计划的概念

计划有两种不同的含义。计划作为动词来说，通常是指管理者确定必要的行动方针，以期在未来的发展中能够实现目标的过程，实际上也就是计划工作。计划工作包括估量机会、建立目标、制定计划、贯彻落实、检查修正等内容。而计划作为名词，则是指对未来活动所做的事前预测、安排和应变处理。计划是计划工作中制定的成果、贯彻落实和监督检查的对象！

《审计法实施条例》

第三十四条审计机关应当根据法律、法规和国家其他有关规定，按照本级人民政府和上级审计机关的要求，确定年度审计工作重点，编制年度审计项目计划。

第三十五条审计机关应当根据年度审计项目计划，组成审计组，调查了解被审计单位的有关情况，编制审计方案，并在实施审计3日前，向被审计单位送达审计通知书。

《审计法》

第三十八条审计机关根据审计项目计划确定的审计事项组成审计组，并应当在实施审计三日前，向被审计单位送达审计通知书；遇有特殊情况，经本级人民政府批准，审计机关可以直接持审计通知书实施审计。

《国家审计准则》

第三章审计计划

第二十六条审计机关应当根据法定的审计职责

和审计管辖范围，编制年度审计项目计划。

编制年度审计项目计划应当服务大局，围绕政府工作中心，突出审计工作重点，合理安排审计资源，防止不必要的重复审计。

第二十七条审计机关按照下列步骤编制年度审

计项目计划：

（一）调查审计需求，初步选择审计项目；

（二）对初选审计项目进行可行性研究，确定备选审计项目及其优先顺序；

（三）评估审计机关可用审计资源，确定审计项目，编制年度审计项目计划。

第二十八条审计机关从下列方面调查审计需求，初步选择审计项目：

（一）国家和地区财政收支、财务收支以及有关经济活动情况；

（二）政府工作中心；

（三）本级政府行政首长和相关领导机关对审计工作的要求；

（四）上级审计机关安排或者授权审计的事项；

（五）有关部门委托或者提请审计机关审计的事项；

（六）群众举报、公众关注的事项；

（七）经分析相关数据认为应当列入审计的事项；

（八）其他方面的需求。

第二十九条审计机关对初选审计项目进行可行性研究，确定初选审计项目的审计目标、审计范围、审计重点和其他重要事项。

进行可行性研究重点调查研究下列内容：

（一）与确定和实施审计项目相关的法律法规和政策；

（二）管理体制、组织结构、主要业务及其开展情况；

（三）财政收支、财务收支状况及结果；

（四）相关的信息系统及其电子数据情况；

（五）管理和监督机构的监督检查情况及结果；

（六）以前年度审计情况；

（七）其他相关内容。

第三十条审计机关在调查审计需求和可行性研究过程中，从下列方面对初选审计项目进行评估，以确定备选审计项目及其优先顺序：

（一）项目重要程度，评估在国家经济和社会发展中的重要性、政府行政首长和相关领导机关及公众关注程度、资金和资产规模等；

（二）项目风险水平，评估项目规模、管理和控制状况等；

（三）审计预期效果；

（四）审计频率和覆盖面；

（五）项目对审计资源的要求。

第三十一条年度审计项目计划应当按照审计机

关规定的程序审定。

审计机关在审定年度审计项目计划前，根据需要，可以组织专家进行论证。

第三十二条下列审计项目应当作为必选审计项目：

（一）法律法规规定每年应当审计的项目；

（二）本级政府行政首长和相关领导机关要求审计的项目；

（三）上级审计机关安排或者授权的审计项目。

审计机关对必选审计项目，可以不进行可行性研究。

第三十三条上级审计机关直接审计下级审计机

关审计管辖范围内的重大审计事项，应当列入上级审计机关年度审计项目计划，并及时通知下级审计机关。

第三十四条上级审计机关可以依法将其审计管

辖范围内的审计事项，授权下级审计机关进行审计。对于上级审计机关审计管辖范围内的审计事项，下级审计机关也可以提出授权申请，报有管辖权的上级审计机关审批。

获得授权的审计机关应当将授权的审计事项列入年度审计项目计划。

第三十五条根据中国政府及其机构与国际组织、外国政府及其机构签订的协议和上级审计机关的要求，审计机关确定对国际组织、外国政府及其机构援助、贷款项目进行审计的，应当纳入年度审计项目计划。

第三十六条对于预算管理或者国有资产管理使用等与国家财政收支有关的特定事项，符合下列情形的，可以进行专项审计调查：

（一）涉及宏观性、普遍性、政策性或者体制、机制问题的；

（二）事项跨行业、跨地区、跨单位的；

（三）事项涉及大量非财务数据的；

（四）其他适宜进行专项审计调查的。

第三十七条审计机关年度审计项目计划的内容主要包括：

（一）审计项目名称；

（二）审计目标，即实施审计项目预期要完成的任务和结果；

（三）审计范围，即审计项目涉及的具体单位、事项和所属期间；

（四）审计重点；

（五）审计项目组织和实施单位；

（六）审计资源。

采取跟踪审计方式实施的审计项目，年度审计项目计划应当列明跟踪的具体方式和要求。

专项审计调查项目的年度审计项目计划应当列明专项审计调查的要求。

第三十八条审计机关编制年度审计项目计划可以采取文字、表格或者两者相结合的形式。

第三十九条审计机关计划管理部门与业务部门

或者派出机构，应当建立经常性的沟通和协调机制。

调查审计需求、进行可行性研究和确定备选审计项目，以业务部门或者派出机构为主实施；备选审计项目排序、配置审计资源和编制年度审计项目计划草案，以计划管理部门为主实施。

第四十条审计机关根据项目评估结果，确定年度审计项目计划。

第四十一条审计机关应当将年度审计项目计划

报经本级政府行政首长批准并向上一级审计机关报告。

第四十二条审计机关应当对确定的审计项目配

置必要的审计人力资源、审计时间、审计技术装备、审计经费等审计资源。

第四十三条审计机关同一年度内对同一被审计

单位实施不同的审计项目，应当在人员和时间安排上进行协调，尽量避免给被审计单位工作带来不必要的影响。

第四十四条审计机关应当将年度审计项目计划

下达审计项目组织和实施单位执行。

年度审计项目计划一经下达，审计项目组织和实施单位应当确保完成，不得擅自变更。

第四十五条年度审计项目计划执行过程中，遇有下列情形之一的，应当按照原审批程序调整：

（一）本级政府行政首长和相关领导机关临时交办审计项目的；

（二）上级审计机关临时安排或者授权审计项目的；

（三）突发重大公共事件需要进行审计的；

（四）原定审计项目的被审计单位发生重大变化，导致原计划无法实施的；

（五）需要更换审计项目实施单位的；

（六）审计目标、审计范围等发生重大变化需要调整的；

（七）需要调整的其他情形。

第四十六条上级审计机关应当指导下级审计机

关编制年度审计项目计划，提出下级审计机关重点审计领域或者审计项目安排的指导意见。

第四十七条年度审计项目计划确定审计机关统

一组织多个审计组共同实施一个审计项目或者分别实施同

一类审计项目的，审计机关业务部门应当编制审计工作方案。

第四十八条审计机关业务部门编制审计工作方案，应当根据年度审计项目计划形成过程中调查审计需求、进行可行性研究的情况，开展进一步调查，对审计目标、范围、重点和项目组织实施等进行确定。

第四十九条审计工作方案的内容主要包括：

（一）审计目标；

（二）审计范围；

（三）审计内容和重点；

（四）审计工作组织安排；

（五）审计工作要求。

一．计划的定义和目的

计划是未来行动的蓝图，是为实现组织目标而对未来行动所作的综合的统筹安排。它是未来组织活动的指导性文件，提供从目前通向未来目标的道路和桥梁。计划包括确定组织的目标、制定全局战略以实现这些目标，制定全面的分层计划体系以综合和协调各种活动。因此，计划涉及目标（做什么），也涉及达到目标的方法（怎么做）。

我们正处在一个新技术革命孕育、发生和发展的时代，变革给经济发展带来了机会，同时也带来了风险。经济的全球化使得世界范围内争夺市场和资源的斗争日趋激烈。处在这样的时代，计划职能和其它的管理职能一样，成为企业生存的必要条件。计划工作就是要使企业在充分利用机会的同时，尽量使风险减到最低程度。

管理者们为什么做计划？这是因为计划可以给出方向，减小变化的冲击，使重复、浪费减至最少，以及设立标准以利于控制。总之，计划对管理者来说是非常重要的。

计划是一种协调过程，它给管理者和非管理者指明方向。当所有有关人员了解了组织的目标和为达到目标他们必须

做出什么贡献时，他们就能开始协调他们的活动，互相协作，结成团队。而缺乏计划就会走许多弯路，从而使实现目标的过程失去效率。

计划通过预见变化，促使管理者展望未来，以减少不确定性。为了制定合理的计划，管理者必须随时关注外部环境的变化，把握其未来的变化趋势，并采取措施加以预防。在市场经济环境中，再好的计划也不能消除变化，因此计划是为了预测各种变化和风险，并对它们作出迅速、有效的反应。

计划有助于合理配置资源，提高管理效率，保证组织目标的实现。计划就是要对组织的有限资源，进行优化配置和使用，并对管理活动的各个方面做出周密的安排，综合平衡，从而减少了重复和浪费活动。

计划设立了目标和标准以便于进行控制。如果我们不清楚要达到什么目标，如何判断我们已经达到了目标呢？在计划中我们设立目标，而在控制职能中，我们将实际的绩效与目标进行比较，发现可能发生的重大偏差，采取必要的校正行动。所以说，没有计划也就就没有控制。控制中几乎所有的标准都来自于计划。

二．计划工作的性质

我们可以从5个方面来阐明计划工作的性质：

（1）目的性。每一个计划及其辅助计划都是为了实现企业或各类组织的总目标或一定时期的目标服务的。没有计划，一个组织就不可能实现它的目标。

（2）首位性。计划工作相对于其它管理职能处于首位。从管理过程的角度看，计划、组织、领导和控制等方面的管理活动都是为了实现企业的目标。计划工作必须先于其他管理职能。在实际工作中，所有职能交织成一个行动网络，但计划工作有它特殊的地位，因为它牵涉到整个集体去努力完成的目标。此外，主管人员必须制定计划以了解需要什么样的组织关系和人员素质，按什么方针去领导下属工作人员，以及采用什么样的控制。因此，要使其它管理职能发挥效用，必须首先做好计划。

（3）普遍性。虽然计划工作的特点和范围随制定计划的主管人员的职位不同而不同，但它却是各级主管人员的一个共同职责。所有的主管人员，无论是总经理还是班组长，都要从事计划工作。主管人员的主要任务是作决策，而决策本身就是计划工作的核心。如果不给主管人员一定程度的自主权和制定计划的责任，他们就会养成依赖上级的习惯，失去计划工作的职能和职责，他们就不是真正的主管人员了。

虽然所有主管人员都做计划，但是基层管理人员的工作计划与高层主管人员制定的战略计划是根本不同的。在高层管理

人员规划企业总方向时，各级管理人员必须准备好自己的计划，这样才能保证全面完成组织的目标。

（4）效率性。计划工作的任务不仅要确保总目标的实现，而且要从众多方案中选择最优的资源配置方案，在实现总目标的过程中合理地利用资源和提高效率。计划工作的效率，是以实现企业的总目标和一定时期的目标所得到的利益，扣除制定和执行计划所花的费用以及预计不到的损失之后的总额来测定的。它一般是指投入与产出之间的比率，但这一概念不仅包括了按资金、工时、或成本表示的投入产出比率，而且包括了组织和个人的满意程度这一类主观评价标准。所以，只有按合理的代价实现目标，这样的计划才是有效率的。

（5）创新性。计划工作总是针对需要解决的新问题和可能发生的新变化、新机会而做的, 因而它是一个创造性的管理过程。正如一项新产品的成功在于创新一样，成功的计划也依赖于创新。

综上所述，计划工作是一项指导性、预测性、科学性和创造性很强的管理活动，但同时又是一项复杂而困难的工作。当前我国面临着实现社会主义现代化的宏伟目标，在对外开放的形势下，我国企业正面临着全球市场的激烈竞争，形势要求我们必须迅速提高管理水平，而加强计划工作，提高计划工作的科学性是全面提高管理水平的关键和前提。

三．计划的类型

计划是对未来行动的事先安排。计划的种类很多，可按不同的标志进行分类，最普遍的划分计划类型的方法是根据计划的形式、职能、广度、时间跨度和明确性对计划进行分类。不同的分类方法有助于我们了解计划的各种类型。下表表示出了按不同方法分类的计划类型。

计划的类型

1.按计划的形式分类

哈罗德·孔茨和海因·韦里克按不同的表现形式，从抽象到具体，将计划分为一个层次体系：使命、目标、战略、政策、程序、规则、规划和预算等，从他们的分类，我们可以理解，计划是多种多样的。

（1）使命。使命指明一个组织在社会上应起的作用，所处的地位。一个组织是干什么的，应该干什么。例如，一个工商企业的使命是向社会提供有经济价值的产品和服务；一个

大学的使命是培养社会所需要的高级专门人才；医院的使命是治病救人。

（2）目标。一个组织的使命太抽象，它需要具体化为组织在一定时期的目标和各部门的目标。组织及其各个部门的经营管理活动在一定时期要达到一定的目标，目标是计划工作的终点，也是组织、领导和控制活动所要达到的结果。（3）战略。战略是为实现组织的长远目标所选择的发展方向、所确定的行动路线以及资源分配方案的一个总纲。战略是指导全局和长远发展的方针，凡存在竞争，且竞争获胜取决于长期准备和持续努力的场合，都需要制定战略。对一个企业来说，制定战略的根本目的，是使公司有效地比竞争对手占有持久的优势。因此，企业战略就是以最有效的方式，努力提高企业相对于其竞争对手的实力。除了长期竞争需要战略外，那些涉及长远发展、全局部署的管理活动也需要制定战略。因为从长远的要求看，选择方向，确定资源配置的优先次序要比其它各种管理工作更加重要。

（4）政策。政策也是一种计划，它是组织在决策时或处理问题时用来指导和沟通思想和行动方针的明文规定。政策有助于将一些问题事先确定下来，避免每次重复分析相同的情况；制定政策还有助于主管人员把职权授予下级。政策的种类是很多的，例如公司仅仅雇用具有硕士学位的人员的政策，从公司内部提拔人员的政策，制定竞争性价格的政策等

等。既然政策是指导决策的，那么，政策必须允许对某些事情有酌情处理的自由，否则政策就成为规则了，但是又要把它限制在一定的范围内。组织为了促使目标的实现，政策必须保持连续性和完整性，这样才能使政策深入人心，形成一种持久作用的机制。

（5）程序。程序也是一种计划，它规定了如何处理那些重复发生的例行问题的标准方法。程序的实质是对所要进行的活动规定时间顺序，因此，程序也是一种工作步骤。制定程序的目的是减轻主管人员决策的负担，明确各个工作岗位的职责，提高管理活动的效率和质量。此外，程序通常还是一种经过优化的计划，它是对大量日常工作过程及方法的提炼和规范化。程序是多种多样的，组织中所有重复发生的管理活动都应当有程序。例如，组织的上层主管部门应当有重大决策程序、预算审批程序、会议程序等；在组织的中层职能管理部门，应当有各自的业务管理程序；组织中有些工作是跨部门的，如新产品的开发研制工作，则应当有相应的跨部门管理程序。一般来说，越是基层，所规定的程序也就越细，数量也越多。例如制造业的工艺路线就是一种程序，它明确规定某个零件的加工顺序、使用的设备、加工的方法等，它对于保证零件的质量起着关键的作用。

管理的程序化水平是管理水平的重要标志，制定和贯彻各项管理工作的程序是组织的一项基础工作。

（6）规则。规则也是一种计划，只不过是一种最简单的计划。它是对具体场合和具体情况下，允许或不允许采取某种特定行动的规定。规则与政策和程序不同。它与政策的区别在于规则在应用中不具有自由处置权，与程序的区别在于规则不规定时间顺序，可以把程序看作一系列规则的总和。规则和程序，就其实质而言，旨在抑制思考。所以，有些组织只是在不希望它的员工运用自由处置权的情况下才加以采用。

（7）规划。规划是为了实施既定方针所必需的目标、政策、程序、任务分配、执行步骤、使用的资源等而制定的综合性计划。规划一般是粗线条的、纲要性的。

（8）预算。预算作为一种计划，是以数字表示预期结果的一种报告书，也被称之为“数字化”的计划。例如企业的财务收支预算，也可叫做“利润计划”或“财务收支计划”。预算可以帮助企业的上层和各级管理部门的主管人员，从资金和现金的角度，全面、细致地了解企业经营管理活动的规模、重点和预期结果。一个企业的财务预算包括：利税计划、流动资金计划、财务收支明细计划表和成本计划等。其中财务收支明细计划表详细地规划出企业各管理部门的主要收支项目的金额数量。

预算也是一种控制方法。预算工作的主要优点是促使人们去详细制定计划，平衡各种计划，由于预算总要用数字来表示，所以，它能使计划工作做得更细致、更精确。

2.按职能分类

可以按企业的职能将企业的计划分为销售计划、生产计划、采购计划、供应计划、新产品开发计划、财务计划、人事计划、后勤保障计划等。这些职能计划通常就是企业相应的职能部门编制和执行的计划。按职能分类的计划体系，一般是与组织中按职能划分管理部门的组织体系相一致的。在一种职能计划中，通常包含着使命、目标、战略、政策、规则、程序、规划和预算这些计划形式中的一种或多种。例如，企业的年度新产品开发计划中，一般要有该计划所依据的企业使命、战略和基本政策的说明，年度开发目标的确定，研制项目的技术经济指标和进度规划，项目预算资金的分配，负责实施项目的部门和负责人的指定，以及考核规则和奖励政策的规定等内容。按职能将计划进行分类，有助于人们更加精确地确定主要作业领域之间的相互依赖和相互影响关系，有助于估计某个职能计划执行过程中可能出现的变化及其对全部计划的影响，并有助于将有限的资源在各职能计划间合理地进行分配。

3．按广度分类

按广度可将计划分为战略计划与作业计划。应用于整体组织的、为组织设立总体目标和寻求组织在环境中的地位的计划，称为战略计划（Strategic plans）。规定总体目标如何实现的细节的计划称为作业计划（Operational plans）。战略计划和作业计划在时间跨度上、在范围上和是否包括已知的一套组织目标方面是不同的。战略计划趋向于覆盖较长的时间跨度，一般为5年甚至更长的时间，它包括较宽的领域并不规定计划的具体细节。作业计划一般来说指较短时间的计划，如月度计划、周计划、日计划就属于作业计划。战略计划的一个重要任务是设立目标；而作业计划则根据确定的目标，制定工作流程，划分合理的工作单位，分派任务和资源，以及确定权力和责任。

4.按时间跨度分类

按时间跨度可将计划分为短期计划（Short-term plans）、中期计划（Middle-term plans）和长期计划（Long-term plans）。财务人员习惯于将投资回收期分为短期、中期和长期。短期是指一年以内的期限；长期一般超过5年以上；而中期介于两者之间。管理者往往也采用同样的术语来描述计划。大量的研究表明,长期计划工作越来越受到企业的重视，那些有长期计划的公司，其成就普遍胜过没有长期计划或只有一些非正式长期计划的公司。一个企业如果在新产品开发、技术开

发、市场开发、人才开发方面没有长期规划的话，迟早会陷入困境。

计划的期限不仅可以作为计划分类的依据，而且可以作为评价计划工作难易程度的标志，因为长期计划持续时间长，使计划的最后成败难以确定。

5．按明确性分类

按明确性可将计划分为具体计划（Specific plans）与指导性计划（Directional plans）。具体计划有明确规定的目标，不存在模棱两可，没有容易引起误解的问题。指导性计划只规定一些一般的方针，它指出重点但不把管理者限定在具体的目标或特定的行动方案上。例如，一个增加利润的具体计划，可能具体规定在未来6个月内，成本要降低4%，销售额要增加6%；而指导性计划只提出未来6个月内计划是利润增加5%-10%。指导性计划具有内在的灵活性，但是，这一优点必须与丧失具体计划的明确性进行平衡。