我国公共政策绩效评估存在的问题与对策 魏青龙

安徽财经大学

本科毕业论文

论文题目我国公共政策绩效评估存在的问题

与对策

院 (系) 财政与公共管理学院

所在班级 2009级行政管理(1)班

姓名魏青龙

学号 2009990033

指导老师袁华萍讲师

日期 2013年6月3日

【内容提要】公共政策是一国政府为了处理好公共问题、进行公共管理活动、提高公共福利，实现国家的发展和社会和谐稳定的重要政治工具。公共政策绩效评估是整个公共政策过程中的关键环节，科学的公共政策绩效评估能够判定一项政策是否达到预期的目的，并且由此对该政策进行调整或者终结。通过对公共政策的评估可以总结政策经验，为制定公共政策提供依据。所以对公共政策进行绩效评估是非常重要的。政策绩效评估作为一门学科在我国许多领域都取得了显著的成效。但对公共政策绩效评估理论研究的欠缺和落后，影响了公共政策绩效评估的合理化和科学化，从而它的运用存在很多问题，且制约了公共政策绩效评估在实践上的运用，也影响了我国公共政策制定的科学化、合理化、效率化和规范化。怎样解决公共政策绩效评估存在的问题，是亟待认真完成的任务。

【关键词】公共政策公共政策绩效评估政治体制多元主体

Abstract：Public policy is a government in order to handle the public problems, public management activities, improve public welfare, and realize the country's development and the stable and harmonious important political tool. Public policy evaluation is the key link in the whole process of public policy, public policy of scientific performance evaluation to determine whether a policy the desired purpose, and thus to adjust the policy or an end. And through the experience in the evaluation of public policy can be summarized policy, provide the basis for public policy. So for performance evaluation of public policies is very important. Policy performance evaluation as a discipline in many areas our country have achieved remarkable results. But for lack of public policy performance evaluation theory research and backward, and affected the rationalization and scientific process of public policy performance evaluation, thus the use of it has a lot of problems, and restricted the performance evaluation of public policy on the practice of using, also affected the China's public policy of scientific, rationalization, efficiency and standardization. How to solve the problems of public policy performance evaluation is to be serious to complete task.

Keywords: Public policy, public policy evaluation, political system, multiple subjects

目录

一、公共政策绩效评估的基本理论 (1)

（一）公共政策与公共政策过程 (1)

（二）公共政策绩效评估 (2)

（三）公共政策绩效评估的价值 (2)

二、当代中国公共政策绩效评估存在的问题及原因分析 (3)

（一）当代中国公共政策绩效评估存在的问题 (3)

（二）当代中国公共政策绩效评估存在问题的原因分析 (6)

三、国外公共政策绩效评估对我国的启示 (7)

（一）美国公共政策绩效评估：法律化与规范化 (8)

（三）法国公共政策绩效评估：评估主体多元化与专业化 (8)

（三）韩国公共政策绩效评估：制度评估 (8)

四、完善当代中国公共政策绩效评估的对策 (9)

（一）重视政策绩效评估的实践 (9)

（二）促进政策绩效评估多元主体参与 (9)

（三）完善政策绩效评估法律与机制 (9)

（四）提高政策绩效评估技术 (9)

五、结束语 (10)

参考文献 (11)

我国公共政策绩效评估存在的问题与对策

一、公共政策绩效评估的基本理论

公共部门的绩效评估已经成为公共部门管理和政府部门管理的当中非常重要内容，政府绩效评估的基本组成部分包括公共部门、公共政策、公共项目和政府整体绩效。其中公共政策绩效评估，已经成为公共管理当中的重要内容。

（一）公共政策与公共政策过程

1.公共政策的内涵

公共政策是指政府和公共部门为了实现既定的公共利益目标而制定的行为准则或行为规范，是政府、公共组织和民众实现社会共同管理的一种行动政策指南，是政府部门向社会输出的让公众的公共利益产品。我国学者陈振明认为，“公共政策是国家机关、政党以及其他政治团体在特定时期内，为实现或服务于一定的社会政治、经济、文化目标而采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方针条例等的总称。”1

2.公共政策过程

整个公共政策的过程包括政策问题的确认到公共政策的终结等七大环节，其中制定公共政策过程中包括制定政策目标到抉择政策方案等四个环节。公共政策的过程和政策的制定可以用图1来表示。

图 1公共政策过程和政策制定过程

从上图中可以看出人们关注最多的是公共政策制定的环节，其次就是公共政策执行的环节，政策制定者会通过各种方法来制定政策方案，政策执行者会通过各种方法来执行政策方案，但是政策执行过后对政策实施的效果的评价却很少引起人们的注意。公共政策的评估是事关整个政策成败和去从的重要环节，是为以后制定政策提供重要实践经验的来源。所以在政策过程中不仅要注重政策的制定和执行，更要注重政策效果的评价。

（二）公共政策绩效评估

公共政策绩效评估是公共政策分析的重要内容，是一种具有一定的方法、标准和特殊程序的专门研究活动。公共政策绩效评估也称公共政策效果评价，是整个公共政策过程的重要环节，也是保障政策能够运行科学化的重要手段。

关于公共政策绩效评估的概念学术界没有一个共识概念，关于公共政策绩效评估的概念，大致有三种观点：第一种观点认为，公共政策评估是对公共政策方案的评估。这种观点是把公共政策评估看作是政策方案选择的是时候的一种手段，认为评估就是比较各种备选方案，权衡利弊得失，然后将优选方案提供给决策者。另一种观点则认为，公共政策绩效评估是指对包括对公共政策方案、政策的执行和政策效果的评估。最后一种观点则认为公共政策绩效评估是对政策实施后的效果的评估。美国学者戴伊的观点认为，“政策评估就是了解公共政策所产生的效果的过程，就是试图判断这些效果是否是所预期的效果的过程，就是判断这些效果与政策的成本是否符合的过程。”1

而一般我们都侧重于最后一种观点，公共政策绩效评估简单的说就是指对公共政策实施的效果的评估，将评估的着眼点放在政策效果上。

（三）公共政策绩效评估的价值

公共政策绩效评估既是一种科学的技术的分析，又是一种政治和社会的过程。公共政策绩效评估时具有学术研究上和实践上的双重作用：一方面，公共政策绩效评估得出的信息可以积累解决公共政策问题的知识；另一方面是可以为政策决策者提供更丰富的信息，从而制定更好的政策方案。2

公共政策绩效评估在整个公共政策的过程中有着重要的位置，它有着以下几方面的价值：第一，它能够提供公共政策制定所必备的信息，从而提高公共政策的质量。对政策绩效进行科学的合理的评估，能够看出公共政策所达到的目标的程度，和社会公众对这个政策的需求

1 [美]托马斯·戴伊：《自上而下的政策制定》，中国人民大学出版社2002年版，第203页。

及价值的判断。第二，通过对公共政策的绩效评估来检查政策所要达到目的和政策执行中存在的问题。公共政策往往会遇到方案不符合实际，从而导致政策在执行的时候遇到一些问题，政策的绩效评估结果显示政策的目标不合理后，就可以对政策进行调整或者终结。相同的，如果政策在执行的时候出现问题，政策的评估就能够检视执行机构的工作，并加以修改。第三，公共政策绩效评估得到的信息为政策的延续、调整或终止提供了依据，同时为政策资源的分配提供了依据。通过政策的评估将政策资源合理的分配，以获得最大的政策收益。第四，公共政策绩效评估提供的相关信息使社会公众能够了解到该项政策所得到的效果，效果好则会得到社会公众的支持和认同，从而减小以后公共政策的执行的阻力。

二、当代中国公共政策绩效评估存在的问题及原因分析

（一）当代中国公共政策绩效评估存在的问题

由于关于对政策评估研究发展水平、政策学科的整合程度和政治行政体制等种种原因的限制，我国公共政策及其公共政策绩效评估的发展相对于发达国家而言总体上还是比较落后的。包括评估主体的单一性、评估的标准和技术上的缺乏科学性、评估机制的不健全等情况，都影响评估结果不能体现政策实施结果实际价值。我国公共政策绩效评估存在的主要问题主要表现在以下几点：

1.评估主体的单一性

评估主体是指评估该政策效果的主体，为了保证公共政策绩效评估结果真实性，就要求评估主体的定位的准确性。评估主体应当具备客观公正的态度和拥有专业知识的能力。在公共部门绩效评估过程中，评估主体所要做的就是要对政策实施的效果进行科学的有效的评估。但是现在,在我国，公共政策绩效评估的主体往往仅限于单一的内部评估和上级领导评估。忽视目标群体和社会公众参与政策的评估，而目标群体和社会公众是对政策效果是否有价值最有力的见证。

（1）以内部评估为主

内部评估时指由政策机构内部的评价者所完成的评价。国内学者认为“依据政策评估过程中委托者、代理者和消费者的不同，可以将政策评估分为内部评估、内外结合评估和外部评估。”1如表１所示。

表1 政策评估的三种基本类型

委托者代理者消费者

内部评估政府政府内部机构政府

内外结合评估政府独立评估机构政府

人大代表或

独立评估机构人大或公民团体

外部评估

公民团体

资料来源：赵子源. 对于我国公共政策评估的回顾与思考[J]. 唐山学院学报,2013,02:82-86.

通过对比以上三种不同类型的政策评估，可以.看出我国的公共政策绩效评估长期以来都是属于内部评估的类型。在我国的公共政策过程中，制定公共政策、执行公共政策和政策的绩效评估都是由政府部门内部进行的。往往是一个部门制定一项政策后由该部门一些人去执行，实施之后再由该部门的人员或者领导进行评估。在这个过程中，由于部门内部的利益关系的影响使得评估的结果往往都是完全符合政策所要达到的目标的。而这些几乎没有价值的政策评估结果所提供的信息被政策制定者所采纳，会导致在以后的政策制定中起到适得其反的作用，造成政策资源的不合理利用和浪费，也会导致政策目标群体的抵制而使政策不能进行下去。

（2）以领导评估为主

在内部评估类型的过程中，将政府内部的不同意见作为一种必要的手段而这个手段可以弥补这种评估类型的缺陷。不过现在我国内部评估过程中任然有着各种困难，例如领导的责难。长期以来，我国的很多公共政策的绩效评估都必须进过领导的决定。由下级人员向上级领导报告和上级领导到下级工作当中考察来完成的。下级工作人员为了达到一定的业绩，往往会欺上瞒下，向上级领导提供虚假的信息。而上级领导视察工作时往往也只是走马观花并不能做到实际的效果。

一些领导通过自己的职权来独占评估的权力，将个人的观点甚至是错误的观点强加到评估过程中，修改评估结果以满足个别集团的利益。上级领导垄断评估的权力，而下级组织却没有权力和机会参与评估。社会公众则更没有机会参与评估，而以社会舆论为社会评估的主要方式的评估只表现在形式上，不能体现社会公众的影响力和应有的作用。

2.评估标准和评估方法的不科学

政策评估的标准和评估方法是在政策绩效评估过程中最为关键的两个方面。只有在科学的评估标准下运用科学的评估方法对政策进行有效的评估才能得出对政策有价值评估结果。

（1）评估标准不科学

公共政策绩效评估标准是指对公共政策实施效果进行测量、评定的参照体系，选择什么样的评估标准，不仅取决于评估目标与评估者，而且还取决于评估的技术和方法。评估的标准并不是评估者随便设定的，它是具有客观性，必须客观地反映政策目标群体对公共政策的要求。美国学者威廉·邓恩把公共政策的评估标准分为六类，分别是：效益、效率、充足性、公平性、回应性和适应性。1详细介绍见表2。

表2 政策评估的标准

资料来源：[美]威廉·邓恩：《公共政策分析导论》（第二版），中国人民大学出版社2002年版，第437页。

按照上表中的标准来看在我国，公共政策评估通常参照的标准却是单一的，只考虑到政策的效益不注重效率，以GDP为例，各地方政府为了追求GDP的增长不惜牺牲环境和公众的利益。GDP确实飞速增长，但是单位GDP能耗却不容乐观。同时只注重充足性，而忽视公平性回应性和适应性。对政策的绩效评估只关注政策投入的成本和政策实施后得到的收益，而没有重视政策的是否公平，是否与民意一致，是否对以后的政策制定提供有价值的信息。

（2）评估的方法不科学

公共政策绩效评估是要涉及到很多不同的领域,要将不同的相关因素通过科学的技术和程序进行定性分析和定量分析，但是现在我国很多的政策评估者没有绩效评估的专业知识，运用的评估方法都是非常简单和缺乏理论指导的，主要表现在是以主观评估为主，将评估用简单的文字和数据描述政策实施所达到的效果没有深入地探索政策问题和现象。以这样的评

1 [美]威廉·邓恩：《公共政策分析导论》（第二版），中国人民大学出版社2002年版，第437页。

估方法来进行绩效评估时具有主观随意性的，受不同因素的影响非常较大，不能保证评估得到的结果具有科学严谨性。出来主观评估外，还有就是运用单纯的成本效益的方法进行绩效评估这样就会单纯依靠数字，致使评估结果没有可鉴性。正两个主要的评估方法没能够将定性分析和定量分析有机的结合起来。同时过分借鉴企业的绩效评估方法，没能区别公共政策绩效评估和企业绩效评估之间的区别，往往造成评估得出的绩效高于或者低于实际的政策绩效。这些落后的方法都是制约公共政策绩效评估方法的发展。

3.公共政策绩效评估机制不健全

除了上述两个问题外，整个公共政策绩效评估的机制也存在一些影响公共政策评估的问题，具体表现在法律制度的不完善和政策评估的资源的不足上。

（1）政策绩效评估的法制不健全

公共政策绩效评估的法律制度是保障政策绩效评估的行为规范、评估程序的确定、评估权力和职责的明确，保证评估的合法性和有序的运行。虽然在我国现实中在对政策进行评估过程中采取了一些绩效评估的相关措施，也建立了一些法律和法规，不过一体化的健全的公共政策绩效评估法律体系还没有形成，导致在政策绩效评估中存在着一定的无计划性，绩效评估的过程和结果不能公开等一系列的问题。而在许多已经制定的相关法律中缺乏明确的操作界定，表述不够清楚，导致政策绩效评估工作没有了相关法制保障，不能够有效地控制各种不良的评估评估等致使评估出现偏差而影响了政策的绩效。

（2）政策绩效评估的资源不足

政策绩效评估的工作是一种非常繁杂、周期又很长的而且工作量又多的活动，这就要有丰富的资源作为运作的保障，比如说大量的人员、硬件和软件和经费等。包括成立专门的评估组织，对评估人员进行专业的教育和培训，收集各种关于政策实施效果的相关信息和数据资料的投入，还包括评估时所需要支付的这种费用等。但是现在我国专门对于公共政策绩效评估的资金投入有效保障机制还没有形成，依然是靠政府部门从经费中临时抽出很少的部分资金来维持，致使很多政府部门对于公共政策绩效评估的资源投入不够满足评估的需要，由于缺乏必要的资源中造成评估质量一直不能提高，影响政策的效果。公共政策绩效评估因为缺乏资源的支持使得其趋向功利性远离科学性，造成政策评估的科学研究的落后。

（二）当代中国公共政策绩效评估存在问题的原因分析

对于上述中出现的问题，我归纳出了几点原因。通过分析这些原因找到针对这些问题的解决对策。这些原因包括关于政策评估的科学研究相对落后使评估没有科学的依据，政策评估没有收到相关人员的重视，如政府、公共部门、政策的制定者和社会公众等，我国的政治

体制存在的问题影响了政策评估的进行。

1.科学研究的落后

我国对公共政策的专门研究还是在二十世纪八十年代以后，而西方发达国家早在上个二十世纪五十年代就对公共政策进行专门的研究了，所以我国的公共政策研究明显落后与西方发达国家。至今对于公共政策研究相对于发达国家还是比较落后的。而对于公共政策绩效评估的研究在整个政策过程中又是最为薄弱的环节。由于没有较为科学的政策评估的研究作为评估的依据，我国的公共政策评估往往就表现出没有一定的评估标准，评估完全是按照主观的意愿进行的。致使公共政策绩效评估缺乏科学性而偏向于某些利益集团。最终的结果就是公共政策绩效评估得出的结果没有实际的价值，或者只是由主观意愿来决定。

2.对公共政策绩效评估缺乏正确的认识

现在我国由于政府、政策制定者和社会公众在思想观念上对公共政策绩效评估的所体现的价值认识不够明确，导致在评估过程中主观随意性很大，政府部门和政策制定者对政策评估工作不够重视，评估工作往往没有切实地实施，只是停于表面上，而对于那些必须评估的政策由于没有用科学态度去面对而进行敷衍评估政策的目标群体是公共政策绩效评估中最主要的评估对象，向目标群体询问政策实施的效果是最有效的方法之一，但是在我国政策的社会公众对政策的评估也缺乏科学的认识，认为自己只是政策目标对象，只是接受政策所做出的决定而不用参与政策的评估。正是这些在政策绩效评估最为主要的人员的不正确认识，导致了政策绩效评估实施时遇到了严重的阻碍。

3.我国政治体制的弊端的影响

当前我国政治体制存在的政府职能错位、行政垄断、行政审批效率低和政府不作为等一系列的问题。公共政策制定者主要是政府部门，由于现在我国的政治体制存在的这些问题，导致公共政策受到政府职能错位，政府不作为，行政垄断，行政效率低下等一系列问题的影响，在公共政策的评估阶段没能够有效及时的进行。虽然今年来我国一直强调要进行政治体制改革，但是在政治体制改革中依然存在者许多问题。制度和法制的滞后性、繁杂的制度规范存在的缺陷、严重的腐败现象等问题都制约着政策评估的发展。

三、国外公共政策绩效评估对我国的启示

由于我国同一些西方各个国家在政治制度上、国家文化上和经济发展水平上等各个方面有许多差别，且在对公共政策的科学研究和实践方面也存在着不同，西方各国的公共政策绩效评估也有所不同的，通过对西方各国的政策绩效评估进行一些整理和对比我国的公共政策

绩效评估，希望能够对中国的公共政策绩效评估起到有益的作用。

（一）美国公共政策绩效评估：法律化与规范化

公共政策绩效评估的发源地可以说就是美国，早在上个世纪中叶由于美国国内各种矛盾日益激化，为了缓解这些矛盾出现了一系列的政府管理问题，然后政府领导者就开始注重政策绩效评估。

美国在公共政策绩效评估中体现出的是其法律化和规范化，具体表现为以下几个方面：第一，强调公共政策绩效评的法制化。例如1993年颁布的《政府绩效与成果法案》，和2003 年颁布的《政策规定绩效分析》等一系列的法律法规，其已经形成了一个相对健全和完整的体系。对于公共政策绩效评估的进行提供了保障。第二，强调绩效评估的规范化运行，促进政府，第三方评估和社会公众共同参与评估的多元评估主体，对评估人员进行专业的培训教育。第三，强调政策绩效评估的系统化和规范化，使绩效评估的过程能够体现公正的原则。

（二）法国公共政策绩效评估：评估主体多元化与专业化

在法国的公共政策的绩效评估当中非常注重评估主体的多元化，强调评估主体的多元化可以客观地体现政策实施效果。在注重评估主体的多元化的同时又注重绩效评估人员的知识水平和专业能力，注重评估人员的能了可以保证评估得出的结果具有的权威性。其具体表现为以下两个方面：

第一，评估主体的多元化具体表现在，评估的主体包括很多评估机构部门等，而且这些机构的评估人员包括社会各个阶层的人，从政府官员到社会公众都有评估的人员。第二，评估人员的专业化具体表现在，评估人员需要专业的资格认证，成立专业的评估人员培训学校，通过法律法规来规定评估人员的要求等。法国的公共政策绩效评估的评估主体多元化和专业化提高了法国的政策评估质量，使评估的结果具有权威性并且得到社会的认可，促进了政策绩效评估的发展。

（三）韩国公共政策绩效评估：制度评估

韩国为了建设一个廉价、高效和服务性的政府而创立了一套制度评估体制，这种体制是将公共政策绩效评估作为重点的。其具体表现在以下两个方面：第一，韩国的这种制度评估体制是将效果、民众满意度、能力作为一种指标的评估。第二，韩国制度评估体会中是将来自政府与民间的评估人员组织在一起成立政府工作绩效评估管理委员会，而公共政策绩效评估的具体工作就有这个组织来管理和完成。

四、完善当代中国公共政策绩效评估的对策

通过对我国公共政策绩效评估存在的问题进行分析找出原因，对比国内外关于公共政策绩效评估的分析，结合我国的国情，对我国公共政策绩效评估的完善提出一些对策。

（一）重视政策绩效评估的实践

不管是政府等公共部门组织、政策制定和科学研究人员还是社会公众，都要充分认识到公共政策绩效评估对于公共政策目标实现的重要价值。政府要创新公共管理理念，创造一个以绩效为价值导向的良好实施环境，对公共政策绩效评估的实施要进行不断调整和完善。重视对政策绩效评估的实施，不要一味的认为政策评估时可有可无的工作，只有将政策绩效评估工作落实了，才能得出有利于政策发展的结果，同时还能促进对政策绩效评估的实践研究。在得出评估结果后要重视对评估结果的运用，因为对政策进行调整或者终结都需要由政策评估的结果来提供依据。重视公共政策的评估还有利于政策的制定和提高政策的质量，同时为以后政策绩效评估奠定了基础。所以要将政策绩效评估落实，重视政策评估的实践工作。

（二）促进政策绩效评估多元主体参与

在政策评估的过程中要注重评估主体的多元化，重视由社会组织或者社会团体组成的第三方的主体性。将政策绩效评估主体由单纯的政府机关内部逐步转变到政府部门和社会组织和公众一起上。要关注评估人员的专业培训,建立培训机构,建立专业的认证系统。努力增加专业的培养以促进政策评估技术的发展与运用，一方面要培养专业的政策评估师作为保障政策绩效评估在技术人员上的保障，另一方面通过对专业人员的培养总结科学经验和技术成果为政策绩效评估在理论依据提供科学的保障。

（三）完善公共政策绩效评估法律与机制

政府应当制定相关的法律、法规来保障公共政策绩效评估的合法性，并逐渐形成关于公共政策绩效评估的一系列的完善的法律体系，从而保障了公共政策绩效评估工作的实施。同时需要建立一套系统化的公共政策绩效评估机制，其包括评估主体的构成要求、评估人员的专业培训、评估工作的各项支持和对评估结果的有效运用等，逐步形成一体化的有效的评估机制。通过建立评估机制以保障绩效评估工作时各种资源的投入，例如经费问题、信息采集问题等。将完善的法律体系和评估机制相结合，共同保障公共政策绩效评估的有效实施，避免不合理的绩效评估和随意性的评估带来的麻烦

（四）提高政策绩效评估技术

在注重政策评估的实施、评估主体的多元化和评估的法制化和规范化外还要深入研究公共政策绩效评估的技术手段，通过提升评估的方法技术并结合实践的运用促进公共政策评估

的发展。根据不同的绩效评估所提出的需求科学的选择适合的评估方法和评估技术，在运用科学的评估技术时能够将一些相关的知识运用到政策绩效评估过程中，丰富政策绩效评估的内容。注重定性和定量分析的相结合，只有将政策的绩效进行定性和定量结合分析才能得到客观而又准确的评估结果。

五、结束语

在我国关于公共政策绩效评估研究远远落后与西方发达国家，对公共政策绩效评估的实践不够多。政策绩效评估是公共政策过程中相对比较重要的环节，它对整个公共政策所要达到的价值目标的评估，为政策的调整或者终结和对于以后政策是制定提供了依据。对于公共政策绩效评估的研究有利于我国政策评估的有效实施，弥补我国在政策评估研究上的缺陷。当前我国正处在转型的特殊时期，对于公共政策的要求面临着很多问题，提高公共政策的绩效不仅需要进行公共政策绩效评估，更需要政府提供一个良好的体制和推进社会经济的同步发展。由于受到各种原因的限制，本文对公共政策绩效评估的研究有许多不足之处，对一些问题没能够深入的分析。本文中提出的一些对策虽然不够全面，但是这些对策也值得大家思考并付诸行动的。希望我国的学者加强对这些问题的研究力度，促进我国公共政策评估的发展，同时希望我国政府、社会团体和社会公众对公共政策的绩效评估能够重视起来，共同建立完善一个政策评估体系和相关的法律体系以保障公共政策绩效评估的进行。

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