环境保护NGO实用手册
环境保护NGO 实用手册
主编：徐祥民
张金智
副主编：时军
目录
一、环境保护NGO组织参与环境保护的形式与途径 (4)
（一）参与环境立法与决策 (4)
（二）参与环境行政与司法 (6)
（三）进行环境教育和宣传 (7)
（四）实施环保实践，促进社会可持续发展 (8)
二、国际与外国环保NGO组织参与环境保护的政策规定 (10)
（一）有关环保NGO组织参与环境保护的一般规定 (11)
（二）有关环保NGO组织参与环境影响评价的规定 (16)
三、外国环境保护NGO组织参与环境保护的典型案例 (18)
（一）黑齐黑齐水库的斗争 (18)
（二）塞拉俱乐部诉内政部长莫顿案 (19)
（三）大雁的自然权利诉讼案 (21)
（四）“爱之运河”事件 (23)
四、中国环境保护NGO组织参与环境保护的政策规定 (24)
五、中国环境保护NGO组织的分类与职能 (25)
（一）中国环境保护NGO组织的分类 (25)
（二）中国环境保护NGO组织的职能 (29)
六、中国环境保护NGO组织参与环境保护的典型案例 (37)
（一）“保护长江源，爱我大自然”活动 (38)
（二）保护藏羚羊行动 (40)
（三）怒江水坝事件 (42)
（四）26度空调节能行动 (44)
（五）圆明园防渗膜事件 (46)
（六）阿拉善SEE生态协会发起的“SEE守望家园行动” (48)
（七）反对金光集团APP云南圈地毁林行动 (50)
（八）自然之友开通“环境教育流动教学车” (51)
（九）“节能减排”民间环保组织在行动 (53)
七、中国环境保护NGO组织面临的困难与挑战 (56)
（一）对环境保护NGO组织的认识不到位 (56)
（二）环境保护NGO组织的经费不足以及工作条件较差 (57)
（三）环境保护NGO组织的专业性不强 (58)
（四）组织管理及运作机制尚未制度化与规范化 (59)
（五）团队建设有待加强 (60)
（六）参与政策制定和社会监督的能力不足及渠道不畅 (60)
（七）公众参与环境保护NGO组织的活动还不普遍 (61)
（八）参与国际民间环境交流与合作的能力有待提高 (62)
八、完善中国环境保护NGO组织参与环境保护的对策措施 (62)
（一）完善环保NGO组织参与环境保护的政府举措 (63)
（二）环保NGO组织自身的努力与完善 (65)
（三）完善环保NGO组织参与环保的社会举措 (69)
一、环境保护NGO组织参与环境保护的形式与途径
环保NGO组织参与环保的形式与途径因其类型、宗旨、职能、成员组成、面临问题、兴趣偏好、政府态度和相关规定的不同而异。就其与法律制度的关系而言，环境保护NGO组织的环保参与可分为体制内和体制外两类，前者严格依法活动，后者游离于体制之外，自发活动；就其与环保实践的关系，可分间接性的环保活动和直接性的环保活动，前者是指通过影响官方决策和行为所进行的环保活动，后者指直接投身于环保社会实践的活动。总体而言，环保NGO组织对于环境保护的参与有下列几种途径：
（一）参与环境立法与决策
现代社会是法治社会，法律与政策是最为有效的环境保护形式，由此，参与环境立法与决策也就成为环保NGO组织参与环境保护最为重要的形式。在美国，自二十世纪六十年代以来，环保NGO组织已经参与了近百部法律的立法或修订工作，成为美国立法史上的一次壮举。以美国《荒野法案》为例。该法案提出之际受到了来自利益集团、政府机构和国会重要领导人的重重压力，但是在美国荒野协会等环保组织和社会公众的不懈努力下，历经18次听证会和66次修改之后，该法案终于在1964年在美国国会以绝对多数获得通过，使美国在全国范围内建立起了荒野保护体系。在《美国清洁空气法》的立法过程中，环保NGO组织起到了决定性作用。长期以来，与空气有关的政策一直受到由钢铁工业领导的工业联合会的控制。1969年成立的环保NGO组织“匹茨堡反对烟雾和污染组织”联合当地的钢铁工
人活动家，为改变州和地方法规进行院外活动，他们通过各种活动向立法和管理层施加压力，并与华盛顿的“纳德研究小组”联合起来，成为与空气污染相关问题的立法的运作者，最终促成了1970年《清洁空气法》的通过。另外，在环境规划、重大环境项目、各种环境标准等重要的环境决策上，环保NGO组织也可以通过听证等方式发出自己的声音，影响决策的内容。
在国际环境领域，环保NGO组织可以通过参加国际环境会议、参与国际谈判、参加环境条约的拟定、组织非政府组织论坛等各种形式参与国家环境法的立法工作。1972年的联合国人类环境会议有134个环保NGO组织正式登记参加了会议，还有更多的环保NGO组织以非正式的方式参与了会议过程，搞了许多非官方活动，如倡议、游说、宣传、呼吁等。此后，在国际环境事务中接纳非政府组织参加已经渐成惯例，几乎联合国主持召开的每次世界性环境会议都有环保NGO组织的参加。在环境问题和环境条约的国际谈判过程中，从确定问题、议定日程及目标、提出有关规则、提供专家意见和有关信息、进行游说等方面，一直到缔结环境条约，非政府组织都发挥着重大作用。《生物多样性公约》、《联合国气候变化框架公约》、《京都议定书》、《防治荒漠化公约》等重要的环境条约的起草活动中，都活跃着环保NGO组织的身影。
从环境运动的发展历史来看，早期环保NGO组织对于环境立法与政策的参与主要是通过舆论宣传、游行示威、抗议、集会等社会运动形式。在当代，多数国家都建立起了较为完善的环保公众参与制度，
通过听证、专家意见、居民意见等制度为环保组织以“合法身份”参与环境立法或决策提供了渠道。这些制度应当成为当代环保NGO组织参与环境立法的常规形式。
（二）参与环境行政与司法
环保NGO组织不仅是环境法律与政策的倡导者和促进者，还是其督促者与监督者，对环境行政和司法的监督也是环保NGO组织参与环境保护的重要手段。在环境行政方面，环保NGO组织可以通过行使环境信息知情权了解政府的环境行政状况，从而对政府环境行政形成压力；在政府行政失职之时，环保NGO组织还可以行使环境诉权对政府提起行政诉讼。通过立法授予环保NGO组织以诉权是现代环境法发展的一大趋势。例如在丹麦，传统的社会团体诉讼资格条件是其或其成员受到明显和实质性的损害，但在1994年绿色和平组织诉丹麦交通部一案中，这一限制已被实质上取消。至于在那些法律明确确立公益诉讼制度的国家，以环保NGO组织为原告的环境诉讼更是十分普遍。以美国为例，其80％以上的环境公益诉讼都是由环保NGO组织主导的，而没有环保NGO组织参与其中的环境公益诉讼更是绝无仅有。2001年8月28日，美国28个环保组织联名对美国联邦政府提起诉讼，要求法院迫使五角大楼对布什的导弹防御计划和自阿拉斯加建造反导弹试验基地给环境造成的影响做出评估。
环保NGO组织也可以在国际环境诉讼中发挥作用。它可以作为诉讼方参加国际诉讼程序，也可以作为法律顾问对国际争端的解决施加影响。如在1998年“海虾－海龟”案中，美国为保护海龟，研发
出能够避免在捕虾时伤害海龟的海龟隔离器，并颁布国内立法，禁止从那些没有安装海龟隔离器的国家进口海虾，引起印度、马来西亚、泰国等国的不满。在协商未果的情况下，印度等国向世贸组织提出申诉，认为美国的做法违反了自由贸易规则。在该案的审理中，包括绿色和平组织、世界自然基金会（WWF）等在内的环保NGO组织向争端解决专家组提交了事实材料和相关法律意见，成为争端解决的重要参考。
（三）进行环境教育和宣传
环保NGO组织形形色色，关注主题和活动宗旨各不相同，但是所有的组织都共同致力于环境教育，环境教育和宣传是环保NGO组织最基本的职能，也是最能发挥环保NGO组织特长的环保手段。自二十世纪六十年代现代环境运动兴起以来，环保组织就与新闻媒体结下了不解之缘。“环境保护”往往成为媒体竞相报道的热点，而舆论的力量则是环保NGO组织借以发挥的基本力量。环保NGO组织尽可能地利用一切信息载体，以最广泛的途径传播环保理念和环境信息，千方百计引起人们对于环境问题的关注，成为环保观念的启蒙者和吹鼓手。书籍、图画、新闻报道、电视广告等等，统统可以用来为环保NGO组织服务。对卡逊的《寂静的春天》、利奥波德的《沙乡年鉴》、梭罗的《瓦尔登湖》等经典书籍的介绍、推荐成为环保NGO 组织用以环境宣传的重要手段。美国广告委员会曾播出一则著名的公益广告，描写一个印第安人在一片垃圾山上徘徊，眼泪停留在脸庞。这种直观的形象对大众产生的震撼力往往比深奥的说教更有效。
各种大规模的社会运动也是环保NGO组织用以宣传的有效形式。二十世纪五十年代，塞拉俱乐部领导的黑齐黑齐水库运动；二十世纪六十年代，荒野协会领导的《荒野法案》斗争，都是那个年代很有影响的社会运动。1970年4月22日，在参议员纳尔逊的倡议下，环保NGO组织联合了1000多个中学、2500多个大学、1000多个社区的总共2000多万人在美国举行了声势浩大的全国性环境示威活动，成为人类历史上规模最大的有组织的示威游行活动。后来这一天被联合国定为“地球日”，它的影响早已超出了美国一国的范围，震惊了全世界，唤起了全人类对地球的关心，成为最为深刻的环境教育和宣传活动。
作为公众自发性组织，环保NGO组织具有政府所不具备的独特优势。它能够建立广泛的社会联系，将普通人与专家、志愿者和职业人员、社会公众、政府官员连接起来，可以在公共场所以及各个领域传播和推广环境技术和环保知识，能够积极、主动地引导公民的环境保护意识，调动公众参与环保活动的积极性。在政府出台有关重大环境决策或者环境项目之前，环保NGO组织能够通过及时、广泛的宣传引起社会公众的重视和参与。
（四）实施环保实践，促进社会可持续发展
环保NGO组织还应更多地投入到环境保护的社会实践中，通过具体行动来实现对环境资源的保护，促进社会可持续发展。世界上重要的环保NGO组织都有其特定的保护目标和活动范围，比如塞拉俱乐部和国家公园保护联合会主要关注荒野和自然保护区，野生生物保
护者协会以野生动植物保护为主，地球之友主要关注全球性环境问题，绿色和平组织既反对核污染又致力于海洋生物尤其是鲸鱼的保护，海洋牧师保护社团主要保护海洋中的哺乳动物，雨林行动网络和雨林信息中心则以全球的热带雨林为保护对象，而各种社区性基层环保组织更为关心的是社区所在地区环境的质量和公共卫生系统的健康。由于目标明确，这些环保NGO组织长期从事特定领域内的环境保护工作，积累了大量的经验，往往成为这一领域的环保专家，并通过一个个具体目标的成功对环境的整体改善做出了实实在在的贡献。
同各种不利于环保的社会活动，尤其是跨国公司等经济组织的反环境行为的抗争也是环保NGO组织参与环保的有效手段。环境问题的根源是经济活动，遍及全世界的资本主义生产、分配和消费对环境造成严重威胁，不平等的国际经济秩序导致发展中国家环境恶性循环，向专门的公司施加压力迫使其改变不利环境的经济行为能够保护环境。1995年，壳牌石油公司宣布炸沉石油存储平台计划并得到了政府批准。绿色和平组织认为，装有有毒和辐射性物质的石油存储平台沉入海底会严重污染海洋环境，因此它在1995年5月组织了一次大规模反对壳牌公司炸毁平台计划的运动，并抵制壳牌公司的产品。该运动导致壳牌产品在欧洲的销售量下降了30％。最终壳牌公司主动撤销了原计划，将存储平台拖到陆地上进行拆除粉碎处理，并向社会公开了其将对贸易活动承担社会责任的良好态度。在热带雨林保护方面，非政府组织创建了“森林管理委员会”来实施、推行一种有关木材开发的认证体系，这种体系对于以可持续方式的原则进行木材砍
伐和购买的公司予以认证。雨林行动网络、绿色和平组织等环保NGO 组织发动了一场说服美国最大的原木产品销售商和家具公司销售经过认证的木材的运动。这些活动配合起来对于热带雨林的保护起到了重要作用。
环保组织通过提倡绿色消费，树立正确的消费观，推荐和宣传环保产品、绿色产品能够从源头上减少环境破坏行为，促进有利于环保的经济活动。长期以来，动物保护主义者发起“拒绝皮毛制品”的运动，使穿戴动物皮毛制品由上流社会的时髦变成了残忍、奢侈的代名词，从而减少了动物制品需求，有助于动物保护。近年来，随着环境保护与经济发展关系研究的深入，环保NGO组织在其活动中越来越经常地将环境问题同其他一些社会问题联系起来，比如发展、扶贫、妇女解放、弱势群体权利等，这些社会问题的解决既有利于环境问题的彻底解决，又极大地扩大了环保NGO组织的社会影响。
二、国际与外国环保NGO组织参与环境保护的政策规定
环境保护NGO组织对于环境保护的参与可分为体制外的参与和体制内的参与。法律关于环境保护NGO组织参与环境保护的政策规定仅限于体制内的参与，其主要做法是把环境保护NGO组织作为法律上认可的“社会公众”主体之一，允许它们通过环境保护公众参与制度来切实参与到环境保护之中。所谓环境保护公众参与制度，是指公民、法人或者其他组织作为主体根据国家环境法律赋予的权利和义务参与环境保护的制度。广义上的环境保护公众参与，泛指公众对各种环境保护活动的参与。狭义上的环境保护公众参与，则仅指环境影
响评价中的公众参与制度，即环境影响评价法中所规定的，允许和鼓励有关单位、专家和公众通过法定形式，依法对可能造成不良环境影响并直接涉及公众利益的环境规划或项目发表意见，供有关单位决策时参考的制度。
（一）有关环保NGO组织参与环境保护的一般规定
1972年斯德哥尔摩人类环境会议和1992年里约热内卢环境与发展大会是人类历史上迄今规模最大的环境会议，这两次会议突破了国际问题只有政府能够参与的限制，许多著名的环境保护NGO组织参加会议，积极活动，对会议的圆满成功发挥了重要作用。人们深刻认识到，环境问题是全人类共同的问题，环境保护需要全人类的共同努力，环保NGO组织作为重要的环境保护力量，应当被吸纳到环境保护中来。这两次会议及此后制定的一些国际环境法律文件，都对吸收和鼓励社会公众和非政府组织参与环境保护做出了规定。
如1972年《斯德哥尔摩人类环境宣言》原则7规定：“为实现这一环境目标，将要求公民和团体以及企业和各级机关承担责任，大家平等地从事共同的努力。各界人士和许多领域中的组织，凭他们有价值的品质和全部行动，将确定未来的世界环境的格局”。信念25规定：“各国应保证国际组织在保护和改善环境方面起协调的、有效的和能动的作用”。
《里约宣言》原则10宣称：“环境问题最好是在全体有关市民的参与下，在有关级别上加以处理。在国家一级，每一个人都应能适当地获得公共当局所持有的关于环境的资料，包括关于在其社区内的危
险物质和活动的资料，并应有机会参与各项决策进程。各国应通过广泛提供资料来便利及鼓励公众的认识和参与。应让人人都能有效地使用司法和行政程序，包括补偿和补救程序”。该条明确规定了环境保护的公众参与原则，虽然该条未明确提及环保NGO组织，但环保NGO作为个人组成的社会组织，作为社会主体之一，对于该条款的适用性是不言而喻的。
环发大会通过的《21世纪议程》第三部分第27章就“加强非政府组织作为可持续发展合作者的作用”做出了专门规定，不仅指出“非政府组织在公民参与决策的民主制度发展和实现过程中起着至关重要的作用”，还要求“社会、各国政府和国际机构应当建立机制，使非政府组织能够在无害环境而可持续的发展过程中负责任而有效地发挥合作者的作用。”并对联合国系统和各国政府就增强非政府组织在环境保护中的作用所应该采取的措施做出了具体规定。
在国内法方面。许多国家的环境保护基本法都对环境保护的公众参与做了原则性规定，1969年美国在《国家环境政策法》中明确提出了公众参与的要求，该法第101条（a）款宣布；“联邦政府将与各州、地方政府以及有关公共和私人团体合作，采取一切切实可行的手段和措施，包括财政和技术上的援助，发展和增进一般福利，创造和保持人类与自然得以和谐共处的各种条件，满足当代国民及其子孙后代对于社会、经济以及其他方面的要求。”美国环境质量委员会制定的《国家环境政策法实施程序的条例》对公众参与的程序作了详细规定，充分阐述了公众对于环境保护的参与阶段、参与范围、参与人员、
参与效果以及参与的限制等，使公众可以通过“听证”的形式参与重要的环境决策。
除此之外，美国还建立了允许个人或者团体对不利于环境的行为提起公益性环境诉讼的“公民诉讼”制度，为环保NGO组织参与环境管理提供了更加有力的武器。美国公民诉讼条款最早见于1970年《清洁空气法修正案》，修正后的《清洁空气法》第304条a款规定：“任何人均可以自己的名义，就该法规定的事项，对包括美国政府、政府机关、公司和个人等在内的任何人提起诉讼。原告仅需主张自己为国会制定的法律所保护的权益受到直接或间接的影响即可确立起诉权。”《联邦水污染控制法》第1365条（公民诉讼）第一款也规定：“任何公民可以提起一个诉讼：1.控告任何人违反了（1）根据本卷制定的一个排放标准或限制；（2）局长或州长发布的关于该标准或限制的一个指令。2.控告局长或州长，指控他未能根据本卷完成一个不能由他自由决定的行动或职责”。第七款又补充规定：“就本条目的而言，‘公民’一词指其利益正受到或可能受到不利影响的一个或多个人”。从而把环保NGO组织纳入可起诉的“公民”范围之列。密执安州《1970年环境保护法》第二节第一条规定：“为保护空气、水体和其他自然资源以及公共托管客体不受污染、损害和毁灭,任何个人、合伙、公司、社团、组织或其它法律实体皆可在据称违法行为的发生地或可能发生地的具有管辖权的巡回上诉法院对州、州的分支机构、任何个人、合伙、公司、社团、组织或其它法律实体提起谋求宣告或衡平法救济的诉讼”。在美国其他重要的环境法律中，如《海洋倾废
法》、《噪声控制法》、《濒危物种法》、《深水港法》、《安全饮用水法》、《资源保全与恢复法》、《有毒物质控制法》、《露天采矿控制与复原法》、《边缘大陆架法》、《超级基金修正及再授权法》等都通过公民诉讼条款规定了公众的诉讼资格，从而为环保NGO组织以诉讼形式参与环境保护提供了法律依据。
欧盟的公民和组织直接拥有实体诉讼权利。在欧盟一级，有关向欧盟法院提起诉讼的条件的规则由《建立欧洲共同体条约》第173条和175条控制。第173条规定，欧洲法院有权对一成员国、理事会或委员会、自然人或法人关于共同体各机构违反条约规定的行为或有关法令提出的诉讼进行司法审查，如果诉讼成立，法院可做出有关法令无效的判决。第175条规定，如果欧洲议会、理事会或委员会违反条约义务未能采取措施法令，成员国和共同体的其他机构，包括在一定条件下的自然人或法人可以向欧洲法院起诉，因不作为被法院宣告违反条约的机构必须采取为执行法院判决所应采取的措施。
俄罗斯的《联邦环境保护法》对公众尤其是环保NGO组织参与环境保护十分重视，该法第三章为“公民、社会团体和其他非商业性团体在环境保护领域的权利和义务”，对公民、社会团体和非商业性团体的环境事务公众参与权利与义务做了专门规定。该法第十三条并专门规定了“保障良好环境权的国家措施体系”，要求政府为公众和环保组织参与环境保护创造条件，甚至规定了政府妨碍公众行使环境权利时的责任。“俄罗斯联邦国家权力机关、俄罗斯联邦各主体国家权力机关、地方自治机关和公职人员，必须帮助公民、社会团体和其
他非商业性团体实现其在环境保护领域的权利。在对其经济活动和其他活动可能损害环境的项目布局时，布局决定必须考虑居民的意见或公决的结果。阻碍公民、社会团体和其他非商业性团体进行环境保护活动、实现其本联邦法和其他联邦法律以及俄罗斯联邦其他规范性法律文件规定的权利的公职人员，依照规定程序承担责任”。
加拿大1999年修订的《环境保护法》被公认为发达国家最先进的环保立法之一，其中专章规定了“公众参与”，对公众参与环境保护的权利义务和具体途径做出了详细规定。
日本《环境基本法》第26条规定，“国家应当采取必要的措施、促进企（事）业者、国民或由他们组织的民间团体自发开展绿化活动、再生资源的回收活动及其他有关环境保护的活动”。第27条规定：“为了有助于促进第25条中有关环境保护的教育与学习的振兴，以及前条的民间团体自发开展有关环境保护的活动，国家一方面要关顾个人和法人的权益，另一方面，还要为适当地提供环境状况及其他有关环境保护的必要情报而努力。”第34条：“鉴于在推进有关全球环境保护上，民间团体开展的有关全球环境保护的国际合作的自发活动的重要性，为了谋求促进这一活动，国家应努力采取提供情报及其他必要的措施。”有日本“循环经济基本法”之称的《建立循环型社会基本法》也十分注重发挥环保组织的力量，该法第二十八条规定：“鼓励民间团体的自愿性活动。1.国家应该采取必要的措施，鼓励企业、公众以及由其组织的民间团体实施诸如回收可循环资源、转让或者交换可循环资源、对已经成为可循环资源的产品和容器进行有利于其循环
和处置的标志，以及其他有关建立循环型社会的自愿性活动。2.为了促进民间团体建立循环型社会的自愿性活动，国家应该及时提供有关建立循环型社会的必要信息，包括有关可循环资源的产生、循环和处置状况的信息”。在日本，公益诉讼被称为民众诉讼，原告并不局限于具体的合法权利或财产受到损害的特定人。任何人或团体只要其受到了所自控的违法行政行为的不利影响就具备了原告资格，而不管这种利益是人身利益、经济利益还是环境利益。在日本司法实践中，已默认了环保NGO组织环境公众诉讼的主体资格。
（二）有关环保NGO组织参与环境影响评价的规定
环保基本法中对公众参与的规定多为原则性规定，具体的环境保护公众参与制度始创于环境影响评价法，是作为环评的重要环节之一被确定下来的，因此，狭义上的环保公众参与往往仅指环境影响评价中的公众参与制度。几乎任何有关环境影响评价的立法中都有公众参与的规定，作为公众参加环评听证是环保NGO组织依法参与环境保护的基本形式。
环境影响评价制度是二十世纪六十年代美国首创的。除美国《国家环境政策法》外，环境影响评价程序主要体现在1978年美国环境质量委员会颁布的《国家环境政策实施程序条例》中，该规则将环境影响评价程序分为环境评估书（EA）和环境影响报告书（EIS）两个阶段。对于EIS来讲公众参与的程序是必须的，即无论EIS的项目审查、范围确定、草案提交、文本编审还是最终的评议，都需要包括居民、社会团体在内的“公众”的参与。
《加拿大环境评价法》规定，加拿大政府将努力促进公众参与由加拿大政府批准或经加拿大政府批准或协助实施项目的环境评价，并提供环境评价所依据的基础材料，并把“确保公众有机会参与环境评价程序”作为环境评价法的目的之一。该法在环境评价程序中明确了公众对环境影响评价的参与。该法第18条（3）项规定，对简单项目的评价应当考虑公众的意见并规定“如果主管机关认为在这时的情形下公众应参与项目的简单型环境影响评价，或当有关法规这样要求时，主管机关应通知公众，使其有机会在主管机关采取措施以前，参与审查简单型环境影响报告和其他已经提交公众的记录并发表意见。”对综合性环境影响评价，该法第22条第（2）项规定：“任何人都可以对该综合环境评价报告的结论和建议以及其他任何部门向加拿大环境评价机构提交意见。”
1994年7月公布《俄罗斯联邦环境影响评价条例》5.1规定：“建议有关社会团体和非政府组织协助承办者（定做人）举行公众听证或者讨论，广泛通报关于实施拟议中的活动计划和方案和其他建议的信息资料，以便对下列事项进行评价……”。该法还对信息资料的通报、公众听证的组织和举行办法做出了具体规定。
一些国际法文件中对公众参与环境影响评价也做了规定，如1991年在芬兰通过的《跨国界环境影响评价公约》第二条第六项明确规定：“起源国应向可能受到影响的区域的公众提供对相关提议中活动进行环境影响评价程序的参与机会，并保护提供给受影响国家公众的这种机会与提供给本国公众的参与机会相等”。
三、外国环境保护NGO组织参与环境保护的典型案例
（一）黑齐黑齐水库的斗争
塞拉俱乐部是美国历史最悠久、规模最大、最有影响力的环保组织，成立于1892年，创始人是美国著名环保人士约翰·缪尔，截至2005年，塞拉俱乐部已经拥有超过75万会员。在其成立以来一百多年的历史中，塞拉俱乐部为美国荒野、野生生物及其栖息地的保护做出了重要贡献，协助保护了超过一亿五千万英亩的自然区域。塞拉俱乐部多次创造了环境保护历史上的经典案例，其环保实践对于其他环保NGO组织参与环境保护具有启迪和模范作用。
黑齐黑齐水库是美国约塞米特国家公园内的一个山谷，一个狭窄的河道，景色秀丽怡人。在1890年建立约塞米特国家公园时，它也被包括在内。但同时，旧金山市当局几次提出要在山谷南部截水建立水库以便解决市内居民的用水问题，但因塞拉俱乐部和当时的内政部长的反对而未成功。1906年詹姆斯·加尔菲尔德接替内政部长一职，他认为黑齐水库可以建设的不影响其外观，可以考虑动工修建。缪尔和塞拉俱乐部写信向当时的总统西奥多·罗斯福求助。罗斯福表示他很愿意保护国家公园但必须服从公众舆论。在罗斯福激励下，缪尔决定去唤起舆论。他和朋友们一起向国内各地的妇女组织和登山俱乐部发出呼吁，还争取一些企业来提供反对建坝的理由，并在《展望》杂志上发表文章谴责那些建坝者。缪尔的文章也受到了建坝者的攻击。1908年，缪尔提出一个折中办法，即用黑齐黑齐以北几公里的埃里诺湖做水库，可以减小对公园景观的破坏，但仍然没有受到当局的采
纳。但是罗斯福总统要求加尔菲尔德只把水坝建设限制在用水上，而不要用来发电。塞拉俱乐部与反对者的辩论延续到塔夫脱总统上台。为挽救约塞米特，缪尔亲自陪总统游览了国家公园，并带当时的内政部长理查德·巴林杰巡视了黑齐黑齐。最后塔夫脱总统暂时阻止了水库计划，但并非出于对自然的保护，而是因为政治斗争。于是，缪尔的反对者们开始搜集材料，期望在下届新总统那里获得支持。与此同时，塞拉俱乐部和他的支持者也动员起来，争取全国舆论的支持，他们成功争取到了一些很有影响的群众组织和著名报刊，使黑齐黑齐保护变成了一个全国性的运动。尽管获得公众舆论的支持，但是由于官方功利主义政策的坚定，黑齐黑齐保护运动最终失败了。1913年，国会上下两院都批准了水库建设计划，总统威尔逊也表示支持。长达六年的黑齐黑齐辩论就此画上了句号。
虽然在黑齐黑齐水库的斗争中，环保组织的保护自然保护力量失败了，但在斗争中，民间的环保力量却得到了迅速发展，奥杜邦协会、美国荒野协会、全国野生动物联盟等著名环保NGO组织相继成立或者壮大。民间团体自然保护运动日益浩大的声势，使社会公众也进一步增强了自然保护意识和对环保NGO组织的认识和同情，环保组织的社会影响力与日俱增，促使政府从法律和政治权利角度采取了一些措施：如黄石国家公园、雷尼尔山国家公园等的建立，黄石法案、森林保护法、国家公园法的出台等。
（二）塞拉俱乐部诉内政部长莫顿案
在“黑齐黑齐斗争”中，塞拉俱乐部主要试图通过舆论和社会影
响力来影响政府决策，属于体制外的斗争，在“诉内政部长诺顿”案中，塞拉俱乐部则利用法律赋予的诉讼权利，进行体制内的斗争。
矿山国王（Mineral King）峡谷位于加利福尼亚州图拉里县内华达山脉，是美洲杉国家森林的一部分，并被划为国家禁猎区，一直由美国内政部林业局加以维护和管理。1969年，美国林业局批准迪斯尼公司在矿山国王峡谷修建以滑雪场为核心的大型娱乐项目，遭到塞拉俱乐部队反对。1969年，塞拉俱乐部在加利福尼亚北地区的美国地区法院提起诉讼，以一个对保护和合理维护国家公园、禁猎区以及国家森林具有特殊利益的社员组织的名义，请求地区法院做出一个宣告式判决，确认拟议中的开发计划违反了管理、保护国家公园、森林和禁猎区的联邦法律和章程，并申请地区法院发布禁令，禁止联邦官员批准与矿山国王峡谷工程有关的项目或者给它们发放许可证。在经过两天的听证会后，地区法院同意了塞拉俱乐部发布初步禁令的请求，拒绝了被告对塞拉俱乐部诉讼资格的异议。但上诉法院推翻了地区法院的判决，认为塞拉俱乐部缺乏诉讼资格，因为它并没有证明它或者其成员受到了事实上的损害。上诉法院确认：“只有当一个人能够证明他已经受到损害或即将受到损害时，他才享有根据《行政程序法》寻求司法审查的诉讼资格。在本案中，由于塞拉俱乐部并没有主张它或它的成员受到任何特定的损害，因此缺乏提起诉讼的资格”。案件上诉到最高法院，最高法院维持上诉法院的判决，认为当事人要具备“诉讼资格”就必须证明自己受到“事实上的损害”，“事实上的损害”并不只是要求造成一个可辨认的损害，它还要求申请进行司法