香港房地产政策

香港住房政策演变及可借鉴的经验

香港住房政策演变及可借鉴的经验

来源：转载新筑网作者：编辑：边缘

1842年当《南京条约》将香港沦为英国的殖民地时，香港不过是一个名不见传的小渔村。今天，这个面积虽只有1102平方公里，人口有680万的“弹丸之地”在金融、贸易物流等方面却创造了许多“世界第一”。然而，人口密度高(每平方公里6946人)，土地资源短缺，导致香港的房价高，购置一套70平方米的普通住宅也要上百万港元，店铺、商用楼的租金更是世界之最。高房价，一方面，抑制了居民住房条件的改善，使人均GDP名列全球第24位香港住宅私有率仅为46%，人均居住面积、环境，也大大低于许多同等经济发展水平的国家。另一方面，对住房的巨大需求也促进了建筑业、金融服务业的发展。

1 住宅产业的发展及政策演变

香港住宅业的发展及政府的介入要追朔到20世纪50年代。其住房政策的演变大致可分为三个阶段：

第一阶段：消除“房荒”阶段。在第二次世界大战结束之后，大批难民的涌入使得香港人口在短短几年内从50万剧增至200万，1953年12月，一场大火将九龙半岛石峡尾本屋区烧成一片废墟，5.8万人流落街头，“房荒”可以说是困扰香港当时社会经济的首要问题，这迫使香港政府开始介入住房市场。 1953年，政府推出的公共房屋计划主要是为救助和安置木屋区遭受火灾的灾民和最贫困阶层的住房问题，为他们提供一些临时性房屋或公共屋村(即廉租屋)。兴建临时性安置所、中转房屋和公共屋村为无家可归者和低收入者提供了基本的住房保障。

第二阶段：住房条件改善阶段。随着战后香港经济的发展，政府财力的增强，1972年，港府推出了“十年建屋计划”，这是政府积极从供给方面入手，全面改善

港人住房品质的重大举措。计划的设计初衷是将住在贫民窟和木屋的居民迁移出来，让他们搬进永久性独立单元的公屋，更具体地说就是：(1)让香港每个家庭都住上独立的单元房;(2)每套住宅都应有完备的配套设施，如水、电、厨、厕。(3)人均的居住面积不少于3.25平方米。

为该计划的实施，港府于1973年成立“房屋委员会”，经过十年的努力，该计划兴建了22万套公共住宅，以较低的价格出售或出租，致使约有100多万人从中受益。这些由政府出资、承建商建造，并以优惠价格出租给符合扶持对象居民的公屋，对初步改善香港居住条件产生了不可低估的作用。

第三阶段：推进“居者有其屋”阶段。进入二十世纪80年代，香港居民收入的增长带动购房需求的高涨，1976年，港府推出了“居者有其屋计划”，旨在帮助那些无支付能力在市场上购买私营楼宇，又不符合政府公屋扶持对象的中等和中等偏下收入居民购房置业。香港房屋委员会负责“居屋计划”的选址、设计、开发和出售，居屋通常以成本价(低于市价的1/3或1/2)出售给中等偏下收入者。为此政府设立了“居者有其屋计划”专项基金，同时，鼓励私营开发商积极参与政府的居屋计划。

1987年，港府真对老龄人推出了“长者住屋计划”，即年满60岁的老年人可申请、轮候、迁置有舍监服务的居所。

1988年，政府推出了“长远房屋战略”和自置居所贷款计划，目的是为所有港人提供一套设备齐全的住房。政府除继续修建公屋和居屋外，将政策扶持方式从供给方面转向需求方面，即通过提供优惠贷款帮助居民购买私人兴建的住房，逐步减轻政府提供公共住房的负担。此外，对房屋委员会进行了改组，主席由政府委任的非官方人士担任，从而有利吸引更多私人资本进入普通住宅市场。

经过政府多年的努力，香港已告别了昔日的房荒，但政府仍是租赁市场上的主导者，从增量上分析，政府兴建的出租公屋占每年竣工住宅的35—50%左右;但从存量上分析，政府供给的出租房和补贴出售的住房所占比重略低于私营部门;就人口的

分布来看，居住在公房和私房的人口各占一半，从而形成了公营与私营并存、相互补充，租与售平分秋色的市场格局。

2 公共房屋的管理及售租方式

在香港，由政府提供的住房占住房市场总量的 45%，这包括由政府出资兴建的出租住房、政府补贴出售的居屋、为老年人提供的长者房舍、为无家可归人提供了临时房屋和为单身贫民提供的丁屋等。政府对各类公共住房均实施统一规划、统一建设、统一分配和统一管理。

统一规划。政府依据市场的需求，特别是申请轮候公屋的人或家庭数量和土地供给状况来决定出租房屋的供给规划，包括五年、十年中长期计划。房屋局是制定和统筹公营和私营房屋政策的政府机构。房屋委员是负责统管公共住房事务的法定决策机构，主席由特区政府房屋科首长担任。房屋署是落实房委会决策具体的执行机构。

房屋策略咨询委员会是政府管理房地产的咨询机构，从事市场调研，向政府反映民意和为政府决策提供可行性研究的机构。房屋协会是积极参与政府公屋和居屋建设的非盈利组织。市区重建局致力于保护文化遗产及有历史价格的建筑。各机构的相互协调，市场调研与发展规划的协调优化了政府在住宅市场上的职能。

统一建设。政府为公共住房划拨土地，资金保障和组织施工建设。这包括鼓励私营机构参与公共住房建设，特别是非盈利组织参与，如房屋协会就是于 1948年成立的、专门从事优质价廉住房建设的非盈利性组织，多年与政府部门合作推出了低租金住房、年长者住房、郊区公共住房和市区重建项目等。无论是私营还是非盈利组织参与公共住房兴建计划，必须遵守政府制定的公共住房建设标准，1950年的公屋人均居住面积只有3.2平方米，2005年已提高至11.7平方米。

统一分配。无论是房委员会还是房协或私营机构参与兴建的公共住房，都必须按政府制定的公共住房租赁和购置资格标准，由房屋署统一的分配。人们要想得到

公共住房，必须提交申请、接受资产审查和遵守轮候规则。

一般家庭申请公屋的条件：(1)申请人必须年满 18岁;(2)申请人及家庭成员必须现居香港并具有香港居留权，至少一半的家庭成员在香港住满七年并仍在香港居住;(3)申请人及其家庭成员必须申报资产，包括：土地、房产、车辆、可转让的汽车牌照、独资合伙经营的业务、金融投资和金融资产等。家庭每月总收入及现时的总资产净值不得超过房委会规定的最高入息及总资产净值限额，此限额会按年修订。

(4)各项资助自置居所计划，例如居者有其屋计划、私人机构参建居屋计划、重建置业计划、可租可买计划、自置居所贷款计划和置业资助贷款计划等的前业主、联名业主或前借款人均不得申请公屋。(5)家有60岁以上的长者可享受优先配屋计划。

在对申请人进行资格审查后，依据申请登记的先后次序、申请人住房条件，选择的地区等，房屋署将公开轮候的编号，进行出租房的分配。对出售的居屋有时采取抽签的方式分配。公屋的轮候时间一般为三年，居屋的轮候时间可能要长达六年之久。

统一管理。房委会的政策的执行机构房屋署，对公屋的管理主要包括：物业管理和租务管理。物业管理主要包括：公共住房的小区环境卫生、房屋设备的维护保养等。租务管理包括：执行房屋条例、签订租约、收取租金、房屋调换和推行房屋政策等。2000年以后，政府为提高公共资源的使用效率，将物业管理与租务管理分开，将物业管理委托给私营物业公司，由物业公司负责公屋的清洁、保安服务、收租、小型保养/维修工程和改善工程等。

正是由于有这样一套严密的组织管理体系，才有效保障各参与主体(政府与私营机构)权、责、利的分明;才有效避免了政府项目实施中，私营机构在设计、建设施工环节的偷工减料降低房屋质量，在出租出售对象与政府政策扶持目标不符，以及物业管理脏乱差等问题的发生。

3 香港的土地制度与住房土地政策

香港政府大规模的兴建公屋和居屋政策在一定程度与其独特的土地制度密切相关。在市场经济发达的国家，多实行政府、企业和个人多元化的土地所有制制度，但是在香港，土地制度最大特点是“两权分离”，即土地所有权从1841至1997年归英国王室外所有，香港回归后归香港特别行政区政府所有。政府负责管理、使用、开发和将土地使用权批租给个人、法人团体开发利用。这种土地批租制度可具体归纳以下几个方面：

1.土地批租的方式。政府把土地使用权以一定的条件和期限批租给地产开发商和其他土地使用者，政府可以通过定期或不定期的批租土地，来调控房地产市场。通常，土地批租的方式有三种：公开拍卖、书面招标和协议批租。对商业性和竞争性强的土地，政府多采取公开拍卖的方式，拍卖前政府要公示竞拍地块的基本情况，包括土地的用途、建筑物的高度、容积率、绿地、停车场位、车辆进出口等，公开竞拍的结果多是价高者得。

但是，对政府扶持的公共住房项目，公共基础设施、学校、教堂、医院、福利设施和慈善事业用地，政府多采取协议批租的方式，并允许土地使用权在约定的期限内自由有偿转让、抵押、继承和赠送。

2.土地租约的期限。由于香港土地批租发生在不同的历史时期，因此港岛、新界和九龙的土地使用的年限也有所不同。通常，租约期限有两种：(1)新界批租土地期限不超过去1997年6月30日。(2)港岛和九龙批租土地的期限有75年、99年和999年不等。土地批租的租约又分为可重新续租和不可续租两种。依据《中英联合声明》，香港回归后仍维持土地批租制度，1997年到期土地租约可延长至2047年，但每年要按应税不动产价值的3%支付租金。

3.土地批租的收入。通过土地批租获得土地使用权的开发商和其他承租者需支付两笔费用：一是在签约的当天一次性支付地价款，即土地出让金。香港的土地出让金是与地价密切相关的，但香港的地价与土地私有制下的地价有所不同，前者是土地使用权买卖的价格，后者是土地所有权买卖的价格。二是每年承租者还要支付一定的租金，租金与土地的实际价值无关，只是明确香港政府土地所有权的一种象

征，无论土地用途、面积大小，一般每幅土地年租为1000港元。

在香港，土地批租和房地产相关税是政府财政收入的重要组成部分，这具体包括：土地批租收入、差饷、房屋买卖利得税、物业税、增值税等。其中，差饷是对所有商业及住宅楼宇(不论空置，出租或自用)征收的房屋税，用于提供社会治安、水电供应等公共设施。物业税是对土地和房屋业主征收的税项，按实际租金减去20%的维修费，再按15%税率征缴。但政府物业、自住和空置楼宇、有限公司、团体和宗教物业免征。

为抑制土地投机，维护地产市场的稳定，依据《中英联合声明》，政府每年批租的土地不能超过50公顷，政府提供的公屋用地不在此限定之内。土地收入一半归港英政府所有，一半拨入土地基金。但从实施情况来看，在过度期每年实际批租的土地远远超过了此上限，这为1997年房地产泡沫埋下了隐患。

1997年特区成立后，土地基金将1970.72亿港元净资产，转交给特区政府所有，用于香港土地开发和公共工程。1997年7月1日至1998年10月31日间，土地基金大财政司司长指标下，由金管局以独立于外汇基金的组合形式来管理。1998年11月1日，约2114亿港元的土地基金资产并入外汇基金，并作为外汇基金投资组合的一部分来管理。合并使土地基金可享有与存放在外汇基金的财政储备相近的利润分配安排，因而取得较为理想及稳定的投资回报。且合并后仍然是一个独立的政府基金，并按与其他存放在外汇基金的财政储备完全相同的方式来管理。

4.土地征用和收回制度。依据《回收土地条例 (Crown Land Resumption Ordinance)》，政府因公共目的有权收回已批出的土地，但承租人有权申请获得必要的补偿。

政府对土地市场的管理主要手段：一是法律手段，依据城市规划条例，对土地的开发利用提供指引，提高土地整体利用效率和优化空间布局。二是土地批租和租约的履行。土地契约对土地的地理位置、面积、使用期限、土地用途、限制条件(建

筑的高度、密度、式样等)都有明确的规定，未经规划部门许可，不能随意改变土地用途。三是房地产税收制度。政府对房地产征收差饷、物业税、印花税、遗产税、房地产买卖利得税等，来调控市场。

4 值得借鉴的经验

从香港住房政策的演变及制度建设的进程，我们认为至少有以下经验值得借鉴：

1.政府干预市场的职能不放弃。香港经济高度市场化，但住宅是特殊性，既是商品，更是人们生活的必需品，这使得香港政府积极干预住宅市场，并在住宅市场上始终保持不可或缺的职能。这与我国住宅商品化市场化进程中，政府一方面没有为中低收入者提供必要的廉租房和经济适用房，另一方面却最大程度上保留着垄断行业住宅福利形成了鲜明对比。

2.政府干预职能界定清晰。在住宅市场上，政府的职能就是市场缺什么，政府补什么。香港政府在住宅市场上的切入点，就是提供市场短缺的中小户型 (45—50平方米)、中低价位住房，只满足居民家庭基本的住房需求。且政府扶持的对象绝不是人人有份的“泛福利”，只提供给特定收入线以下。住房短缺的家庭，且有一套公开透明的收入和资产申报制度、轮候制度和退出机制，保障公屋分配的公开公正。而中国廉租房、经济适用房由于扶持对象不清，建筑标准过高、户型过大，分配管理环节上政府与企业职能界定不清，结果是让富人占了穷人的便宜，经济适用房成了投机炒作的对象。

3.政府干预手段的市场化和制度化。香港政府除直接投资兴建公屋以外，更多是利用市场化手段引导私营部门优化住房供给结构，鉴于香港土地资源短缺，政府利用优惠的土地政策(协议批租)、税收政策(税费减免)和金融政策等，鼓励非盈利组织和私营部门积极参与兴建居屋和可支付的小户型住宅，并通过制度建设和制度创新促进住宅市场发展。相比之下，中国在引进市场机制时，制度建设却严重滞后。我们在推进住宅商品化的进程中，对低收入者的住房保障制度、规范的市场秩序却没有建立起来。我们在推进土地交易市场化的进程中，对政府滥用权力却没有做出

限定，权力腐败扭曲了土地价格，加剧了土地资源的浪费和使用效率低下。我们在将银行推向信贷市场的同时，却没有从制度安排上为他们提供规避和防范金融风险工具和路径，金融基础设施(企业个人征信制度)不健全、抵押担保保险制度缺位、信托证券化创新滞后，均造成金融风险的集中和银行经营风险的难度。

简言之，我们需要住宅市场化，以满足人们日益增长的住房需求;我们更需要强化政府制度建设和住房保障的职能，以促进市场规范健康发展。