基于改善民生的财政支出结构优化分析

基于改善民生的财政支出结构优化分析

一、财政必须向民生倾斜

财政向民生倾斜首先是由市场经济条件下公共财政的职能所决定的。市场经济下财政的职能主要是纠正市场失灵，解决市场解决不了或解决不好的问题。如包括教育、医疗卫生、社会保障、就业和生态环境保护等在内的民生项目都具有较强的正外部效应，这些项目若由市场提供往往会造成供给不足，这正是市场失灵的表现之一，因此政府应成为这些民生项目的主要提供者，财政必须承担起此类民生项目的支出责任。即使有些民生项目具有私人物品的属性，但由于受个人能力和收入水平的限制，有少数社会成员的基本民生还必须依靠政府财政给予支持。其次是由我国的社会和经济发展阶段决定的。世界发展进程规律告诉我们，当一个社会进入人均GDP位于1000～3000美元之间的发展阶段，往往各种社会矛盾日益凸显。如果对这些矛盾处理不当，就会影响经济的发展和社会稳定。而我国人均GDP在2003年就首次突破1000美元，2007年达2600美元。为此，我们必须通过优化财政支出结构，实现财政向民生倾斜，加快推进以改善民生为重点的社会建设步伐，促进社会的和谐稳定。再次，这是“以人为本”为核心的科学发展观的体现。我们党把执政为民作为最高的价值取向，把人民群众作为最高的价值主体，把为广大人民群众谋利益作为最高的价值追求，把实现人的全面发展作为最高价值理想，这就是以

人为本的思想理念。坚持以人为本的科学发展观就是要把人的全面需要和促进人的全面发展作为经济社会建设的出发点和落脚点，围绕人们的生存、享受和发展的需要，提供充足的物质文化产品和良好的服务。因此，财政作为政府实现其职能的主要手段，应把保障和改善民生作为重要的工作任务，让人民群众充分享受经济和社会发展的成果。同时，财政以改善民生为己任有利于提高社会经济福利。“福利经济学之父”庇古根据边际效用基数论认为，国民收入分配愈是均等化，社会经济福利就愈大。因此，要增加经济福利，在分配方面必须消除国民收入分配的不均等。因为边际效用是递减的，穷人收入增加所带来的效用要大于富人等量收入减少所减少的效用。而财政向保障和改善民生倾斜正是逐步使民众享受均等化的公共服务，缩小贫富差距，从而增加整个社会经济福利的客观要求。

二、现行财政支出结构面临的主要问题

(一)行政经费支出在一定程度上挤占了民生支出

小政府、大社会是市场经济的一个普遍原则。然而我国目前的一个显著的特点是政府占据过多资源，具体表现就是公务员和政府行政人员作为一个阶层已膨胀到无以复加的地步，行政经费居高不下。唐斯最早对官僚的目标做了系统地描述，认为官僚追求两方面的目标：一是作为职业主义者，希望获得权力、收入、声望、安全感，等等；二是作为父爱主义者，希望能够忠诚地服务于公共事业。但尼斯卡南

只强调唐斯所说的第一个目标，把官僚的目标理解为各种P的函数，包括权力(power)、声望(prestige)、报酬(pay)、提拔(promotion)、特权(perquisite)等。而所有这些又都是他所在部门规模的函数，所以官僚的目标与厂商和政治家都有所不同，他并不为自己争取最大化的利润或选票，而是为其所在的部门争取最大化的规模。这一目标使他的行为具有鲜明的特点：追求预算规模的最大化。也许这就是我们每次的行政机构精简改革总是进入“精简一膨胀一再精简一再膨

胀”的循环怪圈的重要原因之一。目前，在全心全意为老百姓办实事做好事的名义下，做大政府的帕金森氏综合症还较为严重，由此形成了政府主体力量与其占有资源之间的循环推动，以致于在整个财政支出中，养人、养机构的负担过重。同时，行政资金使用过程中存在效率低下和严重的铺张浪费，这是行政性经费居高不下的主要原因。政府机构的庞大和行政经费的攀高不仅成为贪污腐败的温床，而且挤占了有限的财政资源，以致于许多本应由政府承担的民生项目，财政力不从心，这极不利于以改善民生为目的的财政支出结构的优化。

(二)城乡民生支出差距较大

公共财政把保障和改善民生作为己任，其目的之一就是通过扩大民生支出，逐步使民众享受均等化的公共服务，进一步缩小贫富差距，从而从整体上增加社会经济福利。然而，在我国大力提倡财政关注民生、改善民生的当今，我国城乡发展不协调、收入差距较大的局面并没有因此而改变，从某种意义上讲，城乡民生支出的差异反倒使城乡

居民的收入差距进一步扩大，这与科学发展观要求的统筹城乡发展相悖。目前，许多公共服务还没有普遍惠及农村，广大农民群众对于教育、科技文化、医疗卫生以及社保等民生需求得不到满足。首先，城乡教育发展不平衡。城乡教育布局和资源配置不尽合理，农村教育基础薄弱，师资力量短缺，教育教学质量明显落后于城市；在许多城市中小学校园公园化、设备现代化的同时，很多农村中小学却在艰难地维持。其次，农村医疗卫生保障体系还不健全。城乡卫生资源配置不尽合理，医疗服务公平性不高，卫生服务成本较大，农民不能享受城镇职工卫生资源和医疗补贴，农民看病贵、看病难、因病致贫、因病返贫的问题和现象仍然比较突出。同时，城乡社会保障差距较大。在城镇包括养老、失业、医疗、工伤等在内的社会保障体系日趋完善的同时，农村社会保障还很不健全，保障覆盖面依旧偏小，保障水平较低，除社会救济、新型合作医疗、五保供养、贫困移民及残疾农民享有最低生活保障外，涉及农民后顾之忧的养老保险、失业保险等尚未真正建立，等等。这些相当于隐性收入的民生支出在城乡之间的差别，正是人们为享受到城市更好的公共服务不惜付出高昂的房价进驻城市，从而导致城市住房需求增大，进而推动房价不断上涨的原因之一。它使得我国城市住房这个重要的民生问题更加令人头痛。

(三)民生支出比重与经济发展水平不相称

1.民生支出比重依然偏低的事实被低基数下的高增幅所掩盖。改革开放30多年来，我国经济得到了长足的发展，2003年我国人均GDP

首次突破1 000美元，2007年达2 600美元，经济发展带来丰盈的财政收入使政府改善民生有了坚实的财力保障和足够的信心。近年来，民生改善方面取得了一些积极的成果，涉及民生的各项支出同比增长幅度也较快。但这并没有改变民生支出比重依旧偏低的事实。以2007年前11个月为例，全国财政支出同比增长25.2％，同期农林水事务支出同比增长31.4％，教育支出同比增长32.7％，医疗卫生同比增长40.6％，社会保障和就业支出同比增长28.6％，科学技术同比增长33％，可以看出，涉及民生的各项支出同比增幅均高于同期财政支出的平均增幅。然而，我们稍加分析便不难发现：涉及民生的各项支出同比增幅之所以较高，是因为政府既往对民生支出的历史欠账太多，政府过去在教育、医疗卫生、社会保障和就业等民生领域支出水平过低。这种低基数下的高增幅，并不足以说明财政支出结构发生了多大实质性的变化，反倒是容易掩盖民生支出比重依旧偏低的事实。其实，在2007年前11个月的全国财政支出中，上述所有的民生支出总共也仅为同期全部财政支出的39.4％。因此，我们的媒体在报道历年政府向人大提交的财政预算报告中，涉及民生的支出，总是一味强调增长幅度的高低，而并不说明或很少说明教育、医疗卫生和社会保障等支出比重的变化，在一定程度上影响了各级政府以改善民生为目的的财政支出结构的优化。

2.少数地方政府民生支出比重超过当地的经济承受能力。尽管我们一再强调要求提高现行民生支出的比重，但这并不是说解决民生问题可以一蹴而就，只是要求民生的支出比重提高到与现行经济社会发

展相称的水平。然而，在全国民生支出总体水平依旧偏低的同时，有些地方政府为适应近年来我国财政支出结构加速向“公共财政”转变，特别是加速向“关注民生的财政”转变这种理念潮流，不顾本地的经济发展状况和财政承受能力，出现了民生投入过快增长的现象，甚至像河南这种经济还不发达的地区民生支出比重竟然在2007年达到52.2％，明显高于全国平均水平43.1％。这种把彻底解决民生问题看成是一件一劳永逸的事的做法，影响了政府必要的经济建设支出，进而影响民生支出的最终资金来源，不利于民生支出的可持续增长。

三、基于改善民生的财政支出结构优化的建议

(一)精简行政机构，提高行政资金使用效率

行政经费支出一方面是国家权力机关和行政管理机关领导、组织社会主义政治、经济、文化各项事业的财力保证，另一方面它又是一种经常性的消费性支出。根据行政经费的这一特点，应该坚持按照实事求是、“保障供给、厉行节约”的原则进行合理的安排和使用。控制行政经费开支，重点是解决机构膨胀、人员经费增长过猛和行政经费使用效率低下的问题。为此，首先应切实地按照市场经济原则的要求界定和转换政府职能，把政府不该管的事交给社会，交给市场，纠正财政越位，下大力气撤消一切不适应市场经济发展的机关机构，严格控制人员编制，裁减不需要的机关冗员，做到精兵简政，而不应该

像尼斯卡南所说的为实现官员的自身各项目标而去追求本部门的规

模最大化。其次是要提高行政经费使用效率，避免资金浪费，这就要求我们必须加强对重点控制支出的管理。第一，要加强公务用车管理。在有条件的地区，应积极推行公务用车的货币化改革，降低公务用车的使用成本，最大限度地提高公务用车的使用效益。第二，严格控制机关一切不必要的设备购置，大力压缩不必要的会议，严格控制会议数量和规模，简化会议形式，把设备购置费和会议费压缩到最低范围。第三，加强行政单位办公大楼建设的管理。对党政机关办公大楼建设要坚持效用和务实原则，坚决杜绝借所谓注重形象之名而去贪大求洋的不正之风。无论是办公大楼建设的规模、装修标准，还是项目工程造价和资金来源都要严格控制。第四，要大力提倡勤俭节约，进一步完善党政机关国内公务接待制度，明确接待范围和标准，严格控制接待费，防止超范围、超标准接待，同时严格禁止借出差、开会之际用公款游山玩水和在内部工作交往中用公款馈赠礼品等不正当行为。第五，要通过进一步加强收支两条线管理和完善公务员工资制度来规范收入分配，严把预算外收入关，清理政策外津贴补贴。第六，加强审计监督，对行政单位全面实行定期审计，对审计出的问题要严格按规定严肃处理。

(二)进一步缩小城乡民生支出差距

缩小城乡民生支出差距，不仅是城市和农村之间不平等状况的现实使然，也是政府履行社会管理和公共服务职能的体现。因此，中央

和地方各级政府必须调整财政资源和建设资金的投向，优化财政支出结构，切实承担起为农业和农村发展提供公共服务的责任，实现公共财政向涉农支出倾斜，确保涉农支出随经济的发展和国家财力的增强而稳定增长。由于基本公共服务是覆盖全体公民、满足公民对公共资源最低需求的公共服务，能否为农民、农村提供均等化公共服务直接关系到农民的生存权和发展权，关系到农业的可持续发展和农村的长治久安，所以为真正体现三农的优先发展，还必须使涉农支出的增长速度超过其他城市支出的增长速度入群体、特殊困难群体倾斜。首先，财政必须增加农村在教育方面的投入，大力加快推进城乡教育公平，并把解决城乡教育的公平性作为重中之重。当前应着力支持解决“上学难、上学贵”的问题，这不仅要求适当增加财政性教育经费，使其增长速度快于同期财政支出的速度，而且要求调整财政性教育支出的结构，包括教育级次结构和地区结构，确保这些支出主要用于在全国推行农村义务教育的经费保障机制改革和全面建立与完善对家庭困

难学生的资助政策体系上。其次，应从财政投入和医疗卫生体制等多方面着手建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生保健制度，加快推进城乡居民医疗保险制度逐步并轨，使人人都能够得到体现社会公平、政府和群众都能够负担得起的基本医疗卫生保健。再者，要积极探索农村社会保障制度的新思路，建立健全农村的养老、失业等保障制度。同时，为保证农村公共服务供给资金的均衡分布，必须进一步完善地方转移支付制度。一是要建立促进地区公平的转移支付制度，调整地区间的既有财力，特别是对目前财力不足的贫困地区，应提高无条件转

移支付的比重；二是要加大省级财政转移支付力度，充分利用其来平衡不同地区的公共服务供给，同时，注重省以下的转移支付制度的完善；三是要充分发挥专项拨款对农村公共服务供给的保障作用，对专项拨款既要进行合理分类，又要在充分考虑各种因素的情况下，合理确定地方政府的配套比率，并保证专项拨款的及时到位。

(三)坚持经济建设和民生双重视

一方面，随着社会的进步，每个人的生存权、发展权的内涵及外延都在不断地扩大和深化，因此政府的责任还在不断地加大，与此相关的财政支出规模也在扩大，这就要求我们必须大力发展经济；只有经济发展了，财政收入增长了，才能为不断增长的民生需要提供有力的物资保障。市场经济条件下，尽管从总体上说政府不应从事具有竞争性的商品经营，而只是为市场和企业提供公平和完善的外部环境，但由于市场失灵的存在，尤其是在市场经济还不够发达的我国，政府为纠正市场失灵，实行宏观调控和产业结构调整，还必须在一定范围和程度直接从事一些商品的生产经营，政府投资仍是推动经济发展的重要力量。当前及今后一个时期的财政投资只能是退出一般竞争性领域，而对于支柱产业与基础产业等重点竞争性领域，政府投资还不能过早地退出，应当采取扶植政策，促进产业结构和技术结构的升级。从长期看，财政仅仅重视社会公共性的民生支出是不够的，还必须重视经济建设投资，政府仍需在经济建设中保持有一定的比重。譬如，政府财政要加大诸如城乡道路、铁路、公路网、水、电、公交车辆、

居民住房、城市绿化等社会公共基础设施的建设力度，为社会经济发展提供良好的环境，缓解和消除经济增长的瓶颈；为强化农业的基础地位，财政要加大对那些风险大、投资经济效益低、对农业发展起着保护性、开发性或有示范效应的项目投资的支持力度；财政要继续支持和促进国有经济发展，不仅要通过投资手段，逐步解决现有一些国有大型企业和企业集团资本金不足的矛盾，还要支持国有经济的技术改造，鼓励企业进行技术创新，提高国有经济的技术水平和竞争能力，等等。

另一方面，增加民生支出是公共财政的本质要求，它既能使民众直接受惠，又能带动经济增长，更有利于社会稳定。尤其是在当前金融危机、经济不景气的大背景下，民生支出会刺激内需，更好地推动经济发展。我们应实施“经济建设和民生双重视”的财政支出结构调整策略，在促进经济发展、做大财政收入蛋糕的基础上，按照公共财政理念，通过优化财政支出结构，把民生支出比重提高到与经济社会发展相适应的水平。这不仅要继续减少一般竞争性领域的直接投入，严格控制并努力压缩行政经费支出，更为关键的是要逐步改变现行存量不动、增量调节的财政资金分配方式。因为这种方式在某种程度上意味着保了不该保的，压了不该压的，它维持的既得利益往往是强势利益集团群体的利益，由此而相应减少了很多弱势群体应有的利益。正因为这样，才形成了自1998年进行公共财政体制改革以来，民生支出许多年份不升反降的局面。因此，政府要切实承担起改善民生的重任，使财政在教育、卫生、就业、社保、农村基础设施等方面的投

入比重增加到应有的高度，逐步打破不合理的既得利益格局，改变现行财政支出的运行轨道，使财政支出结构调整有一个由量变到质变的飞跃。