政府政绩的显现悠着非常直接的重要意义。第一，地方政府财政收入本身即是体现一个地方经济实力和经济发展水平的重要指标。而土地出让金占财政收入的比重是非常大的，一些城市其比重超过一半已不是什么稀罕事。第二，地方政府财政收入对地方经济增长有非常重要的作用，与GDP增长率呈明显的正相关关系。根据沈坤荣等人（2005）的研究结果，地方政府预算内财政收支占比每上升1%，其人均GDP 增长率会增加0.07%～0.30%。预算外收支也具有相同的作用。第三，只有拥有充足的财力，地方政府才能建设各种显示政绩的“政绩工程”。为获取政治职务的晋升，政府官员具有内在的向上级政府显示政绩的激励。为达到这一目的，政府官员往往会将建设那些可以实际测量易于显示政绩的“政绩工程”作为自己的重要行为目标。而财政收入越多，往往意味着能够建设的“政绩工程”越多和越好，做出的政绩越“突出”，相应的，晋升的机会也就越大。第四，经济分权后，由于分税制导致地方政府事权、财权的不一致，致使很多基层政府出现困难，甚至出现大量政府债务，只有增加财政收入，才能解决这些问题，而这些问题的解决实际上也是地方政府所取得的“政绩”。

第五章消除“土地财政”困扰的思路和策略

第一节财税体制改革

一、完善土地财税体制的对策建议

（一）适应单一土地国有制和相应产权制度安排的财税体制调整

按照土地单一国家所有制的设想，把农村集体所有土地明确为国有土地后，对于现行农村集体所有土地的使用者，完善产权制度安排的关键是赋予物权性使用权，允许使用权可以自由转让、出租、抵押或作价入股。相应地，有关财税体制需要做出调整：一是对于农地，农民直接与县级政府签订承租合同，在规定面积范围内免租，超过面积部分按照“城重农轻”的原则，收取一定的地租收入。二是民宅基地在一定面积范围内免租（税），转让必须按宅基地要求进行。农地

使用权及宅基地使用权继承时，需要重新核定继承人身份及享受面积，超出部分按照有关法律进行调节。三是对于原集体所有的经营性的建筑用地及地上附着物通过土地税和房产税进行调节，按照市场评估价值收取土地年租金或房产税（开征不动产税前），转让时通过营业税、土地增值税、所得税进行调节。

按照进一步构建土地使用者产权的设想：现城镇国有土地使用权期限到期时，可以申请免费续期，政府通过合理设计土地税制，加大税费征管力度，确保土地增值部分收归国有。这就需要：一是规范土地增值的征收管理。土地增值税改预征制为按实际清算，规范税收优惠政策，明确优惠范围，实现对土地自然增值收益的“应缴尽缴”；二是完善对土地及地上附着物的保有环节的税收调节，土地使用权和房产税实际按评估征税，并向不动产税过渡。同时，在开征不动产税的过程中，要综合考虑不动产税、土地增值税、营业税、所得税的税收负担，合理控制税负总额，合理分配税收负担。

（二）明确国有土地委托代理关系后的财税体制调整

按照增强地方政府责任意识、明确委托代理关系的设想，现有城镇国有土地委托给地方政府行使所有人权利，承担土地开发整理的义务；中央政府负责土地资源宏观管理、总量调控与特殊用地保护。相应的，在财税体制上：

1．国有土地权益继续保持以地方支用为主的格局，中央政府提成部分用于促

进全国范围内社会公平。地方政府作为土地资源的直接调控、管理和所有权行使者，在土地收益的初次分配中获得收益的主要部分，可能有效地增强地方政府加强基础设施建设、改善投资环境的积极性。但是随着地区间土地收益差距的进一步拉开，全国范围内环境资源压力的加大，中央和省级政府必须集中一部分土地出让金，用于土地资源调控，促进全国范围内的社会公平。

2．规范政府地租性收入的收取，防止国有土地收益的流失。严格区分市场用地和公益用地，国家垄断土地投放一级市场，对市场用地一律实行公开竞价制度，防止土地收益的流失。而且国有土地的一级市场投放，每年固定在几个时点上进行，并提前进行公示，以提高土地出让行为的公开透明程度。

3．发挥财税的协调配合和监督管理作用，建立确保土地收入均衡增长的控制机制。一是中央政府通过垂直管理的国土部门，下达每个地区的建设用地五年规划，进行总量调控，并指导、协调地方政府做好每年的用地计划安排。通过用地总量控制和进度安排，来实现对地方政府土地相关收入组织节奏的控制。二是地方政府按照国土部门提供的五年用地计划总量，再根据年度的财政收支和土地需求情况进行平衡，由国土、计划、财税部门确定每年土地投放数量和地租性收入组织规模，并接受人大、政协和社会公众的监督，提高相关收支活动的规范程度。三是土地地租性收入全额进入财政预算管理，并由中央政府提成一部分，用于促进全国范围内的均衡发展和社会保障事业。

（三）区分资源管理与财产管理职能后的财税体制调整

在进一步区分土地资源管理和国有土地财产管理职能以后，中央政府通过国土部门进行资源管理，实现土地资源的均衡投放和可持续利用。同时，也要通过完善

立法，进一步明确地方政府在土地管理上的责任，约束地方政府土地开发利用行为，加大对土地资源管理投入度，加强与中央垂直管理的国土部门的沟通与协调。

在国有土地财产管理方面，则主要以地方政府为主，建立由国土牵头，财税、计划、建设等部门参加的工作平台，对国有土地财产管理进行科学规范的管理。包括国有土地总体经营管理规范、年度计划的制定与实施，土地出让收入的组织，土地开发整理项目的实施等，主要由低层级政府来管理和实施；中央政府主要通过立法、执法监督等手段对国有土地财产管理进行宏观管理，通过法律法规约束地方政府的理财行为。

第二节完善相关立法

第三节政治体制改革