中国行政改革历程

一、当代中国的行政改革与发展历程

建国以来，伴随着我国政治、经济、社会的发展变化，我国政府一直进行着行政改革的实践。自1949年到现在，我国行政改革的进程总体上可以分为两个阶段：第一阶段是保持传统体制的行政改革阶段(从1949年至1978年)。这一阶段的改革本质是适应传统计划经济的需要来建构政府体制，是对传统行政体制进行修修补补式的改造。第二阶段是重塑政府体制的行政改革阶段(从1978年至今)。这一阶段行政改革本质是适应发展社会主义新经济体制的需要，尤其是适应社会主义市场经济体制的需要，而进行的重塑政府体制的改革。下面就第二阶段的行政改革历程进行分析和介绍。

(一)1982年的行政改革

从1978年至1981年，随着党和政府的工作重点转移和改革开放政策的推行，我国恢复了过去撤并的行政机构，并增设了一些新的机构。国务院部门迅速膨胀起来，至1981年，国务院工作部门增加到100个，达到了建国以来机构设置的最高峰。机构臃肿、层次繁多、互相扯皮、人浮于事等问题曰益突出。与此同时，过去遗留下的领导职务终身制、干部队伍老化等问题也日益严重。

从1982年开始，中央开始了改革开放以来的第一次规模较大的行政改革。

改革的主要措施有：在中央，按干部“四化”方针选拔干部进入领导班子，减少副职，裁并政府工作部门；废除了实际存在的领导干部终身制，开始建立正常的干部离退休制度；下放经济管理权限、财政收支权限、人事管理权限。在地方，各级政府主要推行了调整领导班子、精简机构、紧缩人员编制等改革。除此之外，地、市、州政府积极试行地、市合并，实行市领导县的体制。农村基层政府改变农村人民公社、政社合一体制，建立乡人民政府。

1982年机构改革的主要成果是：提出了干部的“四化”方针，在解决干部队伍老化和领导职数过多方面取得了突破性进展；实行行政首长负责制，并将这一原则写入了宪法。这一阶段的改革为经济体制的全面改革铺平了道路，为此后的行政改革积累了经验，对改革开放的顺利进行起到了重要的保证作用。但由于这次改革是在经济体制改革尚未全面展开的情况下进行的，因而未能从根本上解决机构林立、职能重叠、人浮于事、效率低下的弊端。

(二)1988年的行政改革

从1988年开始，国务院开始进行又一轮的行政改革。这次行政改革做了精心准备，制定了包括长远目标、近期目标、五年目标的改革目标体系。这次改革的主要内容有：改革的重点是同经济体制改革关系极为密切的经济管理部门，特别是其中的专业管理部门和综合部门内的专业机构。

通过这次机构改革，将国务院部委一级机构由45个调整为41个；直属机构由22个调整为19个；

办事机构由4个调整为5个；人员编制在原有5万余人的基础上，裁减了7900余人。

1988年改革的主要成果有：第一次明确提出了以转变职能为重点的改革思路；提出政企分开、党政分开的原则，初步理顺了党政关系、政企关系、中央与地方的关系；对各部门实行定职能、定机构、定编制的“三定”原则。由于1988年机构改革开始不久，中国经济即转入治理整顿时期，改革的深入进行受到了一定程度的影响，地方政府未进行改革，中央政府有些部门在思想观念和管理方法上仍习惯于沿用行政命令和直接管理的手段，强调部门利益，政府职能转变进展缓慢，管理方式未发生根本转变。

(三)1993年的行政改革

1992年10月，党的十四大明确提出了我国要建立社会主义市场经济体制的目标，使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。建立社会主义市场经济体制，涉及我国经济基础和上层建筑的许多领域。需要有一系列相应的体制改革和政策调整。从1993年开始，我国进行了改革开放以来的第三次重要的行政改革。按照党的十四大的要求，这一阶段的行政改革以适应社会主义市场经济发展的要求为宗旨，改革的重点在于转变职能、理顺关系，改革的根本途径是实现政企分开。其具体要求是：按照建立社会主义市场经济体制的要求，加强宏观调控和监督部门，强化社会管理职能部门，减少具体审批事务和对企业的直接管理；理顺国务院各部门之间的关系，合

理划分职责权限，避免交叉重复，调整机构设置，精简各部门的内设机构和人员。同时，以推行国家公务员制度为重点，全面推进机关、事业、企业人事制度的改革，并适应建立现代企业制度的需要，探索国有资产的管理体制。这次改革是在认真试点的基础上自上而下展开的，历时近3年。经过这次改革，把行政管理的职能转向了统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务和检查监督；各级政府普遍精简了机构和队伍，并把建立适应社会主义市场经济发展的行政管理体制作为重要目标。

这次改革的最大特点有：一是把适应社会主义市场经济发展的要求作为改革的目标；二是由侧重下放权力转向制度创新，明确提出了行政管理体制改革的目标，从而提高了机构改革的广度和深度；三是注意改革的配套性。从1993年起推行国家公务员制度。但由于历史条件的制约和宏观环境的限制，1993年行政改革还是在传统计划经济的客观背景和现实基础上展开的，改革思路没有摆脱计划经济的框架，这次改革仍没有很好地解决政府机构的诸多弊端，带有很强的过渡性。

(四)1998年的行政改革

虽然经多次行政改革，但政府机构问题未能得到根本性的解决，仍存在严重弊端。为此，1998年3月，第九届全国人大通过了国务院机构改革方案，以此为标志，新一轮的改革拉开了帷幕。根据党的十五大精神，改革的目标是建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化国家行政管理干部队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管理体制。

这次改革的原则有：一是按照发展社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开。要把政府职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面来，把生产经营的权力真正交给企业，把社会可以自我调节与管理的职能交给社会中介组织。二是按照精简、统一、效能的原则，调整政府组织结构，精兵简政、裁减冗员、优化结构、提高效率。加强宏观经济调控部门，调整和减少专业经济部门，适当调整社会服务部门，加强执法监管部门，发展社会中介组织。三是按照权责一致的原则，合理划分事权，理顺条块以及行政层次之间的关系。调整政府部门的职责权限，明确界定部门之间的职能分工，相同或相近的职能交由同一个部门承担，克服多头管理、政出多门的弊端。四是按照依法治国、依法行政的要求，加强行政体制的法制化建设，逐步由行政手段管理转向依法管理；加强机构编制的管理监督，建立机构编制管理与财政预算管理相互配套协调的约束机制，实现政府机构、职能、编制、工作程序的法制化。

这次改革的主要举措为：一是调整和精简政府机构。首先，调整国务院的组成部门，把综合经济部门改组为宏观调控部门，改革和精简专业经济部门，改革和调整社会管理服务部门。其次，大幅度地精简国务院组成部门和部门内设机构。二是大幅度地减少行政人员。经过改革，国务院的机关人员编制由原来的3．2万人减少为1．67万人。三是转变政府职能，把市场能够做的事情交给市场，政府责任的重点放在宏观调控、社会管理和公共服务方面。四是调整各部门的职能分工。按照权责一致的原则，调整各部门的职能分工，在部门之间划转的职能有一百多项，相同或相近的职能尽可能交由一个部门承担。五是调整中央和地方关系，将中央政府各部门管理的部分审批权和具体事务性工作共一百多项职能下放给地方政府。六是进一步完善国家公务员制度。明确把完善国家公务员制度、建设高素质的专业化行政管理干部队伍作为机构改革目标的重要组成部分。七是进行地方行政改革。1999年以后，以中央政府改革为参照，省级政府和党委的改革分别展开；2000年，市、县、乡机构改革全面启动。地方政府改革的目标和主要内容与国务院改革基本一致，主要包括转变政府职能、调整机构设置、调整地区建制、精简机构和人员编制等。

这次改革的成果和特点有：一是明确定位政府职能范围。首先，将政府总体职能明确定为三项：宏观调控、社会管理和公共服务，其次，进一步明确政府的经济管理职能。二是政府职能转变呈现新特点。首先，政企分开有了新的突破。撤销了一批专业经济管理部门和行政胜公司、总会，组建由国家经贸委管理的国家局，并明确规定这些国家局不再直接管理企业；政府部门与所办经济实体和直属企业完全脱钩。其次，职能转变更合理，符合社会主义市场经济建设的客观要求。

三是抓住了转变职能的新切人点，行政审批制度改革取得了实效。四是国务院组织机构职能配置

更加合理。如将原来由劳动、人事、民政、卫生四个部门管理的以及由各行业部门统筹的社会保

障工作统一由劳动与社会保障部管理。五是国务院组织机构的设置更加合理。在改革思路上，把

机构改革同政府职能转变紧密联系起来，体现了市场经济的要求，要把政府职能切实转变到宏观

调控、社会管理和公共服务方面来。如精简专业经济部门、改革和调整社会管理服务部门均体现

了社会主义市场经济的要求。

(五)2003年的行政改革

为了解决行政管理体制中的一些突出矛盾和问题，为促进改革开放和现代化建设提供组织保障，2003年3月，第十届全国人大一次会议审议通过了新一轮的国务院机构改革方案，启动了改革开

放以来的第五次行政改革。改革的指导思想是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，

按照完善社会主义市场经济体制和推进政治体制改革的要求，坚持政企分开，精简、统一、效能

和依法行政的原则，进一步转变政府职能，调整和完善政府机构设置，理顺政府部门职能分工，提高政府管理水平，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。

改革的重点为：深化国有资产管理体制改革，完善宏观调控体系，健全金融监管体制，继续推进

流通管理体制改革，加强食品安全和安全生产监管体制建设。

改革的主要内容有：一是深化国有资产管理体制改革，设立国务院国有资产监督管理委员会(简

称国资委)。二是完善宏观调控体系，将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会(简称

发展和改革委)。三是健全金融监管体制，设立中国银行业监督管理委员会(简称银监会)。四是继

续推进流通管理体制改革，组建商务部。五是加强食品安全和安全生产监管体制建设，组建国家

食品药品监督管理局。

改革的特点有：一是着重优化组织结构，整合组织功能。本次改革明确界定和规范政府各部门的

职能分工，着重调整归并业务相近的机构，联系密切的机构和因分工过细导致职责交叉、关系不

顺的机构。如将原来分散在几个部门中的对国有企业的指导和领导干部管理职能、国有资产管理

职能等整合起来，设立国有资产管理委员会。二是优化政府人员结构。调整和改善机关人员结构，着力充实和加强市场监管部门和基层一线的执法力量。三是强调政府职能进一步转变和调整。这

次改革进一步将政府职能定位为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个方面。从机构改

革的方案来看，政府职能的转变与调整体现在以下方面：加强宏观管理与监督；健全社会管理与

监督；重新界定中央与地方政府职能；加强服务职能。

党的十一届三中全会以来,我国政府先后进行了6次大的行政改革,每次行政改革都是在一定的历史和文化背景下进行的。回顾我国行政改革的历程,总结经验教训,展望发展趋向,对进一步贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会,加快我国行政改革,建立精简、统一、高效、规范的服务型政府,具有重要的意义。

一、我国行政改革的历史回顾

新时期我国行政改革经历了由浅层次到深层次、由单纯机构改革到综合配套改革、由改革旧体制到建立新体制的发展过程。这一过程大致可分为6个阶段:

第一阶段,从1978年12月至1987年10月,这是在传统的计划经济体制下进行行政改革的探索阶段。在这一阶段,我国改变了农村政社合一的“人民公社”体制,实行行政权与生产经营权的分离。同时政府机构进行了改革和精简,较大幅度地撤并了经济管理部门,加强了综合、调节、监督、法制部门,并且机构改革推行干部年轻化,规定领导职数,废除了实际存在的领导职务终身制,建立了干部离退休制度。据统计,国务院的工作部门由改革前的100个减少到61个。各部门的工作人员由原来的5.1万人减为3万人。省级党政机关从18万人减为12万余人;市县机关工作人员减少约20%。但由于这次改革是在经济、政治体制改革刚刚起步的情况下进行的,因而未能从根本上解决机构林立、职能重叠、人浮于事、效率低下的弊端。

第二阶段,从1987年11月至1992年9月,这是为了适应社会主义有计划的商品经济发展需要而进行的行政改革阶段。这次改革明确提出了以转变政府职能为关键,要求按照政企分开的原则,使政府对企业由直接管理逐步转向间接管理为主。改革的成效体现在:在转变职能方面,下放了部分权力,将一些职能转移给了行业协会、联合会等各种社会经济团体,同时加强了决策、咨询、调节、监督和信息等属于中央政府的职能。结合职能转变,政府机构进行了精简。国务院部委由原来的45个减为41个,直属机构从原来的22个减为19个,非常设机构从原有的75个减为44个;人员编制比原来减少9700多人,约1/5。尽管这次改革找准了突破口,但由于建立社会主义市场经济体制的目标还没有在理论上完全明确起来,改革实践中职能转变进展缓慢,还没有对过去旧的经济体制下形成的行政管理体系造成大的冲击。

第三阶段,从1992年10月至1997年8月,这是初步探索建立与社会主义市场经济体制相配套的行政改革新阶段。这一阶段的改革以适应社会主义市场经济发展的要求为宗旨,改革的重点在于转变职能,理顺关系,精兵简政,改革的根本途径是实现政企分开。同时,以推行国家公务员制度为重点,全面推进机关、事业、企业人事制度的改革,并适应建立现代企业制度的需要,探索国有资产的管理体制。这一阶段的改革由侧重于下放权力转向制度创新,由改革旧体制转向建立新体制。经过改革,国务院各部委、直属机构和办事机构由86个调整为59个,各部门人员精简平均为20%左右。省、自治区党政机构由平均76个减为56个,直辖市党政机构由平均100个减为75个。市地县的党政机构,也按照中央的要求作了精简。各级政府机构人员约减少200万,占原有行政编制的23%。当然,由于经济体制改革刚刚明确建立市场经济体制的目标,很难立即使政府机构改革与之有机地结合起来,机构设置与市场经济发展的矛盾仍十分突出,因而改革必须继续向广度和深度全面进行。

第四阶段,从1997年9月至2002年10月,这是继续探索建立与社会主义市场经济体制相配套的行政体制的阶段。根据十五大精神,这次改革的目标是:建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体制,完善国家公务员制度,建立高素质专业化的行政管理干部队伍,逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管理体制。这次行政改革的主要内容是:(1)按照发展社会主义市场经济的要求,转变政府职能,实行政企分开。撤销了机械部、冶金部等全部专门的工业经济管理部门,原有部属企业直接面向市场。积极推进行政审批制度改革,为企业的发展创造宽松的环境。(2)按照精简、统一效能的原则,大力精简机构和人员。国务院实现了部委由40个精简为29个的既定目标,机关干部编制总数减少了一半。省级政府机构设置由平均55个减少到40个,人员编制平均精简47%,共减编7.4万。市县乡机关行政编制精简了20%,共精简人员89万。(3)按照权责一致的原则,调整和改组了职能严重交叉的部门,合并了相同相近的职能;清理整顿了行政执法队伍,鼓励和支持市县乡政府建立精干统一的执法队伍。(4)加强宏观调控职能和社会服务功能。将国家计委等综合经济部门改组为宏观调控部门,它们不再审批投资项目,不再划分基建投资和技改投资;培

育和形成市场投资主体,建立政企分开的投资体制;适应经济和社会的发展,设立了劳动和社会保障部等具

有社会服务功能的新部门。然而,由于中国社会主义市场经济体制仍处于建立和完善的过程中,这次改革仍是带有过渡性的,只不过是整个改革历程中的一个阶段和环节,将为进一步改革和发展创造良好的条件。

第五阶段,从2002年11月至2007年9月,这是为了适应建立完善的社会主义市场经济体制和更具活力、更加开放的经济体系的战略部署的需要,行政改革继续前进的一个重要阶段。这次行政改革的指导思想是:以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,按照完善社会主义市场经济体制和推进政治制改革的要求,坚持政企分开,精简、统一、效能和依法行政的原则,进一步转变政府职能,调整和完善政府机构设置,理顺政府部门职能分工,提高政府管理水平,形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。改革的重点是:深化国有资产管理体制改革,完善宏观调控体系,健全金融监管体制,继续推进流通管理体制改革,加强食品安全和安全生产监管体制建设。这次机构改革,国务院组成部门有28个,与改革前相比,国务院部门减少了1个。与1998年机构改革大裁员相比,这次改革重点不在裁人而在结构调整,即把政府职能转变作为改革的主题。从目前的状况来看,政府管了许多不该管、管不了也管不好的事,同时有些领域却是空白。其中要害还是政府职能没有转变到位。十届人大通过的《政府工作报告》对政府职能的认识和定位更加明确:“在社会主义市场经济条件下,政府职能主要是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。政府

该管的事一定要管好,不该管的事坚决不管。”这次改革基本改变了计划经济时期形成的行政管理体制和组织机构,并逐步形成适合社会主义市场经济需要的行政管理体制框架。

第六阶段,从2007年10月至今,这是自根据市场经济需要进行行政管理体制改革以来,政府改革和行政管理体制改革思路的延续。根据党的十七大精神,这次行政改革的指导思想是:高举中国特色社会主义伟大旗帜,以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,按照建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府的要求,着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能,做到权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力,为全面建设小康社会提供体制保障。这次国务院机构改革的主要任务是,围绕转变政府职能和理顺部门职责关系,探索实行职能有机统一的大部门体制,合理配置宏观调控部门职能,加强能源环境管理机构,整合完善工业和信息化、交通运输行业管理体制,以改善民生为重点,加强与整合社会管理和公共服务部门。这次行政体制改革与以往的最大不同,是不再把裁减人员和机构作为主要目标,而是把政府的管理能力和其应有的责任联系起来,强调政府公共行政主体的服务职能。国务院新组建了工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部。改革后,除国务院办公厅外,国务院组成部门设置27个。