实现公共政策的公平

内容提要

本文深入阐释了政府实现社会公正与公共政策的关系，论述了为了体现社会公正公共政策要遵循的原则，以及这些原则如何具体的渗透到政策制定与执行的每个环节。作者较有创意地提出了社会公正的概念，指出，发展元政策，定性问题定量化研究技术，灰色评估等技术是提高公共政策质量，从而使政府更好地实现社会公正的有效途径。

社会公正是一种关于社会价值取向的理想状态，在这种状态里，社会的不同利益主体（包括个人）遵照同一规则行动，在此规则下，他们保护与追逐各自应得的利益，最终实现彼此动态的利益均衡。那时，每个个人的生存空间都是不断扩展的。

社会公正包含三个方面的含义：第一，它是一种理想状态（目标状态）。从历史上讲，社会公正是从未真正实现过的。人们倡导生而平等，向往自由博爱，正是由于他们长期处于受歧视，受欺诈的情境中。人们生来存在生理、身份、地位的差别，因而造成拥有利益的差别，最终利益相近或相似的个体分属于相差悬殊的利益集团。已形成的利益格局不易打破，加上公正本身的概念的复杂，社会公正未真正实现过。但人是有理性的，随着人类文明（物质文明与精神文明）的发展，人们认识到：不规范的竞争会造成无谓的损失，越来越多的人希望有彼此接受的规则，这一规则能保证人们得到应得的利益，他们的这种愿望就称为社会公正。它应该是不同利益主体行为的底线。但它到目前为止只能是一种目标状态或理想状态。第二，它的实质是一种社会权益的正当划分。没有权力就没有利益，正是因为社会中的个人或集团要维护和追求自己的权力与利益，他们之间才互相争夺，造成出现不公和不正义的情况，因此主张社会正义就是主张权益的合理划分。第三，社会公正最终是个人追求自我空间的扩展。个人是社会的最小单位，社会公正的最终目的是为个人的。人类从茹毛饮血到今天的文明人，经历了无数的斗争，其文明的最重要的标志是个人逐步独立，个人价值受到尊重，个人的生存空间得到的扩展。

维护社会公正是政府应有的职能。首先，在历史形成的利益格局中，政府是最为强大，最处于优势地位的权威性的集团。它拥有足够的权力与强有力的工具维护社会的秩序。达到社会公正最关键的问题是一套符合社会公正的规则，并且，这一套规则是多数公众愿意且能够遵从的。政府正是拥有这一权力的主体。其次，维护社会公正是政府与公众之间达成的一种契约。公众赋予政府以公共权力，委以政府处理公共事务的责任，让其保证社会运行的秩序；同时政府从公众中索要人才，收取财款及各种资源，以维护自身的生存、壮大与发展。最后，社会公正是一种价值取向，它要求有其产生的环境。“正义是由社会创造的环境培养与维护下来的。”同样，社会公正要靠社会创造环境，此环境的培养与维护主要是靠政府。

由上可知，政府维护社会公正是责无旁贷的。那麽，政府如何维护社会公正呢？无疑，就现代而言，公共政策是政府管理社会事务的主要方式之一。政府是处于社会这个大环境中的一个复杂的系统，公共政策则是它的主要产品。产品的性能反映了政府的职能。因此维护社会公正是政府制定与执行公共政策时必定要考虑的。也就是说公共政策要体现社会公正。

公共政策的制定与执行首先要有一套价值标准，其价值标准最直接地反映社会公正。制定价值标准要考虑到如下因素：

1利益的表达形式。实现社会公正的实质是利益的划分，这就要求政策的制定与执行者认清什麽是利益。利益有多种表达形式。依表现形式：它可以是实物，地位，心理激励；依时间；它可以是眼前利益和长远利益；等。

2涉及的利益主体。

3价值标准的配套

利益有不同的表达形式，社会存在不同的利益主体，他们由于所处的具体情境不同，所持的价值观不同，对不同形式的利益的要求不同。每个利益主体出于自己的认知，将不同形式的利益进行排序，分出优势利益，次有利益，一般利益等。也正是由于这一原因，利益才有协

调的可能。公共政策的制定才要加以多方的考虑。因此，确定公共政策的价值标准的时候，首先要弄清各不同利益主体的利益要求，然后加以系统地分析，制定成套的价值标准。价值标准的配套是横纵交织的配套，它不仅要有横向的领域划分，还要有层次的差别，它是一个立体概念。这一点在元政策、基本政策、方面政策的制定与执行中可见一斑。

公共政策的制定与执行要体现如下原则：

提倡价值多元化，反对崇尚价值唯一。

社会公正主要在于通过政府的服务，公众能够拥有更多的发展机会，能够争取正当的权益，从而扩展自己的生存空间。机会的创造与提供在于社会价值观的改变。例如，在旧中国，艺人被称为“戏子”，他们倍受歧视，处于社会下层。他们被看成只供大爷们消遣与玩弄的东西；而在当代，艺人的身价倍增，受到全社会的尊重，人们改称他们为“演员”甚至“明星”。许多人乐于加入艺人的队伍。这就是由于价值观的改变而给公众带来的发展机会，从而得到了更多的利益，当然这更重要的是政府具体的公共政策的导向作用。几千年前老子曾言：“不尚贤，使民不争；不贵难得之物，使民少为盗；不见可如，使民心不散。”这有力地说明了价值多元化的好处。价值多元化是基于价值的多元性而言的。价值的多元性是指，“在相同的客体面前，不同的主体与客体结成实际上不同的价值关系，因此就有不同的价值。有多少主体就有多少价值，它们彼此间不能完全重合或代替。价值和评价的个体性、多维性、阶级性、民族性、时代性等等，都是这种多元性的表现。”①社会要提倡的价值多元化是本着发挥每个人的特长而言的，它不鄙视个人的特殊才华，只要这一才华的发挥不损害他人的利益，它就应该是不被禁止的，甚至是被鼓励的。价值多元化，能够使个人发挥特长，赢得发展机会，获得应得利益，从而缩短彼此之间的等级差异，使社会的各利益主体水平发展。相反，价值唯一会使社会分化成等级，造成贫富不均，社会走上畸形发展的道路。我国古代鼓励仕途，文人读书多为中状元，中举人，唯官是尊。因此有了“万般皆下品，唯有读书高”的“名”言。那时人们将商人称为“奸商”，将农民称为“草民”，可见其受歧视，受剥削的程度。这样的社会那里有公正可言？。

公共政策要提倡价值，不能含糊，不能只讲“为人民服务”或“学习雷锋”之类的口号。提倡价值多元化，主要是具体的公共政策中要隐含价值导向，通过奖惩机制树立正确的价值观念。正如演员的例子，现在人们之所以乐于当演员，是因为受到了包括经济、政治、社会等方面的激励；而不尊重演员的行为受到了应有的惩罚。

促进广泛参与，保证机会均等，反对权力垄断。

权力资源是稀缺的，谁拥有权力，谁就处于支配他人的主动地位。政府作为公共权力的主体，本身具有权力扩张的欲望。在监督不利的情况下，往往导致权力垄断。权利垄断的途径通常有：1）堵塞信息沟通的渠道，造成信息封锁。2）人为造成假象，迷惑公众，使公众很难认识到机会的到来。3）政策中含有过多的附加条件，往往只适用于个别利益集团或极少数人。如美国1787年宪法中涉及的有关选举的内容，其中规定，选民资格由各州规定，一各州立法机关中人数最多一院的选民所需要的资格为准，但黑奴按五分之三人口计算，未被课税的印第安人不具有选举权。②很明显，此条文剥夺了黑人及印第安人应有的权利，使权利垄断在白人的手中。

社会公正的“公”隐含着“公众”的意思。没有公众的参与，很难有公正。公众的广泛参是社会公正的基础。参与能够促进政府与公众间的对话，使政府与公众之间协同一致，这一点将在公共政策具体地制定与执行中体现得更为充分。

要达到公众的广泛参与，防止垄断，要求政府为公众提供交流渠道，提倡言论自由；在政策中摈弃基于先天不足，而被剥夺机会的规定。要防止形成地方或集团壁垒，反对地方保护主义与集团保护主义。

公共政策要体现社会公正，不能只将其作为价值标准之一，这一价值标准还要渗透到具体的

政策制定与执行的程序与方法（各个环节）中。

首先要重视元政策的制定

元政策是有关政策制定系统的政策，它涉及政策的指导思想，价值标准，行为准则，程序步骤，方式方法。③很明显，元政策是价值标准与程序方法的统一体。它的优越与否直接关系到各种公共政策的质量的好坏。因此在制定元政策时，尽量地考虑社会公正是必须的，也是尤为重要的。元政策的制定要做到：1）站在社会宏观的角度，充分的考虑社会的各个领域要采取的基本政策的价值取向。如外交政策，国防政策，文化政策，经济政策等。2）元政策一定要成体系，它不是孤立地条文的拼凑，它本身是讲究层次与配套的。如，对于不同层次的政策（基本政策，方面政策，政策细则）应有不同的规定。3）元政策的程序方法要具体而多样，科学而具有操作性，程序方法应该是灵活的，依不同的情境有所不同。有时，太强调程序方法会贻误时机。如对于突发事件的处理要做例外规定。

第二有关政策问题进入议程

政策问题一旦形成，就要进入议程。系统议程（公众议程）与政府议程（正式议程）的恰当结合，是保证政策公正的重要方法。系统议程由于由公众参加，它较着重对社会利益的分配，即在社会范围内分配利益；政府议程由于由社会团体参加，较着重群体利益的分配，即在群体之间分配利益。政府维护社会公正，其最根本的是合理划分与公众之间的权益界限。从一定的角度讲，这种划分权益界限的能力也就是政府维护社会公正能力。这两类议程相结合，可以使政府与公众相互表达利益要求，共同参与讨论，协商解决，从而达成共识，实现权益的均等。

第三有关政策方案的分析

有关方案的价值分析

“确认政策的价值含义关键在于确认价值的性质、目的、及其利益的导向。”④对政策方案进行价值分析离不开指标的选择。对指标的选择又难免不受到价值偏见的影响。在政策（尤其是涉及政治问题的政策）分析中，指标的选择要注意：确定好政策执行的社会环境，考虑多方因素（政治、经济、文化、时间、空间等）。例如，着名的学者纽鲍尔在分析经济发展与政治发展的关系时，考虑到了时间的因素，他发现民主发展过程中，有一个转折点。他指出，在这个转折点之前，经济、政治都很落后，民主发展严重受制于经济的发展，二者相关程度很高，一旦过了这个门槛，民主发展便很少依赖于经济的发展，而可能取决于这个社会的多元状况。

另外，为了克服分析者的价值偏见的影响，分析者要尽量采用科学技术分析定性问题，即发展定性问题定量化研究技术。如，在对方案进行预测时，采用数学模型进行分析。当然，若用技术模型很好地分析一项政策方案并不是很容易的。它往往要求多个模型进行组合，有时还要对模型进行改造甚至创造。定量分析中，一种主要的技术是模拟技术。“模拟是一种描述性的技术，它通过建立某个过程或一系统的模式，来描述该过程或系统，然后用一系列有目的、有条件的模拟试验来预测该过程或系统将产生的行为。通过构成反映客观过程或系统的模式，决策管理者完全有可能做出有关这一过程或系统行为的、有意义的论断。”⑤

技术是政策分析中不可缺少的工具，没有事实的真实性，就没有价值判断的正确。“实事求是”，无事实便无法求出真理。但是，我们也要防止走向另一极端。即单纯地相信技术，相信数字，而忽视客观的实际。提出这一点的重要性在于：当前，虚假数据现象严重，政府与公众都曾深受其害。数据之所以能欺骗人，一是因为它的表现形式，即形似可靠；二是因为数据的推导复杂，人们往往不愿细加琢磨，或者很难看出破绽。1958年“大跃进”的根源之一就是盲从数据，而忽视了实际上的考察与深入分析，使得浮夸之风兴起。这一教训的惨痛是值得我们深刻反省的。

第四有关政策评估

政策评估包括政策执行的评估和效果的评估。“政策执行评估的中心问题在于确定政策执行是否按照政策规定采取了适当的政策执行行为，政策执行行为又是如何影响政策成败的”。

⑥政策执行的评估最重要的是确定好“完美的政策执行模型。”它是评估的参照，是政策执行最理想的模式，它也应当是本着社会公正的。政策评估主要是政策执行效果的评估。政策效果的评估要注意以下问题：1）政策评估的态度要端正，不能偏离了评估本身的目的。评估不是一种形式，不是为了炫耀功绩，更不是为了掩饰错误，它是为了检测政策执行效果，总结经验教训，为下一次制定政策提供参考。政策评估过程中，评估者为了谋求私利，或者采用不正确的评估手段，往往造成评估的结果与评估原有的目的发生偏离，这一做法尤其易在政府作为评估主体时出现。2）在评估的具体讨论过程中，不仅要有赞成的观点，而且要有对于赞成观点的详细论证及明确的理由。3）评估的参与者必须是具有代表性的，他们代表社会各个阶层的利益。参与者的组成结构要合理，使他们近似一个社会的浓缩。这里我举出实质性论证模式以说明上述两点：

要求答辩（B）

予以驳斥（R）

↑

加以确认（W）↑

↑

资料（D）→具有资格（Q）→声明（C）

实质性论证结构⑦

图中表示的是实质性论证模式（DWC－QRB），其中，DWC指传统的论证模式：这一模式中，政策评估者寻找论据（资料）对政策的价值加以论证，最后得出结论，并将结果晓以公众，发出声明；实质性论证模式（DWC－QRB）将传统的论证作为第一轮，然后符合一定资格的人参与进来，进行第二轮的评估。他们可以对第一轮中已赞成的政策价值提出疑问，加以驳斥或证明，最后得出新的结论，并向公众发出声明。实质性论证较之于传统的论证模式发生了两种变化：参与评估的主体增多了；论证的次数增多了。这说明此模式的论证结果是较具代表性的。它最大限度地保证了公众的参与。当然，这一结论是以参与评估的人发表真实看法为前提的。

另外，由实质性论证模式，可以得到启示，对于政策的评估，其评估者的组成结构是很重要的，前面说过，评估者要尽可能的具有代表性。目前，存在的评估多是权威性机构（主要是政府）进行的。单纯的权威性机构评估明显地背离了广泛参与的原则，即使在其愿望和动机纯正的情况下，也往往容易使公共政策偏向自己的利益，从而很难保证顾全全体公众的利益，因此在权威评估的机制中引进民主机制是必要的。当然，在权威机构评价活动中引入民主机制，决不能简单地意味着在评价一项政策时，实行全民公决。多数并不等于正确。

4）要重视发展灰色评估技术。当前，灰色预测已成为专门的科学，灰色评估也不可忽视。灰色是指：在当前一段时间内，很难看清的但确实存在的政策的影响。政策的执行免不了带来估计不到的效果或附加效果。然而随着时间的推移，这些效果就显露出来了。对这些附加效果的评估有时是非常重要的。例如，新中国实行的人口政策，由于当时只看到“多一个人多两双手”，而没看到“多一个人多一张口”，两只手的作用又不能充分发挥这一现实，造成了我国人口过剩，现在不得不实行计划生育政策的窘境。之所以评估存在灰色主要有以下原因：政策本身的执行目的不明确；评估者的知识水平有限；发生了意想不到的大规模事件（如，自然灾害，世界战争，等）；政策产生的无形效果无法进行评估。

总之，对于政策的评估应该尊遵从以下原则：评估的目的是明确的，评估的结论是多重利益

主体民主参与，充分论证的结果。评估要具有超前性。

第五关于政策的配套与连续

政策的配套是指：公共政策要力求做到利益表达的多样，政策服务群体的多样，以及兼顾社会各个领域的协调发展。政府作出的政策多是方面政策，一项方面政策是不能容进各种形式的利益的，况且，由于不同利益群体对利益要求不同，他们要求得到的利益形式各异，这要求公共政策讲求利益配套；一项方面政策是指向不同的社会群体的，各个社会群体要求政府为他们提供利益，同时保护自己的既得利益不受侵害；社会各个领域的发展是互相牵制，互相影响的。正因如此，公共政策的指定与执行才要求配套。如，我国目前实行的改革，就力求达到配套：经济实行市场调控，政府实行机构改革，文化强调言论自由等。政策的连续性是指，政策的影响在时间上是具有延续性的。对这种延续性可做两种解释：第一，一项公共政策在执行一段时间后，发现它不够公正，从而产生了不良后果。考虑到这种延续性，要求一项政策具有后续政策作为补充。这种补充要做到：保证公民的在适当的时期内，付出与所得的一致。例如，支边政策，不能只强调要支边人员一味奉献，要求他们“献了青春献终身，献了终身献子孙”，而忽视对他们应有的补偿。父辈支边已属不易，不能要求已考进大学的子辈再回边疆。政策的连续性是在公平的奖惩规则下的连续，而不是指一成不变的执行原政策。唯有如此，它才是体现社会正义的。第二，一项公共政策有自己的生命周期，它的生命不能缩短更不容延长。政策的生命周期有时是很难判断的。判断政策的终结，要依其是否推动社会发展，起码是不阻碍社会发展为标准。如，中国目前的户籍制度，严重限制了人才流动，剥夺了大多数人的发展机会，它的生命可以说已经走向终结了。这时就要求有新的政策来替代目前的人口政策。一项政策的生命周期之所以被延长或缩短，主要有以下原因：1）人事地流动或新一届政府的更替导致原有政策效力的中断，“人存政举，人去政息”就是指的这种情况。2）既得利益集团为了维护或获取更多的利益，人为缩短或延长政策生命。3）政府较为保守，喜好稳定，惧怕改革。有时政府为了考虑管理的方便，不愿取消一项政策。这也给我们了一个启示，加强政策制定与执行的监督是尤为重要的。

总之，社会公正最终是为了各人生存空间的扩展，实现社会公正依赖于政府执行的公共政策，要提高社会公正的程度，就要提高公共政策的质量。建立符合公正的价值导向，并使其渗透到公共政策制定与执行的各个环节，这是政府最大限度实现社会公正的有效途径

参考书目：

①参《价值和价值观》王玉梁1998年8月第一版陕西师范大学出版发行第41页

②参《选举论》王玉明1992年9月第一版中国政法大学出版社第81页

③参《现代公共政策导论》张国庆1997年9月第一版北京大学出版社第22页。

④同上第264页

⑤参《模拟技术在管理中的应用》吴尚立编着1989年4月第一版第15页

⑥参《现代公共政策导论》张国庆1997年9月第一版北京大学出版社第191页

⑦同上第214页