农业税的历史

农业税的历史

古代

在中国封建社会的历史上，有一个规律性的现象，就是王朝中叶，国家经济特别是财政发生危机时，不得不进行改革。而改革是围绕增加政府财力、实现财政收入最大化目标而进行的。税费改革也是如此。而在封建社会，国家财政收入主要来源于农业税收。

唐代中叶实行两税法，以财产多少为征税标准，扩大了赋税的承担面，多少改变了课税集中在贫苦农民头上的情况。但逐渐成为人民的苛重负担。四十年后负担增加了几倍。

北宋中叶，王安石实行变法。制定均输法、改革青苗法、推广农田水利法、颁布免役法、贯彻方田均税法、推行市易法、实行保马法，取得了显著成效。扩大和充实了国家财力。《文献通考》卷4《田赋四》载：国家赋税收入，景德中六百八十二万九千七百石，皇右中三十三万八千四百五十七石，治平中一千二百二十九万七千石。而熙宁十年(1077)年，两税额为五千二百一万贯、石、匹、斤、两。

明代中叶，张居正实行以“一条鞭”法为中心的财政改革，将夏税、秋粮、里押、均徭、杂役和土贡合并成一起，编成总数来征收，赋役改为征银，按田亩和人丁计算。改革后财政收入大大增加。史载明朝政府太仓藏粟达到一千三百石，国库积银也有六千七百万两之多。

清代中叶，雍正实行“摊丁入亩”的财政改革。它是封建社会的地丁银，摊人田亩统一征收，取消了人口税，但丁徭仍存在。实行此办法，保证了政府的财政收入。以田赋征收为例，康熙二十四年(1685)共收田赋银24449724两，粮棉731400石。嘉庆十七年(1812)共收田赋银32845474两，粮4356382石。以每石粮折银1两计算，后者较前者增收24.49%。

总之，中国古代历史上的税费改革，统治者都是把增加财政收入作为重要的目标之一。改革的结果都较大幅度地增加了财政收入。但最终农民负担也增加了。

二是财政体制集中过多，分权过少。从秦朝开始，确立统一的中央集权财政管理体制，财政制度、法律、税收减免等，无不由中央统一决定。全部财政收入上缴中央，军费支付、官俸的发给、其它的开支，无不来自中央财政。实行郡县制，皇权不下县，乡镇开支自己负责筹集。还建立了完备的财政、税收、监督机构，保证了收入上缴无遗。

秦代之后，高度集中的财政体制不断完善，到了天衣无缝的地步。最典型的是北宋。强化中央集权采取三条措施：削夺其权，制其钱谷，收其精兵。“制其钱谷”的措施是：设转运使掌一路之财，由通判掌一州之财，取消留使、留州的名目，各州的财政盈余全部运往京师。财权的高度集中，出现了“冗官耗于上，冗兵耗于下”财政入不敷出的状况，地方苛捐杂税，无名征收，名目繁多。“财取于万民者，不留其有余”。岁入财赋，数倍唐室。到了民穷财尽的地步。朱熹说：“古者刻剥之法，本朝皆备。”“今夫取民之财可谓悉矣，一夫不耕，耕者在田，而获者在门；匹妇之蚕，织者在机，而征者在屋，天之所生，地之所产，苛可以衣且食者，皆为犯禁，何民不穷也。”《都官集》卷2宋代政府对人民的种种科敛掠夺，到了敲骨吸髓的地步。

三是对农民管制过多，放活过少。中国封建集权制政府的经济制度的全部结构和它的独特的政治结构，都是建立在对社会基本生活资料——土地，以及生产者的控制，对直接生产者征收赋役制度的基础之上。皇帝至高无上的权力和中央集权制政府的权力也是由此基础上而实现的。

把封建的土地、户口、赋税制度捆在一起运行是秦代商鞅变法时确立的。政府对农民实行“制土分民”的分配政策。就是把土地按户一份一份地分给农民耕种，农民耕种国家授予的土地，获取了长期的占用权，向封建国家交纳一定的租税和服兵役、劳役。制定户籍制度，规定全国的户口由国家统一管理，实行户口登记。以五家为最小的单位，伍以上以十家为单位。在此基础上，征收田赋、军赋、口赋等税收。秦始皇31年(公元前216年)“使黔首自实田”，同时强化了户籍管理制度，使农民同土地和赋税结合在一起。奠定了二千年大体不变的过度集中的财政收入机制。其间，从北魏至唐代中叶三百年实行均田制。但仍是户口、土地、人民、赋税紧密结合。唐安史之乱后，由于户籍份乱，人不地着，贫富悬殊，政府不再以人丁为征税对象，而采取以地为课税对象。但两税法又开恶政之开端，两税之中，包括正供与杂税。过了不久，又视两税为正供，另征杂税了。

清代政府执政后，制定<赋役全书)登载土地、人丁的等则及数量，计算和确定田赋、丁银之原额。以田赋、丁役作为正赋。

以明代万历年间的数额为准。康熙51年(1712)年实行“滋生人丁，永不加赋”法令，并未取消人头税，但由于把全国的丁税总额固定下来，不再随人口的增加而增税，对人民有一定的好处。雍正年间，实行“摊丁人亩”，才正式取消人头税，中国的封建赋税制度才向近代社会的财税法迈进了一大步。

专卖指财政独占。国家对食盐、茶、酒等人民消费数量大的生活必需品掌握其产销控制权，收人为财政所有。这种抑商的政策长达三千年没有变化，严重地抑制了中国工商业的发展，是社会经济停滞的重要原因。

四是人治管理的多，法治管理少。突出表现在农业税收制度的非法律主义特征。(1)税基不清，偷税漏税现象普遍，税收流失严重；(2)由于行政机关设置到县一级，乡村的税收征收依赖代理人，其运行成本过高；(3)当中央集权过大，政府机构膨胀，正式的农业税不能满足财政需求时，非正式的附加税层出不穷，地方政府对农民的层层剥削更为突出。

综合到一点，就是落后的小农经济以及农业税制与封建官僚体制不相适应的问题。农民负担难以解决的根本原因在于官僚机构膨胀和运行成本难以降低。

我国免除农业税的背景

在中国实行了整整2600年的农业税，终于走到了历史的终点。

在经济高速发展的今天，如何消除横亘在城乡之间的种种不平等，实现社会和谐发展，是中国政府面临的头等难题。

根据中国最高立法机关的执行机构--全国人民代表大会常务委员会的一项决议，自2006年1月1日起，中国将全面废除农业税。作为一个传统的农业大国，各种形式的农业税已在中国存在了整整2600年。

2004年3月中旬，中国总理温家宝在所作的政府工作报告中承诺：“五年内取消农业税。” 当月底，中国政府就决定：免征东北地区黑龙江、吉林两省的农业税，降低其余11个粮食主产省的农业税税率。到2005年初，在中国31个省市自治区中，已有28个相继宣告“免征”农业税。从这方面来看，中国原本计划用5年时间全面废除农业税，事实上只用了2年。

中国财政部部长金人庆坦言，农业、农村和农民（统称“三农”）是中国经济社会发展中最薄弱的环节，但是，“取消

农业税，绝不仅仅是为了农业、农村的发展和农民的富裕，而是关系到实现国家的长治久安和民族的伟大复兴。”

城乡差距越来越大

农业在中国长期占主体经济地位，农业税也是国家金库的最主要来源。在中国长达两千多年的封建社会中，“重农轻商”是官方大力倡导的主流社会观念。期间，国家财政来源基本全是农业税收。

1949年新中国成立后，为保证国家政权稳定和推进工业化建设，农业税在相当长时期内，也一直是国家财政的重要来源。据统计，建国初期，农业税的收入占国家税收的39%。从1949年至2000年的52

年间，农民给国家缴纳了7000多亿公斤粮食。

可是，这一切都是建立在城乡发展不平等的基础之上的。在工业发展的初期，当时实行的是计划经济，为了节省工业成本，实现经济快速发展，资源配置长期向工业倾斜。例如，中国从1953年开始对粮食、棉花等农产品实行统购统销政策，以低于自由市场的价格购进，然后作为原材料提供给工业。可是，农民在承受价格损失的同时，还要以高价购进化肥等农用工业品。

在当时的历史情况下，保受战乱之苦与列强入侵的中国，迫切希望找到一条工业强国的道路。因此，作为一种制度成本，农业无条件向工业提供支持、农村为城市作出贡献，也是一种无奈的选择。有资料显示，从1953年到1985年统购统销政策取消，这期间农民对工业化的贡献大约是6000亿到8000亿元。

长期实行这种不平等制度带来的一个直接后果是，城乡差距越来越大。据一些专家估算，算上各种福利待遇，城市居民与农村居民的收入差距超过了5∶1。在社会地位上，占人口绝大多数的农民日益沦为“弱势群体”。于是，中国当前出现了这样一种尴尬的局面：在中国经济增长面临内需不足的情况下，农村却基本上还是一个未待开发的大市场。

“工业反哺农业”时代的到来

无论从经济发展，还是从社会安定的需求来看，中国都必须及时纠正城乡长期割裂的发展思路和政策。而目前中国的社会经济结构，正好为这种改革提供了条件。

当前，中国第一、第二和第三产业占经济总量的比例关系大约是13：46：41。这意味着农业在中国经济结构中已由主体地位转变为次要地位，农业税收已不是国家的主要财政来源。据资料显示，2004年，农业税收占国家财政收入的比例只占到0.92%；2005年，占总人口70%的农民创造的农业总产值，占中国全年GDP的比例只有13.2%。

农业税是很多地方政府特别是贫困地区的主要财政来源。按照目前的制度安排，取消农业税后，东部沿海发达地区原则上由自己负担，粮食主产区和中西部经济欠发达地区由中央财政通过转移支付补助。例如，2005年，中央政府为此向各地方政府转移支付资金大约是664亿元。2006年全面废除农业税之后，在这个基础上，中央政府最多只要再支出15个亿左右。对于2005年财政收入预计达到3万亿元的中央政府而言，这完全是能够承受的。

事实上，近几年，在财政方面，中国连续大幅度增加对“三农”投入，预计2005年仅中央财政安排用于“三农”的支出就比2002年增长50%以上。在2005年12月底举行的中央农村工作会议上，中国国务院明确提出国家财政支农资金增量要逐年提高。

与此同时，国务院决定，从2006年开始全部免除西部地区农村9年义务教育阶段（小学6年，初中三年）学生学杂费，2007年扩大到中部和东部地区。自2006年起5年间，中央与地方各级财政累计将新增农村义务教育经费2189亿元。

从平均值来计算，此次全面取消农业税，并没有让农民得到很大的实惠。据一些专家估算，农业税的全面取消，每年将为农民减负超过1000亿元，按8亿农民来计算，人均减负才120多元。可是，放在2004年全国农村人均收入只有2936元的社会大背景下来考察，这个数字还是会让很多农民高兴一番的。

其实，更深远的意义并不在此。

“农业税废止的意义，不只在于农民负担的绝对数量下降了多少，而在于它破除了农民长期承受的不平等待遇。”国家信息中心学者徐宏源说。

曾任农业部副部长的中国农业问题专家万宝瑞认为，农业税的废止标志着中国这个几千年来的传统农业大国在第一、二、三产业结构发生重大变化后“工业反哺农业”时代的到来。

在中国数千年的农业社会里，“重农”传统自古有之，只不过历史上的“重农”，重的大多是农民的生产力，其最终目的是“重税”，而不完全是农民的利益。“取消农业税，关心农民利益，是新时期‘重农’思想的一个转变。”中共中央党校（党内培训高层官员的机构--编者注）农业问题专家曾业松认为。

官方智囊机构国务院发展研究中心农村经济研究部副部长谢扬也认为，全面废除农业税，标志着中国农民的命运开启了一个“不同以往任何历史时期的崭新阶段”。

关键在于消除城乡壁垒

与此同时，也有很多业内专家认为，全面废除农业税，只是解决中国“三农”问题这个“系统工程”的一个步骤而已，现实中还需面对很多不确定因素。

如前面所说，农业税是落后地区政府财政的主要来源，因此，全面废除农业税，很可能会对一些农村基层政权造成严峻挑战。据专家估计，中国当前的乡村两级负债高达6000亿元。如何化解这些负债，遏制财政风险，目前仍没找到有效的办法。

全面废除农业税之后，中央财政虽然不断加大转移支付的力度，可在中西部一些贫困地区，大多县乡还是属于“吃饭”财政，中央财政的转移支付多用于“人头费”（工资），行政办公经费仍然捉襟见肘。因此，如果不辅之于大规模的机构改革（以精简政府机构人员为核心内容），农民负担反弹的压力仍然存在。其实，从以往的经验来看，农民负担的最主要构成，其实并不是农业税，而是借农业税的名义征收的各种其他费用。

事实上，这种情况已在现实中出现。例如，在北方地区河南省一些县市，虽然已经全面取消了农业税，可农民到政府部门办理结婚证，或农民进城务工，也被要求在家乡办理各种证件，而这些证件办下来，均需交纳一笔不小的费用。这些费用一般都成为当地政府的预算外收入，用于弥补行政办公经费的不足。

此外，即使中央政府想加大对农村的转移支付力度，可在具体编制预算的过程中，很可能也会遭遇各方面的压力，从而

导致预算计划“流产”或“打折扣”。其中的一个主要原因是，目前在财政预算的立法审议机构人民代表大会中，农村和农民的代表并不占多数，预算的编制和审议难以充分考虑到农民的利益。因此，一些专家认为，应在人民代表大会中增加农民代表的比例，只有让农民自主决定地方财政预算，中央关于支持农业发展的各项措施才能真正到位。

不过，很多业内人士却认为，对于中国这样一个仍以农业人口占主体的大国而言，指望国家对农业或者农民进行补贴并

不现实。因此，解决中国“三农”问题的关键，还在于减少农民的数量，即把越来越多的农民从农业领域转移到非农业领域，从农村转移到城镇。因此，当前中国急需的是消除城乡壁垒，保障进城农民在城市生活中的各项权利，帮助他们像城市居民那样工作、居住、消费。

免除以后的效果

农业税是在我国延续2600多年的古老税种之一,但其已经越来越不适应新形势的发展需要。因此,近年来,农业税的改革倍受关注。从2004年中央1号文件到温家宝总理关于“取消农业特产税,每年降低农业税一个百分点以上,五年内取消农业税”的承诺,都无不凸显出农业税改革的紧迫性。2005年以来,这种“时不待我”的紧迫感出人意料地加快了农业税改革的进程。2005年12月29日,全国人大常委会表决通过废止已实行48年的《农业税条例》,自2006年1月1日生效。由此,在中国大地上延续数千年的农业税被送进了历史博物馆,中国进入无农业税时代。[1]取消农业税是一项意义深远的社会改革,其实际是对财政税收结构、小区域经济结构、社会结构、甚至是国家宏观经济结构的深刻变革的开始。本文拟对取消农业税将产生的社会影响进行分析,并对解决方法和对策作些探讨。

一、取消农业税的社会影响分析

农业税是国家依据社会职能参与农业剩余产品分配的规范形式,是国家财政收入的来源之一[2]。取消农业税是对国家与农民之间利益关系的调整和对农业剩余的重新分配,它在对农业和农村经济发展产生积极作用的同时,也会带来一定的社会负面效应。

(一)取消农业税的正面影响

1.有利于缩小城乡差别,稳定农村社会在当前“三农”问题突出的背景下,取消农业税,不仅可以带来良好的经济效益,更重要的是会带来巨大的社会效益。农民为经济建设做出了巨大贡献,他们创造的农业剩余以农业税的形式成为工业的积累资金,又以工农业产品价格剪刀差的形式转移到了城市,成为城镇居民的福利。上世纪80年代初期,农民曾经尝到了改革的实惠和甜头,可是近十多年来,农民生活水平随着改革的深入却相对降低了,城乡差距愈拉愈大。过大的收入差距,必将影响城乡协调发展和社会稳定。因此,免征农业税是农民的愿望,尤其是对于缩小城乡差别,稳定农村社会,具有积极作用。

2.有利于建立城乡统一的所得税制

城乡税负不均是我国二元经济结构的一种突出表现,农民的平均税赋水平大大高于城镇居民。现在城市居民纳税的起征点一般是月收入为1600元,而对农民征税没有起征点,不管有无收入都要纳税,这与以收入为依据纳税的现代税制是不相适应的。所以,农村税费改革必须把社会公正放到至关重要的地位,对城乡居民一视同仁,取消不应当由农民负担的税费,改变“穷人替富人纳税”的不合理状况。取消农业税为建立新型的农村税费制度扫清了障碍,可以根据城乡一体化的原则建立城乡居民统一的税费负担制度[3]。

3.有利于尽快建立起城乡一体化的公共财政体制

税费改革后各地农村出现的普遍问题是义务教育经费匮乏,乡镇财政收入锐减,并影响到组织运行和乡村债务增多等,致使农村公共物品供给难度加大。

税费改革的真正目的是调整国民收入的再分配格局,解决再分配的公平问题,其核心就是建设农村的公共财政体系。取消农业税将使农村的公共物品供给真正成为政府的责任,尤以中央政府的责任为最大,从而有利于保证不同地区、不同阶层的公民享受到大体相同的公共服务。

4.增加农民对土地的投入,提高农业的基础设施水平和综合生产能力

从全国范围看,由于农业水利等基础设施相当落后,所以,抵御自然的力量和综合生产能力非常低下。农户因受收入水平、家庭分散经营的限制和对土地承包权未来不稳定性的预期,也不愿或无力对农业进行投入。取消农业税,可以增强农民对农业的未来预期,使农民拥有较多的资金,投入到农业的基础设施和农业生产之中,进一步提高农业的综合生产能力。

5.有利于提高我国农业的国际竞争力

取消农业税之前,我国是世界上少数几个专门面向农民征收农业税的国家,而世界上很多国家都对农业实行保护政策,世界发达国家,特别是欧盟、美国对农业的补贴额很高。欧盟每年对农业补贴300多亿美元。美国2001年通过了高达2000亿美元的农业补贴计划。加入世贸组织后,面对激烈的国际竞争和发达国家实力雄厚的农业补贴,为了增强我国农业的竞争力,更需要加强对农业和农民的支持和保护,我国取消农业税,实行无税农业,可以起到对农业的补贴、扶植和支持作用,增强农业的国际竞争力。

(二)取消农业税的社会负面影响

1.对地方财政的影响

取消农业税对地方经济特别是县域经济的影响是最大的。对于许多农业县、农业区域来说,财政税收中的农业税占很大的比重,取消农业税使得这些地方的财政运行将会面临一系列的问题,具体表现在以下几个方面:

(1)地方财政收入减少,机构正常运转经费缺口大。农业税是地方收地方用,尤其是在农业主产区,农业税仍然是乡镇财政的主要收入来源,是基层政府的重要财力保障。因此,取消农业税使得乡镇政府的收入锐减,给贫困和欠发达地区带来了财政困难。而当前县级财政又普遍困难,难以挤出财力安排对乡镇、村转移支付。这样,乡镇一级政府受到财力约束,从而制约了农村基层政权功能的发挥。使本已拮据的县乡两级财政更加困难,甚至难以运转[4]。

(2)地方财政管理体制不能适应新的形势。据统计资料显示,农业税收入一般占乡镇财政预算收入的60%以上,取消农业税后,地方财源基础发生了根本性改变,特别是乡镇财政不再同农民争吃“一碗饭”,而是要“分灶吃饭”。因此,要对乡镇财政重新确定收支范围、基数调整等财政体制。

(3)乡村债务的大量存在,加剧了乡镇财政问题。目前,全国65%的乡镇都有程度不同的负债现象。其主要原因是多年积累,以及偿还能力明显降低,造成负债。农业税取消后,乡镇财力不足,其能否化解债务,成为关系到基层组织能否正常运转,取消农业税能否顺利实施的关键性问题。

2.农村公益、教育事业难以发展

长期以来,我国农村公益、教育事业的发展都是以农业税作为资金保障的。全面取消农业税造成了乡镇财政收入的严重减少,没有足够的资金来履行社会公共职能,直接影响到农村公益、教育事业的长足发展。缺乏足够的财政资金投入,农业基础设施就无法新建和管理维护、农村合作医疗保健和农村社会保障制度就难以实施等;农村义务教育虽然由县、乡财政拨付,但县、乡财政缺口较大,拖欠教师工资的事时有发生,而县、乡拨付费用也难以及时到位。另外,许多县、乡为适应农村结构调整,引导农民致富,多

次为农民举办各类职业技术培训班,向农民传授种植、养殖、栽培等多种生产技术,深受农民欢迎。现在资金来源中断,使得各类培训班无法继续开展下去,农民生产技能无法进一步提高,不利于农业长期高效发展。

3.基层政府服务职能减弱,乡镇干部焏待重新角色定位

取消农业税潜在的一种作用,就是转换基层政府职能,让基层政府从征税所累中解脱出来,腾出更多的时间和精力为解决“三农”问题服务。但取消农业税之后,面对巨大的财政压力,基层政府必然会将工作中心转移到培植新的财政来源上来,一些基层政府“重工轻农、重商轻农”,热衷于招商引资,而对提高农业综合能力和增加农民收入想得少了,抓得松了。对于多年来一直扮演着“收税者”角色的乡镇干部来说,农业税的取消无疑会使他们30-40%的工作对象没有了。这样的变革无疑会给广大乡镇干部的心理产生一些影响。乡镇干部帮助农民抓调整,首先就丧失了动力机制。因为农民收入增长的快慢跟乡镇干部尤其是一般干部没有直接的利益联系,这样一来,乡镇干部就不会像过去那样积极、主动为农民群众谋利益。目前除去计划生育工作外,不少乡镇干部在一段时期内产生盲目感,对农业税取消后自己该干什么心里没底。因此,进一步确定乡镇干部工作定位问题,应当引起各级领导的高度重视。

二、取消农业税所引起的负面影响的对策分析

对取消农业税后减少的地方财政收入,政府做出的安排是:沿海发达地区原则上由自己负担,粮食主产区和中西部地区由中央财政通过转移支付补助。截至2005年,中央财政累计已安排农村税费改革和取消农业税转移支付资金1830亿元。从2006年起,财政每年将安排1000亿元以上的资金,用于支持农村税费改革的巩固和完善。其中中央财政每年将通过转移支付补助地方财政780亿元[5]。由此可见,我国取消农业税有着比较坚实的资金保障,但综上所述,我们必须对取消农业税可能带来的负面影响给予充分的重视,并采取积极有效的措施,巩固取消农业税的改革成果。

(一)建立合理、有效的地方财政运行机制

1.增加财政收入,弥补财政缺口

首先,要大力发展区域经济。要搞好产业布局,依据县城、中心镇的区位优势大力发展二、三产业,夯实经济基础,增加财政收入;其次,是西部地区有丰富的自然资源和劳动力资源,要通过与东部地区的资金、技术和管理等优势要素相结合,变资源优势为经济优势,提高地方经济的整体实力和参与市场竞争的能力;再次,要充分利用现有的资源优势增加基层组织的集体收入,如将现有的公房出租、或者修建标准厂房出租以及加强对农民的技术培训,组织农民进城务工等,既增加农民的收入,乡、村、组集体也可适当提取一定劳务介绍费作为集体经济组织的收入;最后,可考虑实行酒类专卖,化解财政压力。世界上主要市场经济国家大都实行酒类专卖,而我国却没有实行类似制度,每年因此“流失”的财政资金约在700亿元到800亿元之间。而去年我国农业税总共才338亿元,两者相抵,财政每年还能多增收300多亿元。

2.加强、规范两级财政的转移支付,建立透明的转移支付制度

取消农业税后,农村政权运转所需资金主要依靠中央和省两级财政的转移支付。中央给地方的转移支付资金,要严格采用规范办法进行分配。要完善现行的转移支付制度,科学界定各级政府的事权和财权,分清县乡政府的责任与义务,制定科学的转移支付办法,按照公开、公正、合理的原则,确定对乡镇的转移支付资金数额,真正发挥转移支付在促进地区平衡发展中的作用,同时要加强对转移支付资金使用的监督管理,防止截留挪用。

3.加快地方财政体制改革,构建科学的地方财政管理体制

首先要合理划分县、乡收支范围,将适合乡镇管理的收支全部下放给乡镇管理。其次,要正确处理县镇分配关系,合理分配县镇

财力,在兼顾县级财政支出需要的同时,最大限度地照顾乡镇财政利益,保证乡镇正常运转的基本支出需求。再次,要根据农业税免征后的实际情况,在综合考虑乡镇经济发展水平、税源基础、财政收支规模等因素的基础上,针对不同类型的乡镇,实行区别对待,分类指导,合理确定乡镇财政体制。同时,建立社会公共财政体制,大力调整财政支出结构。县、乡镇财政收入新增部分要提高对农村投入的比重,增加农村基础设施和社会事业的财政投入,向农村提供更多的公共产品和服务。在财政体制调整时,要充分考虑基层政府提供公共服务和公共产品的财力需求,在初次分配与再分配时向农民倾斜,真正将农村纳入公共财政框架之内[6]。

4.精简乡镇机构,压缩乡镇财政支出

目前,我国乡、村级干部队伍相当庞大,随着农业税的取消,原来从事征税职能的政府人员成为多余,因此,精简乡镇机构,裁减乡镇公务员及其村组干部成为必然选择。从改革的目标来看,近期是将一些规模小的乡或者镇并入中心镇;从远期来看,将是撤消所有乡镇,将其作为县、市政府的下派机构履行相关职能。与此同时,中小学布局也要进行调整,该合并的要合并,该撤消的要坚决撤消,在满足适龄儿童接受教育的前提下,办出自己的特色,通过上述途径来减少地方政府的财政支出。

(二)多途径拓展融资渠道,保障农村公益、教育事业健康发展

严格区分农民自愿筹资投劳改善自己生产生活条件与加重农民负担之间的政策界限,对农民直接受益的村组公路、农田水利等基础设施,在农户自愿、民主协商的前提下,鼓励农民自力更生,办好、管好自己受益的事。利用受益区村民代表会等形式,通过受益农户协商讨论,出工出力,兴办公益事业,简化审批程序。对全村大面积受益的重大事情,通过“一事一议”并按照规定程序审批。对改善公益设施,农民自愿投工投劳的,可通过村、乡向上争取,对所需的材料给予适当补助。有条件的地方,还可以通过农村能人、利用民间资本建设和管理公益设施,乡镇、村加以引导和协调。在新一轮改革中,要进一步落实“以县为主”的农村义务教育管理体制,切实把农村义务教育的责任以主要由农民承担转到主要由政府承担,把政府对农村义务教育的责任以乡镇为主转到以县为主,完善以政府投入为主的经费保障机制。

(三)转变基层政府职能,明确基层干部的职责定位

目前乡镇政府职能仍然以经济管理为主体,社会管理和公共服务的职能相对较少。取消农业税后,县乡两级政府空闲出大量精力,正好可以腾出手来着力促进服务型政府的转变。基层政府要抓住这一有利时机,把财力物力等公共资源更多地向社会管理和公共服务倾斜,把领导精力更多地放在促进社会事业发展和建设和谐社会上,切实履行好社会管理和公共服务职能。随着政府职能的转变,要进一步明确镇村级干部的职责定位,使乡镇干部的工作由直接干预生产、催种催收向为农民和农村提供市场信息、生产技术、产品销售等方面的全程服务转变。在这个转变的过程中,要建立合理的利益机制,允许乡镇一般干部、鼓励分流干部通过组建协会、充当经纪人等形式,在带动农民增收的同时,获得正当的经济收益。只有这样,乡镇干部才能始终保持饱满的工作热情,为农村工作做出积极的贡献。

可以预见,取消农业税这一举措不仅仅意味着经济结构的变革,也必将对中国的社会结构变迁产生巨大而深远的影响。随着改革措施的配套和相关制度的完善,城乡差距会逐渐缩小,农村会更加稳定,并极大地促进全社会的稳定,实现预期的改革目标,从而为建设稳定、和谐的小康社会奠定坚实的基础。