应对西安市水资源问题的思考与建议

应对西安市水资源问题的思考与建议

——浐灞生态区水环境治理范式

（第十三期处级公务员培训学员第三课题组）

内容提要：

水是重要的自然资源，是人类社会发展必不可少的物质基础。逐水而居，自古以来就是人类生存的基本方式。中国历史上先后有13个王朝在西安建都，古都的变迁和当时水资源及环境问题密切相关。当今，西安已成为我国中西部地区重要的工业、科技、商贸、旅游和文化中心。随着城市规模的日益扩大，西安市将形成“东连临潼、西接咸阳、南拓长安、北跨渭河”的发展新格局，昔日的“八水绕长安”将不可避免的成为西安的城中河。国务院在《关中—天水经济区发展规划》中将西安定位为国际化大都市。所以，水的经济价值、生态价值、资源价值和人文价值尤为重要。

然而长期以来，水资源短缺一直是制约西安经济社会发展的主要因素。进入本世纪后，西安市委、市政府把水问题放在首要位置来抓，尤其是水环境治理进程明显加快。孙清云同志明确指出：“西安要实现可持续发展，必须下大力气解决水的问题”。实践证明，解决好水问题，对建设国际化大都市的西安来说，是一个紧迫而重大的战略问题。就水量而言，西安市水资源总量为26.87亿立方米，人均水资源占有量不到350立方米，相当于全省人均量的1/3，全国人均量的1/6、世界人均量的1/25，远远低于国际公认500立方米的绝对缺水线，

是全国最缺水的城市之一。另外，随着西安市经济社会的全面发展，供水、蓄水、调水、节水、排水、治水等问题尤显凸出。

目前，关于西安市水问题多倾注于“水量”的理论研究，抑或涉及“水质”和某单一问题的探讨，而关于水环境治理的思路尚未形成系统和完整的构架，致使城市因缺水总觉“血脉不旺”。从战略上讲，水环境治理既是解决西安水资源矛盾的有效途径，又是彰显西安水生态品相的最佳选择。本文用浐灞生态区水环境治理的五个范式，针对性的探讨了西安市水资源的五个问题，并提出五项建议。

正文：

一、对西安市水资源问题的思考

1．水资源总量偏少，制约经济发展。西安是全国最缺水的城市之一。随着《关中—天水经济区发展规划》的实施，西安工业化、城镇化的加速和经济社会的快速发展，对水资源的需求量将持续增加，但全市水资源的可利用量仅15.6亿立方米，地表水的利用量仅占地表水资源总量的15％，按目前日供水能力165万吨预测，2020年西安市将面临20亿立方米的年供水缺口。为此，在充分开展节约用水，提高水资源利用效率和效益的基础上，加大非传统水资源的利用和利用好境外客水，实施跨流域调水是十分必要的。

2．地表水开发不均，影响水资源储备。西安市目前地表水开发以小型水库为主，蓄水能力较低，特别是在汛期蓄水量很少，对于南山支流良好的水质来讲，蓄洪应用太少。目前地表水开发利用仍有潜力，但是受地形条件、水质条件、水文条件等的影响，充分利用的难

度较大。周至县地表水开发利用程度已达54.2%，超过可利用量约1亿立方米。在全市众多河流中，以灞河流域地表水资源开发利用程度最低。为此，对全市河道汛限水位进行研究，同时加强水库清淤技术研究，为合理增加蓄水奠定基础。

3．地下水超量开采，引发环境地质问题。由于历史原因，西安市地下水开采规模较大，地下水位自建国以后下降了20～150米，最高年份每年超过12亿立方米，大大超过地下水的可利用量，严重超采的地区有西安城六区及渭河以北的高陵、阎良、临潼地区等，渭河以南周至、户县、长安井灌区超采也较严重。特别是城市区地下水严重超采，地下水漏斗不断扩大，引起了严峻的环境地质问题。地裂缝、地沉降现象时有发生。限制和停止地下水开采已经成为我市重要的水资源管理内容。

4．城市雨水未充分利用，水资源浪费严重。西安市年城市雨水可利用量可达8000万立方米，对于目前西安市城市用水来讲是一个非常大的资源。如果进行合理的利用，对于解决城市区浅层地下水水位下降问题具有重要作用。农用灌溉水浪费严重，部分灌区的灌溉水利用系数仅0.5，城市自来水管网漏损率为13%，跑、冒、滴、漏等浪费现象仍较普遍，节水器具的推广尚有很大潜力。全市万元GDP用水量和万元工业增加值用水量与北京、天津、山东、河北等地相比，都有一定差距。

5．污水处理率低，水质污染严重。全市年排放工业废水3亿吨，生活污水1亿吨，郊县污水排放量1亿吨，而城市污水集中处理能力

仅为1.5亿吨。由于污水处理成本高，运营和城市再利用困难，部分城市生活污水和工业废水未经处理直排河道，使地表水和地下水遭到严重污染。城区排水系统落后，部分排水管网雨污合流。渭河西安段因上游城市及本市污水的影响，属五级水质。南山支流上游水质为一级水质，进入西安郊区后浐河、皂河均受到污染；沣河和灞河有机物污染为二级。西安市各主要河流平原段水环境治理十分迫切。

二、浐灞水环境治理范式及建议

范式1：志存高远，跨区域规划。2006年，浐灞生态区以渭河综合治理为契机，牵头成立了由蓝田、长安、灞桥、雁塔、未央区（县）政府及市级水务、环保、林业部门共同参与的《西安市浐灞河流域综合治理专项规划》编制协调机构。历时3年，先后编制完成了水资源保护与开发利用、拦河造湖、水土保持、环境保护、林业、防洪等6项子规划，成为渭河流域第一个全支流整体综合治理规划。2009年11月初，市政府常务会议研究通过。

建议1：上下游联动，跨流域治理。（1）启动浐灞河流域综合治理，使浐灞河流域综合治理从源头抓起，上下游联动，以达到事半功倍的效果。（2）渭河西安段综合治理在加强全省市区联合的同时，要加强陕甘两省的联合，实施跨流域综合治理。（3）实施沣河、潏河、滈河、涝河综合治理，以此打造出“东有浐灞广运潭、西有沣河昆明湖、南有唐城曲江池、北有汉城团结库、中有明清护城河”独具西安特色的魅力城市。

范式2：休养生息，生态修复。2008年8月，水利部批复浐灞生态区为国家水生态系统修复与保护试点区域。水利部的批文指出：《浐灞生态区水生态系统修复与保护规划》是西部水生态修复思路与方法的探索，同时为推动全国工作积累流域和地区经验。浐灞生态区成立五年来，累计投入生态建设资金120亿元，完成生态化堤防36公里，新建、改建橡胶坝8座，新增水面8000亩，新增绿化7000亩。在利用橡胶坝营造“大水大绿”景观的同时，回灌地下水漏斗，消减地质灾害，借助浐灞上风带向市区输送水蒸气，增加市区湿度，抑制扬尘，改善生态环境。浐灞生态区实施河流清源，并负责任的向渭河乃至黄河输送达标水质，是“做有爱心负责任的建设者”工作理念的具体体现。

建议2：未雨绸缪，应对水危机。西安市水资源问题形势严峻，全市要有长远的战略目标，未雨绸缪，采取综合措施，应对和缓解水危机：（1）大力宣传和贯彻《水法》，增强市民节水意识，促进水资源合理利用，工业用水实行定额管理，推广先进节水器具和节水技术。（2）要以建设水资源节约型可持续发展经济社会为目标，全面推动我市过境河流水生态修复与保护工作。（3）有效保护和利用现有的城市河湖水系，使城市河湖水系清起来、流起来，循环起来，以彰显城市水的活力灵魂功能。

范式3：建设湿地，涵养水源。浐灞生态区按照“保护优先、科学修复、适度开发、合理利用”的原则，在灞河入渭口处规划了浐灞国家湿地公园，并于 2008年底得到了国家林业局的正式批复，使浐

灞湿地公园成为西北首批列入国家湿地公园的项目之一。另外，在浐河雁鸣湖湿地种植芦苇，净化水质、涵养水源，探索城市型人工湿地治污新模式，利用人工湿地技术处理城市污水，把污水变成生态水源，在恢复湿地景观的同时，推动生态农业、观光休闲、科普教育等产业建设。

建议3：扩大湿地建设，改善环境功能。湿地是重要的国土资源和自然资源，具有巨大的环境功能和效益，在调节径流、蓄洪防旱、控制污染、调节气候等方面有其它系统不可替代的作用。扩大湿地建设，有效地遏制城市建设中对湿地的不合理利用现象，保证湿地资源的可持续利用，实现人与自然的和谐发展，对生态区乃至西安市湿地生物多样性恢复和生态环境保护具有重大意义。为此建议（1）由市林部门牵头，涉水部门配合，启动西安市湿地系统规划，全面实施全市河道湿地建设。（2）在渭河、泾河西安段建设大型水面，着力恢复“泾渭分明”景观。

范式4：因地制宜，变废为宝。针对浐灞生态区成立之初的“三大”水环境问题，在广运潭利用废弃沙坑建造人工湖，以千亩水面、万亩绿意迎接2011世园会的盛大绽放。沿浐河铺设截污管网，封堵排污口。在桃花潭景区利用建筑垃圾进行土方造型，建设岛屿，重塑景观。在浐灞半岛及灞河东岸建设污水厂，并依托污水厂加快中水利用体系建设，利用中水在半岛养护绿化、清洗道路、洗涤车辆和回供灞桥热电厂工业冷却水。通过有效地综合治理治，使浐河水质恢复地

表三级水平，几十年的污水渠重现清流，灞河成为市民休闲胜地，区域生态环境得到根本改善，城市生态功能显著增强。

建议4：控制水污染，提高中水利用。（1）在审批新建、扩建和改建工业项目时，应充分考虑其环境效益。对厂矿企业生产过程实施严格监控，采用先进工艺流程和科学技术替代陈旧过时的工艺与设备。（2）制定合理的水资源费，并对新建企业和增加供水量的企业征收“新水源建设基金”，用1～2年时间全部封停禁采区内所有自备井。（3）积极兴建和实施城市引用地表水工程、工农业及生活节水工程、污水处理工程及中水利用工程，以减少地下水开采。（4）逐步改造供水管网系统，在开发新区率先变单管供水为双管供水，为中水的大规模推广使用树立典范。

范式5：科学研究，确保安全。为实施大水工程，浐灞生态区对地表水和地下水水质、水位进行布点监测。对生态区经济发展需水规律、需水量进行预测。对重大水工程除坚持做好环境影响评价外，组织多学科交叉研究。为减缓水工程项目对生态环境的不利影响，浐灞生态区还建立了适水发展模式，实施工程建设项目水资源评价与过程管理制度。汛期加强橡胶坝联合调度，确保防洪安全的同时营造大水景观。在浐灞商务中心和世园会址开展雨水收集利用示范工程。

建议5：加强战略研究，保障水源供给。（1）实施西安市水资源战略研究平台，加强水资源安全保障的科技支撑能力建设，解决全市水资源开发利用中存在的深层次科技支撑问题。（2）制定西安市中长期水资源战略，研究解决未来10～30年全市水资源安全保障的战

略问题。（3）对重大水工程，特别是跨行政区调水工程，打破部门限制，组织多学科交叉研究，加强对水系统及水循环的影响研究和定量模拟等分析论证工作。（4）水源供给总思路是“截留雨洪水、调蓄地表水、涵养地下水、调剂生态水、用足再生水、用好地热水”。随着西安经济的快速发展，人口的快速增加，工业化和城镇化进程的加快，生态、环境和资源等方面的压力越来越大。近年来，西安市委市政府在加快经济建设的同时，也注意到生态、资源和环保等问题，不断加大生态建设的力度，但是水污染、大气污染及人居环境的恶化趋势仍没有得到根本遏制。

（一）改善生态环境，提升城市生态功能

生态建设使浐灞生态区环境得到根本改善，西安城市生态功能和环境综合承载力大幅提升，同时也为区域发展奠定了环境保障。针对成立之初的“污水”、“垃圾”、“采砂”环境问题，浐灞生态区采取综合措施。

（1）水环境治理“疏”、“截”、“堵”、“治”。在桃花潭景区疏通建筑垃圾，并利用其进行堤防及湖心岛建设。沿浐河铺设截污管网，封堵排污口。在灞河广运潭景区利用废弃的沙坑建造人工湖。在浐灞半岛及灞河东岸建设污水处理厂，并依托污水处理厂建设中水工程,提高水资源利用率，创建节水型城区。在灞河入渭口区域建设国家湿地公园，探索城市型人工湿地治污新模式。

（2）大气环境整治“拆”、“评”、“监”、“测”。大力开展锅炉专项整治行动，拆除污染大、热效率低的燃煤锅炉。对城市功能区进行合理布局，加强规划区内不同组团、不同声功能区间的防护带、绿化隔离带的建设，并严格环境影响评价。对交通、建筑施工、住宅区生活及各类设备的噪声严格实施监督。建设数字浐灞管理系统，在世园会、欧亚论坛会址等处布设自动噪声监测点位，有效控制了大气噪声。

（二）打造生态景观，增加城市生态名片

孙清云同志在考察浐灞生态区时指出：“过去人们来西安，都是看古建筑、古文化，生态建设是西安的一个缺项，浐灞生态区的建设，直接弥补了西安生态建设方面的缺失，打造了新的生态名片”。

（1）开放生态公园。以保护和恢复原生态湿地景观为主要任务，建立包括湿地保护区、湿地恢复区、湿地建设区及人工湿地所组成的湿地体系。开放雁鸣湖、桃花潭、广运潭生态公园，新增水域面积8000亩，使浐灞生态区成为西安市最具特色的城市湿地景观区域。

（2）构筑绿化景观。加强生态绿地建设，优化城市滨河绿带，形成“大水大绿、大疏大密”的景观格局，建成总量适宜、分布合理、植物多样、景观优美的绿地体系，构筑生态区的绿化景观特色，新增绿化面积7000亩，有力地完善了西安市的生态功能，提升了城市环境品质。

（三）建设生态人居，树立城市生态品牌

浐灞生态区已成为是西安人居环境最好，最有发展潜力的区域之一。新开发的项目从建筑节能、垃圾收集到可再生能源利用、立体绿化，从社区环境管理到居民环境意识，无不渗透着生态理念。

（1）创建绿色社区。新建社区绿化率均大于35%，人均公共绿地面积达13平方米，是西安市人均公共绿地面积7.8平方米的1.67倍；太阳能、地热等可再生能源使用率达到7.7%；天然气等清洁能源使用率达到100%；垃圾均实行分类收集；使用中水进行绿化、道路清洗和扬尘控制。

（2）建设生态新区。区内医院、餐饮、文化、科学、教育、邮电、银行、超市等城市配套项目建设全面展开，人居环境的不断完善，为区域吸引更好的人才、项目和更多的投资创造了条件，增强了区域发展活力，激发了居民和建设者的热情，为浐灞创建最佳人居环境、加快生态产业发展奠定了坚实基础。

（四）发展生态产业，探索城市生态范式

生态区始终坚持以循环经济理论统领区域产业发展，加快转变经济发展方式，推动产业结构优化升级，大力减少污染排放量。

（1）发展生态经济。通过F1摩托艇大赛、欧亚论坛、金融论坛、插花艺术节等重大项目，强化了全市支柱产业之间的循环和连接，推动经济在市、省乃至全国范围内实现循环和互补。

（2）探索生态范式。通过浐灞生态建设，把浐灞河治理与秦岭保护、渭河治理关联为一体；把浐灞河流域综合治理与城市扩展的新模式、建设西安市生态补偿区关联为一体；把循环经济聚集、人居环境改善和旅游资源开发关联为一体。浐灞生态区的建设为现代治河方式、城市扩张模式、人类住区改善和循环经济产业聚集、产业结构及布局调整，提供了一个综合性范例，并助其迅即在国家天水—关中经济区发展中脱颖而出。

（五）建设生态文明，提升城市生态价值

坚持“以人为本”，把提高公众生态文明水平与转变生产生活方式和消费观念结合起来，统筹到生态建设之中，提升城市生态价值。

（1）挖掘历史文化。从远古至今，浐灞河都在默默地滋养和孕育着关中平原上的“两河文明史”：从“蓝田猿人”、“半坡遗址”、“米家崖遗址”，到连接东南和西北的隋代“灞河大桥”，承接黄河、渭河水运的唐长安城水陆码头“广运潭”，再到眼下正在浐灞崛起的第三代新城，都将成为西安建设生态文明的人工生态地标。

（2）科研科普教育。在区域道路建设、景观命名以及世园会建筑方面融入文化元素。依托湿地公园建立水环境教育基地，提高公众湿地环境保护意识，增强市民的生态环保道德责任感，构建生态文化体系。

（六）坚持生态机制，创新城市生态保障

坚持生态机制，从制度、管理、建设、财政、能力等各个方面建立了较为完善的生态保障体系。

（1）确定目标、思路和理念。始终坚持以“建设生态文明”为中心，以建设国家生态区为目标，按照“河流治理带动区域发展，新区开发支撑生态建设”的发展思路和“做有爱心负责任的建设者”的工作理念，推动各项建设工作。

（2）完善程序、制度和措施。充分利用管理体制、机制等方面的优势，优化审批管理程序，针对建设项目过程从规划、设计、施工、竣工验收、绿色管理等阶段均有相应的要求及措施，落实企业节能减排责任制，引导并鼓励企业尽可能地降低项目能源使用量和污染排放量，确保入区项目符合各项生态化要求，使入区的建设项目成为生态区的“绿色细胞”。

二、浐灞生态建设的思考与建议

生态建设是新时期新形势下对城市扩张和新区建设范式的探索实践，也是对开发区从重产业发展向环境建设优化产业发展范式转变的全新尝试。生态建设是浐灞生态区的立身之本，发展之根，腾飞之翼。5年来，在省、市政府的关心支持下，在生态区的不懈努力下，浐灞生态建设工作取得了较大进展，建设成果也得到了社会各界的广泛认可。思考浐灞生态建设的历程和所取得的成绩，提出以下四点建议：

（一）加大生态宣传，培育生态理念。生态建设从培育生态理念着手，浐灞的创新就是在未央、灞桥、雁塔“三区”农村做公示栏、宣传栏，正面宣传生态区总体规划和建设，取得村民的了解、理解和支持，让生态建设成为村民的自觉行动。随着城市快速发展，广大市民在物质生活品质不断提升的同时，也对城市环境、生态建设有了更多深层次的需求。这就需要加快建设速度，从而带动全市生态建设更上一个新台阶。但是一个城市的生态建设及成果维护都需要得到广大市民的支持和参与，否则建设的持续性和成果的巩固将难以得到保障。

建议全市进一步加大生态宣传力度。通过持续不断的宣传，让人民群众对西安这座城市的生态建设成果及其未来发展有一个更

加清晰明确的认识，确信通过全民努力可以使西安这座地处西北的古老城市，重拾生态外衣，重现生态美景。

（二）坚持规划立市，倡导生态优先。浐灞生态建设始终坚持高起点、高标准、高质量的规划，遵从“大水大绿、大疏大密、大开大合”的土地利用标准。截至目前，浐灞投资3000多万元先后完成100多项规划。被水利部、林业局和环保部分别授予国家水生态修复与保护、国家湿地公园、国家生态区三个国家级试点区域，为浐灞国家级品牌奠定基础。但是，西安生态建设不是一个区域的建设，在坚持全市区域错位发展的同时，走全市生态产业之路，才是提速西安经济社会全面发展的源动力。

建议全市倡导“规划立市、生态优先”的理念。同时加大建设过程中的监督检查力度，防止执行过程中任意修改规划、设计的做法。

（三）打造品牌战略，发展生态经济。为提升浐灞的知名度，带动区域生态价值，浐灞生态区运用了“事件” 经济法，如陕西足球队冠名、欧亚经济论坛、金融商贸论坛、F1摩托艇大赛、插花艺术节、世园会等。这些“事件”都大大提升了浐灞国际知名度，使浐灞的土地由“生”做“熟”，浐灞的地价由“冷”做“热”。

建议全市设立“事件”策划研究平台，负责“事件”的策划运营工作，提升区域知名度，打造全市品牌战略，带动全市生态经济良性循环发展。

（四）用活土地政策，健全考核机制。土地征迁工作是开发区建设的关键，也是制约开发区发展的难题和瓶颈。由于国家土地征用指标的限制，往往影响了开发区建设的速度。我们的做法一是借用或购买其他区（县）用不完的土地指标，调剂作为生态区建设用地。二是将征地计划委托给“三区”，再由“三区”下达到街道办，使征迁速度达到事半功倍的效果。

建议土地征迁由开发区上报计划市政府直接下达到区（县），并纳入行政年度考核指标。加快制定土地征迁标准，统一控制性价格，防止开发区之间相互竞价、攀比，造成土地征迁中价格不统一的现象。

“世园模式”可借鉴

记者在西安世园会采访期间了解到，这里在设计规划、园区建设、宣传绿色理念等方面，创造了环保低碳的“世园模式”。

世园会园区所在的浐灞地区距西安城区仅十多公里，但近年来一直发展滞后。西安市委常委、宣传部部长、西安世园会执委会副主任王军认为，这是过去长期以来的污染造成的。主要表现在三个方面，一是河流污染严重；二是垃圾围城；三是挖沙造成河滩下陷。

针对这些问题，西安市在这一区域的治理中，确定了以河流治理、污染治理、生态治理来带动城市发展的思路。经过6年的治理，昔日污水横流、杂草丛生的垃圾围城没了踪影，过去的西安“垃圾场”成为一座生态新城。这里承办过F1摩托艇大赛、成为欧亚经济论坛永久会址，现在又成为世界园艺博览会的举办地。

据了解，世园会园区在建设中按照“城市与自然和谐共生”的造园理念，将当今生态建筑的最新成果在世园会中综合运用，建设了一座“低消耗、低排放”的生态建筑群。

西安世园会99米高的长安塔，没有空调，却能实现“冬暖夏凉”。原来是名为“地源热泵”的设备，从地下百米深处抽取温度比较恒定的水，与塔内空气进行冷热交换，达到了“中央空调”的效果。

西安世园会规划设计处高级工程师黄立文说，包括标志性建筑长安塔、自然馆、创意馆在内，世园会园区共有5万平方米的建筑物采用了“地源热泵”调温，用电量只有传统中央空调用电量的40%左右，而且几乎没有废物排放。

据黄立文介绍，为了实践和推广绿色理念，世园会园区禁止不符合低碳标准的建筑行为，提倡采用可再生、可拆卸的节能环保新材料，大量利用新工艺和新技术建设了生态示范建筑。

世园会的绿地生态科技馆，生动地展示了零能耗、零排放、零介入的绿色建筑理念。

绿色理念深入人心

西安世园会在实现了区域环境改善的同时，也通过多种形式让绿色理念深入人心。“ 绿色引领时尚” 是本届世

园会倡导的理念之一。

在世园会的开园仪式上，为了体现绿色、低碳、环保的办会理念，主办方打破“惯例”，不搞大型开幕庆典，代之以简约时尚的仪式，原本要举行的焰火晚会也被取消。

王军说，举办一次展会就是要代表一种潮流，园艺博览会正代表了园艺界未来发展的潮流，这不仅要努力使本次展会达到世界级园艺的最高水平，更多的是要宣传绿色理念、推广绿色形象。

西安世园会还大胆创举，在不搞庆典演出的同时，用节省下来的钱开展更多与世园会主题相关的活动，如宣传推广“绿色生活十条理念”。“绿色十条”涉及居住、出行、能源、饮食、节水等日常生活的各个方面，其中的每一条，都列出提倡人们践行的具体生活方式。

王军说，在思想观念上，西安世园会引导广大市民树立绿色理念、低碳理念、生态理念、人与自然和谐相处的理念，让“绿色引领时尚＂

的观念深入人心，让节能、环保成为每个市民的自觉行动；在价值取向上，使社会文化生活更加丰富多彩，人民群众的精神风貌更加昂扬向上；在提高市民文明素质上，引导广大群众从小事做起、从自身做起，文明出行，讲究礼仪，从而步形成文明健康的社会风尚。

对此，西安社会科学院研究员王国琪认为，西安通过世园会明晰了城市建设中生态建设的发展目标，并让市民能够共享生态建设的成果，从环境改善这种“看得见的绿色”，到深入人心的“看不见的绿色”，世园模式为西部地区的城市建设和城市管理提供了良好的范本。