加快政府职能转变,建设服务型政府

加快政府职能转变，建设服务型政府

杨兴烨

行政管理体制改革既是我国行政管理理论研究和实际工作中的一项永恒主题，又随着历史进程的前进和形势发展的变化而不断得以丰富和创新，具有鲜明的时代特征。当前，我国正处于加快发展的关键时期，改革攻坚任务艰巨，对外开放面临新形势，党的十七大明确提出要“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”。温家宝总理在关于“树立和落实科学发展观”专题研究上的讲话中强调指出：“在社会主义市场经济条件下，政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个方面。落实科学发展观，必须加快政府职能转变，全面、正确地履行政府职能。”并指出，公共服务，“就是提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件，努力建设服务型政府”。建设服务型政府已经成为当前我国深化行政管理体制改革的着力点和重要任务。

一、建设服务型政府是新形势新任务的必然要求

行政管理体制改革的目的从来都是为了更好地适应经济社会发展的需要。建设服务型政府任务的提出是贯彻落实科学发展观，构建社会主义和谐社会的客观需要。

建设服务型政府是贯彻落实科学发展观，促进经济平稳较快发展的客观需要。市场经济条件下，经济增长的主要驱动力之一来自于强劲的消费需求。但这些年我国的消费率持续走低，并逐渐构成对经济健康发展的潜在威胁。消费率下降的重要原因之一，就在于公共服务供给不到位，由此导致城乡居民消费预期不稳，消费倾向下降。比如，相当长一段时间以来，我国教育、医疗等基本公共服务的价格上涨速度过快，政府提供服务的能力和水平相对不足，城乡居民不得不把可支配收入中很大的一部分用于预防性储蓄，从而收缩即期消费①。当前，我国正处于经济增长方式转变的关键时期，建设服务型政府对启动国内市场，拉动内需，改变我国当前投资、消费严重失衡的局面，逐步实现经济增长由投资主导向消费主导的转变，促进国民经济健康发展具有重要作用。

建设服务型政府是构建社会主义和谐社会，促进社会公平的客观需要。当前，我国人均GDP刚刚超过2000美元。国际经验和我国的实际情况都表明，这段时期我国既处于社会转型的关键时期，也是社会矛盾和问题的集中显现期，而很多的社会矛盾和问题都在不同程度上与公共服务短缺相关联。比如，随着工业化进程的推进，我国出现了大量的失地农民，由于社会保障的不到位，这部分人群极易对政府和社会产生不满和怨气，引发群体性事件。应当看到，随着社会主义市场经济体制的初步形成和不同利益主体的出现，各种基于不同考虑的利益表达和利益诉求开始成为广大社会成员、特别是困难群体的普遍需

①中国（海南）改革发展研究院：《加快建立社会主义公共服务体制（18条建议）》

求。在这种情况下，必须充分认识到建设服务型政府对有效协调各种利益关系、化解深层次社会矛盾，促进社会公平的重要意义。

二、加快政府职能转变是建设服务型政府的关键

政府职能是政府在一定历史时期内根据社会环境的需求而履行的职责和功能，它反映政府的实质和政府活动的内容与方向，是政府一切行政管理行为的出发点。多年来的行政管理体制和机构改革理论研究与伟大实践已经反复证明，“政府职能转变是深化行政管理体制改革的核心”。

从理论上分析，政府职能转变应当成为建设服务型政府的关键。政府职能具有很强的历史特征，根据国家和社会发展的需要，政府职能的范围、内容、方式都会发生相应的变化。政府职能还具有很强的系统特征，它与其外部环境之间存在着一种相互依存、相互影响的互动关系。对于政府职能的这种特点，行政学家很早就注意到了。比如，美国著名行政学家比尔德、高斯等在40年代就先后提出：政府职能的消长情况是可以通过对其环境的细致观察而得到说明的。考察世界各国政府公共管理职能变化的轨迹，可以发现随着时代和环境的变化，社会生产力的发展，人与自然矛盾的加剧，人们思想观念的进步，统治阶级政治路线的调整，都会不同程度地引起政府职能的变化。从这个意义上说，政府公共管理环境的变化可以被看作政府公共管理职能变化的根本原因①。建设服务型政府是党中央国务院根据新时期新形势的需要而提出的新要求，属于当前我国深化行政管理体制改革的一项重要战略任务，政府职能自然需要继续牢牢抓住转变政府职能这个关键。

在实践中，政府职能转变已经被作为建设服务型政府的关键来看待。胡锦涛总书记在主持中共中央政治局第四次集体学习时就明确指出：“建设服务型政府，首先要创新行政管理体制。要着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，把政府主要职能转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来，把公共服务和社会管理放在更加重要的位置，努力为人民群众提供方便、快捷、优质、高效的公共服务。”

可以说，以转变政府职能为核心，就是抓住了建设服务型政府的治本之策。也只有通过加快政府职能转变，才能把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，更加有效地提供公共产品。

三、加快政府职能转变，建设服务型政府应关注的几个问题

（一）转换观念是加快政府职能转变，建设服务型政府的前提

观念是行为的引导，行为是观念的体现。建设服务型政府可以说是我国政府的又一次重要转型，要确保转型取得好的效果，转换观念更是凸显极端重要，再多地强调也不为过。

①钱振明：《论现代西方政府公共管理职能的变化：轨迹与特征》，载《中国行政管理》1998年第12期

首先，要树立正确的发展观念。要清醒的认识到，发展是党执政兴国的第一要务，也是政府的第一要务，但是发展不等于GDP增长。发展不仅表现为经济发展，还需要社会、文化的同步发展。以经济建设为中心也不是要求政府直接成为投资者和生产者，而是为市场主体服务和创造良好的发展环境。不能片面强调经济增长的投入，严重忽视社会事业投入的巨大经济、社会效益，忽视环境保护和资源节约，造成经济与社会发展失衡、城乡发展失衡、区域发展失衡、经济发展与生态环境的失衡等；更不能不恰当地把本应由政府或政府为主提供的某些公共产品和公共服务，如社会保障、基础教育、医疗保险、农村公共卫生，推向市场，推向社会，出现功能缺位，这样既不利于经济的可持续发展，也不利于实现社会公正与社会和谐。

第二，要培育和树立为企业服务的观念。计划经济条件下企业附属于政府，政府主管部门对企业行使指挥、命令和直接控制的权力，服务观念无从谈起。在市场经济和全球竞争条件下，为企业服务应该成为政府工作的重要理念之一。政府服务应该既包括提供有效的制度规则，建立和维护良好的市场秩序，在国际谈判中为国内企业争取的条件等间接形式，也包括提供信息、信贷优惠等直接形式。比如，由于各种原因，我国企业对国外市场状况，产品质量标准、国际经贸规则和交易程序等知之甚少，往往丧失机会甚至吃亏受损。政府主管部门却往外满足于呼吁和要求企业放眼世界，努力学习，而忘记了由政府部门收集并向企业提供信息不仅具有很大的成本优势和规模经济，而且是发达国家的普遍做法。对此，首先要在观念上有足够的认识。

第三，要坚持和巩固为人民服务的观念。这是建设服务型政府的本质要求。千百年来，我国的传统文化中“官本位”观念根深蒂固，政府作为统治工具“高高在上”，服务的观念则比较淡泊。新中国成立以来，党和政府始终强调要为人民服务，为从根本上改变“官本位”观念奠定了良好的基础。但由于种种原因，一些政府部门及其工作人员仍然存在吃拿卡要的问题。对此，必须要求政府部门和官员按照以人为本的理念，破除特权思想，牢固树立“为人民服务是各级政府的神圣职责和全体公务员的基本准则”的理念，乐于承担服务者的角色，放下架子，摆正位子，提高政府服务的质量。

（二）国际上的成功经验是是加快政府职能转变，建设服务型政府的有益借鉴

如何改革我国现行政府管理体制，在建设服务型政府上有所建树，西方国家公共行政改革运动取得的成功经验很值得我们学习和借鉴。

西方国家自从威尔逊在本世纪初创立公共行政学后，大力强化政府行政管理活动。30年代，凯恩斯主义更加速了政府全面干预社会经济活动，形成行政国家中心的时代。但是，传统的公共行政由于过分强调马克斯.韦伯的官僚体制和政府行政，结果走向自己的反面，出现了与我国当前政府行政类似的问题：机构臃肿，体制僵化，成本加大，效率低下，公民怨声载道。在这一背景下，西方政治家不得不于70年代发起了一场对传统行政改革的运动，其结果是，新公共政策管理、新公共行政管理和新公共管理三个新事物产生。“新公共政策”强调政府作为管理市场经济和社会的一只看得见的手，对全社会价值作权威性

分配，宏观调控公共利益关系，可克服和弥补市场失灵的问题。“新公共行政”则强调政府行政机关要在与议会、法院等政府机关、政党、利益团体的磋商和妥协的前提下，做好公共行政管理工作，强调行政政治和管理行为的公平原则。“新公共管理”则强调市场导向、小政府意识形态、公民参与和公共选择。其中，美国学者戴维.奥斯本和特德.盖布勒提出的改革政府的新公共管理的十大措施①尤为引人注意。即：（1）起催化作用的政府：掌舵而不是划桨；（2）社区拥有政府：授权而不是服务；（3）竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中去；（4）有使命感的政府：改革照章办事的组织；（5）讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款；（6）满足顾客的需要，不是官僚政治的需要；（7）有事业心的政府：有收益而不浪费；（8）有预见的政府：预防而不是治疗；（9）分权的政府：从政府制到参与和协作；（10）以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。西方国家这场公共行政改革运动已经取得了显著成就，我们应当学习和借鉴西方的成功经验。

当然，西方国家的公共行政改革的国情与我们存在不同，这一点我们也不能不予以充分考虑。

（三）在科学分析的基础上进行政府职能的合理配置是加快政府职能转变，建设服务型政府的基础

加快政府职能转变是一项长期而艰巨的任务，尽管经过多年来的改革，我国政府职能转变已经取得很大成效，但由于缺乏具体可量化的手段，职能转变的针对性和社会共识往往不强。进行科学的职能分析可以作为解决这一问题的重要尝试。

所谓职能分析，是通过职能界定、职能分解、职能归类，绘制出政府职能总图（表），建立政府功能模型，从而使政府职能配置和政府职能转变具体化的一种工作方法。职能界定主要解决政府职能范围和性质的问题；职能分解和归类主要解决政府职能部门化专业化以及与机构对应的问题。从一般意义来说，职能分析主要弄清：应属政府的职能，应归企业、中介事业单位、政党组织的职能；应属上级或中央政府的职能，应归下级或地方政府的职能；应属某政府机构的职能，应归其他国家机构的职能；应需强化的职能，应需弱化或转化的职能。就某一机构来说，职能主要明确：机构内的主要职能、次要或辅助职能；机构的固有职能、临时性或过渡性职能、实用职能或虚有职能；与其他机构交叉、相同或相近的职能，不宜分开必须与其他机构协调完成的职能等。另外职能分析还包括职能结构分析、职能规模分析、职能定性分析、职能定量分析等。职能分析尽管与职位分析相联系，但不同于职位分析，职能分解目的不是肢解政府职能，而是通过分解，对政府职能合理分类并项，为职能配置和设置相应机构提供依据。

在此基础上，再按照建设服务型政府的需要和分工原则，把性质、规模、范围、地位等不同的各类具体政府职能进行配置，组成合理的职能目标体系，职能转变的效果自然会比较直观，因而更容易形成社会共识，也更有利于社会和公众的监督。

（四）坚持统筹兼顾、全面把握是加快政府职能转变，建设服务型政府的重要保障 ①戴维·奥斯本，特德·盖布勒：《改革政府》，上海译文出版社1996年版

加快政府职能转变，建设服务型政府是一项系统而复杂的工程，包含多种因素，必须统筹谋划，全盘把握，才能避免走极端，取得好的实际效果。

一是要妥善处理好管理和服务的关系。对于政府来讲，管理与服务是一个有机统一的整体，而不是相互对立的两项工作。服务型政府的本质，是政府在履行自身职能时坚持以人为本，充分体现“社会本位、民众本位”精神，在决定政府该管什么不该管什么时，首先要看社会和人民是否需要，并以此作为确定政府职责和功能的依据①。也就是说，服务型政府并不是不要政府管理，而是要在加强社会管理和公共服务职能的同时，继续改善宏观调控、加强市场监管，寓管理于服务之中，在管理中体现服务，在服务中改进管理。

二是要妥善处理好政府职能的缺位和越位关系。当前，我国既存在政府对社会生活中应由政府承担的一部分公共事务投入力量不够、工作比较薄弱的缺位问题，比如农村基础设施建设、生态环境保护、教育医疗发展、社会治安等；也存在政府直接干预企业微观经济活动、直接分配资源的越位问题，比如国有企业在一般经营性领域的退出、行政审批事项过多、政府收费过多过滥等。建设服务型政府不仅需要政府在缺位的方面“补位”，加大投入和工作力度，以发展社会事业和解决民生问题为重点，逐步形成惠及全民的基本公共服务体系；同样不能忽视在越位的方面“退位”，进一步推进政企、政事、政资、政府和市场中介组织分开，减少行政审批事项和微观管理事物，为社会和市场“松绑”。

三是要处理好中央和地方的关系。我国幅员辽阔，各地情况差异很大。在公共服务领域，中央政府部门应把主要精力放在法律规范、政策引导、统筹协调、财力支持和监督执行等方面。这样既可以保持公共服务水平在全国范围内的大体平衡，又有利于避免管得过多过细，在具体政策措施上充分考虑到不同地区的实际情况和利益需求，充分发挥地方的积极性和创造性，从机制上解决提高地方执行力的问题。

四是要处理好政府职能履行与社会组织功能发挥的关系。在加强政府社会管理和公共服务职能的同时，也要避免出现政府包办公共服务的问题。国际经验证明，完全依靠政府建立从摇篮到坟墓的社会服务体系既不经济，也不可行。必须坚持培育发展和管理监督并重，完善培育扶持和依法管理社会组织的政策，在引导各类社会组织加强自身建设、提高自律性和诚信度的同时，充分发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用。

总之，加快政府职能转变、建设服务型政府是新时期新形势下我国深化行政管理体制改革的重要任务和举措，是全面实现小康社会目标的重要保证，必须引起足够的重视，并通过采取多种有效方法在实践中认真加以贯彻实施，才能真正取得好的效果。

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