农村公共物品供给研究

农村公共物品供给的若干问题研究

欧阳学文

【摘要】农业是国民经济的基础，基础不稳势必影响整个经济状况的发展。而公共物品的供给已成为制约农村经济发展的瓶颈，当前农村公共物品面临总量不足、结构不合理、供给主体单一、自上而下的供给体制等多种问题。在这种状况下，探究农村公共物品陷入困境的原因，并寻求多种措施来完善农村公共物品的供给体制，对于农村经济的长期发展具有十分重要的理论和现实意义。

【关键词】农村公共物品；供给问题；体制；意愿

农村问题一直是我国最重大的问题之一，党的十七大报告就指出：“统筹城乡发展,推进社会主义新农村建设。解决好农业、农村、农民问题，事关全面建设小康社会大局,必须始终作为全党工作的重中之重。”根据目前我国农村的现状，农村公共物品供给问题更是农村问题的重中之

重，加大农村公共物品的供给力度，推动农村公共物品供给主体的多元化，建立健全农村公共物品供给体制中政府与农民的沟通机制，成为重要的理论和现实问题。

农村公共物品是农村地区农业、农村或农民生产、生活共同所需的具有一定的非排他性和非竞争性的物品或服务。农民是农村公共物品的最主要的最直接的受益者。农村公共物品除了一般公共物品所共有的非竞争性和非排他性之外，也有自身的特点。其中最主要的一点是农村公共物品具有明显的需求的层次性，即农村公共物品根据不同地区的不同实际，所需要的农村公共物品差异性很大。而这一特点与我国农村公共物品供给的诸多问题均有不同程度的联系。

一、当前农村公共物品供给中的主要问题

1.公共物品的供给总量的严重短缺。近年来,尽管公共财政覆盖农村的力度、广度、深度达到前所未有的程度,农村公共物品的供给得到了极大的改善, 但城乡间差距仍然很大,

农村公共物品的供给总量上不足,难以满足农村社会发展的需要。首先，农村生产性公共物品的供给在质量和数量上均难以满足农村的需要，影响了农业生产的发展和效益的提高。其次，农村的消费性公共物品供给同样短缺甚至更加严重，如农村社会保障、环境保护等方面几乎是空白，制约农村的长期发展。我国的农村义务教育问题突出，西部地区还有327 个县有普及九年义务教育，其中60多个县没有普及小学教育。公共卫生供给不足，且

质量低下，占全国70％的农村人口所拥有的公共卫生资源不足全国总量的30％，还有近1 亿人口没有获得医疗服务。

2.公共物品的供给结构不够合理。在农村公共物品的供给中，一些投资量比较小，见效快的公共物品供给比较充足，甚至过量。而一些投资量大，见效慢的公共产品则面临供给不足的问题，如农村的农田水利设施，据调查，目前全国病险水库约有3 万座,占水库总数的36%，结果是农

业抗灾能力下降，甚至靠天吃饭。另一方面，现在农村公共物品的供给中，往往只注重基础设施等“硬”公共物品，而对于科技、教育、社会保障等“软”公共物品的重视不够。基础设施对于农村经济的促进作用毋庸置疑，但加大对农村的科技、教育投入才能带动农村的长效发展。

3.农村公共物品供给主体的单一性。现今农村公共物品供给体制决定了政府几乎成为供给的唯一主体，其他组织没有或很少参与农村公共物品的供给。私人部门难以进入或者不愿进入农村公共物品的供给领域。而我国非政府组织的发展不够充分，农村地区尚未有能够发挥较大作用的非政府组织。作为农村公共物品的受益者，农民本该在农村公共物品的供给中发挥较大作用，但实际上同样难以组织村民实现农村部分公共物品的自我供给。

4.农村公共物品自上而下的供给体制。我国目前农村公共物品的供给大多数都是各级政府和相关的职能部门进行决策，并以行政命令的形式下发给下级部门执行。公共物

品的数量和种类均由各级政府来决定。而在这一过程中，农民很少能够参与到其中，农民的需求没有适当的途径得到表达。这使得政府作为决策主体在决策过程中很少考虑到农民的实际需求，造成供给和需求的脱节。这种自上而下的供给体制在很大程度上也加剧了农村公共物品供给中的其他问题，使农村公共物品供给日益陷入困境。

二、农村公共物品供给困境的原因

1.农村面积广大，发展缓慢，现阶段巨大的投入相对于广大的地域来讲依旧不足。由于历史原因，自建国以来一直实行的是城乡公共物品供给的二元体制，农村公共物品的供给长期处于不足的状态，甚至是牺牲农村与农业的部分利益来保障城市与工业的发展。这种状况使得城乡差距日益扩大。改革开放以来，这种状况有所改善，但农村依旧负担着许多原本应有国家承担的义务，如农村的义务教育，在相当长的时期内依靠的是农村自我提供。直至国家完全取消农业税并加大对农村的各种投入，这种状况才得

以部分改变。但目前国家在农业发面的投入依旧不足，农业作为国民经济的基础，未能得到相应程度的重视。

2.政府的短视效应，地方官员一味的追求政绩，而缺乏对一个地区的整体和长期的规划。地方官员基于自身的需要，往往热衷于政绩工程的升级达标，在这种情况下，那些显而易见的公共物品的提供容易得到重视，基础设施和部分“样板村”“示范村”在某种程度上均属于此类范畴。这样做效果自然显而易见，但却造成了有限的公共资源使用的重复与浪费，挤占了其他部分所应有的供给。造成了部分公共物品的相对短缺和供给结构的不够合理。

3.引入市场机制提供农村公共物品方面存在壁垒,缺乏相应的准入机制。由于公共物品的非竞争性和非排他性的特点，公共物品在使用的过程中难以避免其外部性和搭便车的现象，再加之政府在引入市场机制提供农村物品方面,缺乏积极的支持和引导，这些状况极大的限制了私人部门进入公共物品供给领域。而我国现行的公共物品供给体制也

制约着私人部门进入公共物品供给领域。公共物品供给主体的单一性由此产生。

4.政府提供作为提供农村公共物品的主体其自身存在缺陷和局限性。政府在公共物品的供给中处于一种垄断地位，一方面，缺乏竞争机制和衡量绩效的标准，没有降低成本的动力和压力，往往会带来巨大的浪费。况且，公共物品的投入和产出测量相比较于私人物品要复杂得多。另一方面，政府的公共物品供给以行政权力作为后盾，缺乏竞争性，从而导致在具体执行过程中行动迟缓、公共物品和服务的质量低下。即使政府效率低、服务差，公众也没有选择的余地，而对政府来说是不必因此而像市场中的企业那样在提供产品时面临优胜劣汰的危险。

5.农村公共物品供给中农民与政府沟通机制的缺乏。从家庭联产承包责任制实行以来，我国农村重新回复到一种“马铃薯”的状态，分散的农户即使能够认识到彼此共同利益的存在，也难以表达出来。而作为农村基层自治组织

的村民自治委员会，由于乡镇政府职能向村级组织渗透, 自身的自治功能遭到削弱，甚至成为乡镇政府单一的执行部门，也难以真实有效的反应基层村民的需求。同时，农村长期落后的教育水平也限制着农民反应自身需求的意愿和能力，农村与城市的信息鸿沟也成为农民表达自身意愿的无形壁垒。而政府的决策过程也只是建立在自身对农村的认识上，并没有经过对农村需求的广泛调研，政府并没有充分认识到农民需求在公共物品供给决策中应有的重要作用。解决这种决策过程中沟通机制的缺乏问题应成为解决农村公共物品供给困境的核心。

三、完善农村公共物品的供给体制

（一）建立多主体、全方位的农村公共物品供应体制

1.在以政府为主导的情况下，引入包括第三部门、私人部门和农村基层在内的供应主体，建立一种多主体的供应体制。政府基于其责任与义务，不可避免的应当成为农村公共物品的供给中最重要的供应主体。但政府的资金不

足、供应效率低下等局限性同样要求必须引入其他主体作为补充。农村公共物品的绝大部分应当说并不适合由私人部门来提供，但这并不意味着私人部门不可能成为农村公共物品的供给主体。依据农村公共物品外部性的不同，外部性较强的公共物品由政府来提供，但政府在提供过程中完全可以采用工程外包等方式来进行，如能克服在此过程中的寻租现象，则可大大提高公共物品的供给质量和供给效率。而外部性较弱的物品可以由政府和私人部门合作或由私人部门单独承担，本着“谁受益，谁负担”的原则，根据收益大小收取不等使用费用，以此在一定时期内收回成本。第三部门在农村公共物品的供给中同样可以发挥作用，如在政府的支持下，第三部门可以有效的提供诸如农业信息等农村急缺的公共物品。通过一些政策调整，农村基层同样可以成为农村公共物品供给的有效补充。

2.更加注重农村教育、科技、社会保障等方面的公共物品的投入。长期的二元供给体制使得这方面农村相比较与

城市差距更大，加大投入刻不容缓。政府可以加大投入来逐步解决农村社会保障的问题，这不仅是政府公共物品提供方面的义务，更是扩大内需，提高农民生活水平的必要措施。而科技、教育等方面则可以通过各方合作来解决。政府应加大对农村科技的投入，而在农业科技推广方面，政府可以通过各种优惠政策鼓励私人部门来进行。而农村教育同样可以采取类似措施来进行。

（二）增强农民在农村公共物品供给中的能力

1.加强宣传，加大农村教育投入，提高农民参与公共事务的意愿和能力。中国农民长久以来均习惯于小农经济的自给自足，很少有与外界交换的需要，几千年来的这种传统造成了中国农民阶层组织与协商能力的缺乏。在计划经济时代和几十年民主制度的逐步培养后，部分农村精英拥有了较强的民主需求和参与能力，但总体上来讲，农民参与公共事务的意愿和能力均比较低下。唯有加强对农村的宣传，使农民意识到公共事务与农村的每一份子息息相

关，关系到每一个人的切身利益，方能提高农民参与公共事务的意愿。加大对农村的教育投入，通过“知识下乡”等方式提高农民的知识水平，通过整合改善农村教育资源，提高新生代农民的综合素质和综合能力。充分发挥本地农村精英的带动作用也是提高农民参与公共事务意愿和能力的重要途径。

2.完善农村合作组织，引导农民参与农村部分公共物品的供给。当农民具备参与公共事务的意愿和能力之后，必然会要求逐步参与到公共物品供给的机制中去，农村的各种基层组织，如村民自治委员会和新型的农民合作组织将会是农民参与公共物品供给的最初的场所。在农村精英的带动下，通过村民之间的平等协商，在自筹资金和地方政府的部分资金支持之下，完全可以实现农村小规模的公共物品如村级自来水工程和乡村内部公路等的自我供给。而事实上，在东部发达地区，农民通过这种方式实现公共物

品供给的案例早已出现，并不断增多，且有向中西部地区逐步扩展的趋势。

3.加大农村信息投入，缩小城乡信息差距，同时建立起通畅的上下沟通渠道。农民在政治上是平等的, 但由于信息的不对称, 从而限制了农民参与决策的能力和范围, 造成政策参与的不平等。加大信息投入，是解决这一问题的主要途径。通过建立农村信息系统，并通过与政府电子系统的对接，可以将农民对于公共物品供给中的意见和建议收集起来，从而在公共物品供给中真实有效的反应农民的意愿和需求。农民更可以通过信息系统来实现彼此间的经验交流，提高参与公共物品供给的能力。而且，信息更是农村最急需的公共物品之一，在建立这种沟通渠道的同时，也实现了这方面公共物品的供给。

4.完善基层民主，逐步提高农民在农村公共物品决策中的作用。基层民主是农村公共物品供给中反映农民意愿的保障，健全基层民主才能保证公共物品决策过程中反映农

民意愿。一方面，充分实行村民自治 ,改革农村公共物品供给决策程序 ,实现农村公共物品供给决策程序由“自上而下”向“自下而上”转变。改革农村公共物品供给决策程序的目的 ,是建立由内部需求决定公共物品供给的机制。为此 ,具体而言 ,要建立公共物品的需求表达机制 ,使一个村或一个乡范围内多数人的需求意愿得以体现。充分实行村民自治 ,使农民的意见得到充分反映 ,由全体农民或农民代表对本社区的公益事业建设进行投票表决。另一方面，通过完善基层民主，农民可以通过民主选举来选出能够反映农民真实需求的代言人，从而可以将农民的意愿反映到更高层的位置。

（三）注重地区差异，建立适合各地差异的供给体制

1.根据东部、中部、西部的不同状况，来决定在农民在公共物品供给中不完全一样的地位，并加以区别的引导。在东部地区，人口稠密而耕地稀缺，因而东部地区有部分农民早已从单纯农业生产中脱离出来，从事其他行业，其

合作的能力和意愿均达到了较高的水平，农民的整体素质相比较于中西部地区也较高。同时，东部地区集体企业和农民合作经营的中小企业都比较发达，拥有比较充裕的资金来源。故东部地区的农村公共物品供给，可以以农民的意愿为主，在政府支持和正确引导下充分调动农民的积极性，实现很大程度上的公共物品自我供给。而中西部地区经济落后，农民整体素质也低于东部地区，只能在尊重农民意愿的情况下，继续以政府为主导来供给。此外，东部同中西部地区在公共物品的需求方面也存在不完全一致的情况。东区地区经济已经得到了长足的发展，基础设施方面也比较完善，因而对信息等公共物品的需求尤其急切。而在中西部地区，还有很多地方基础设施都不够完善，因而迫切需要改善基础设施落后的状况，反而对信息等公共物品的需求并不强烈。当然，这并不意味着中西部地区并不需要，为了农村地区长久发展，政府同样应提供此类物品。而国家也应当在政策方面对中西部地区予以倾斜。

2.根据各地的地方特色、资源条件，建立各地的长效规划，并加以有效实施。不同的地域基于不同状况，本应区别对待，但现实中往往是一刀切。如在南方丘陵地区，毛竹等特产比较丰富，则可选择部分地区发展特色农业，而政府此时就将负责信息、技术的提供和产品的推广。政府应结合各地区的实际，结合农民意愿，建立某一地区若干年的公共物品供给机制。一旦制定，则坚持实施，而避免因地方领导的更换而中断。但在制定规划的过程中，应切记结合各地实际，避免一哄而上，避免跟风，保证各地建立符合自身实际特色的规划。