浅谈森林公安现行执法体制存在的问题及对策

森林公安现行执法体制存在的问题及对策

近年来，随着国家对森林公安工作的高度重视，各级森林公安机构被设置为行政机关、民警使用政法专项编制、公安保障经费落实，执法力量得以加强，长期困绕森林公安发展的瓶颈问题得到了根本解决，极大地提高了民警工作积极性。在新形势下，作为森林公安机关更应充分履行职责，在林业部门、公安机关的坚强领导和指导下，理顺内部执法体制，规范执法行为，健全林业法制，强力打击涉林违法犯罪行为，为实现林业科学发展、又好又快发展作出应有贡献。

森林公安现行执法体制存在的主要问题

一、行政执法无完全主体资格

县级以上森林公安机关无独立执法主体资格。其主要表现在：一是机构多为各级林业主管部门内设，不能完全以自已的名义实施行政处罚。二是各级森林公安机关未实行财政一级预算，不能独立对外承担民事和法律责任。从而导致森林公安机关无法依法拥有与职责相统一的执法职权；森林公安查办案件，受作出处罚受部门利益左右，该立案的未能全部立案，个案处理难以到位。

二、职责权限不对等

森林公安机关依照《森林法》第二十条规定，负责维护辖区社会治安秩序，保护辖区内的森林资源，可谓职责分明。然而事实上，我省县级以上大多数森林公安机关却没有履行职责相对应的执法权限，导致责权不对等。其主要表现在：

一是在履行维护社会治安秩序的法定职责上：《公安机关办理行政案件程序规定》第二章第十四条四项：国有林区的森林公安机关负责管辖林区内发生的案件。而对非国有林区的森林公安机

关应当管辖哪些治安行政案件并没有明确，森林公安怎能履职？

二是在履行保护辖区内森林资源的法定职责上：国家林业局、公安部《关于森林和陆生野生动物刑事案件管辖及立案标准》中，明确19种森林案件划归森林公安机关管辖。但管辖限制性条件多，而且很不完善，不同程度引发管辖争议。如：非法经营案件中，森林公安机关管辖买卖林业和陆生野生动物的经营许可证明文件的案件，而对没有买卖文件，直接从事非法经营林木种子、野生动植物等案件，却没明确界定给森林公安机关管辖；抢劫案件中，森林公安管辖抢劫国家重点保护陆生野生动物或其制品的案件，而对抢劫野生动植物、木材等，也没有明确由森林公安管辖，诸此等等，没有管辖权，就没有执法权，对未从犯罪客体去研究，去界定的案件管辖，与森林公安的法定职责相违背。

三是县级以上森林公安机构未成为独立法人单位，其不能以自已名义实施治安管理处罚和立案侦查刑事案件，其执法权限受到多方限制，与法定职责不能形成有机统一，严重影响森林公安机关正常履行职责。但在江西等省得到了根本性的解决，森林公安自己可以单独行使刑事司法权和实施治安管理处罚。

三是层级管理不协调

其主要表现在：一是层级执法监督没有完全到位，对基层执法活动缺乏动态监督。二是层级管辖不明确。县级以上森林公安机关多属管理型，森林案件多由基层查处。而基层受警力、装备、技术、财力、专业知识等制约，缺乏处置应对大要、疑难案件的能力，很难冲破关系网和地方保护主义束缚，案件质量很难得到保证。三是层级警力资源未整合。各级森林公安执法各自为政，缺乏形成“一股绳”，重大、特大案件查处无声无息，森林公安地位实难提高。

四、联动机制不健全

涉林行政许可、资源管理与公安执法“三权”分离，各司其职，各负其责。审批者只管依法审批，管理者只管如何规范，执法部门只管依法办事，没有形成整体联动，信息资源没有完全形成共享。执法部门对审批情况缺乏动态掌握，审批单位对审批对象守法情况缺乏动态了解，管理部门的管理措施大多来自理论研究，缺乏可操作性。如保护野生植物的“野生”，在司法实践中，无法证实和认定。整体联动机制和协调监督机制的不健全，一定程度上影响森林公安执法办案。

森林公安机关在行政上服从林业主管部门领导，业务上接受当地公安机关指导，管人与管事没有形成整体联动，一定程度制约了民警积极性发挥。

森林公安执法体制对策

一、县级以上森林公安局应成为林业厅（局）直属法人机构，独立承担法律责任

1、根据相关规定，森林公安机关实行林业和公安部门双重领导的管理体制。既是同级林业主管部门管理的行政机关，又是同级公安机关的序列机构。因此，各级森林公安机构必须服从林业主管部门领导，并在当地公安机关指导下开展业务工作，森林公安必须服从服务于林业工作总体大局。

2、县级以上森林公安机构统一设置为森林公安局，同时加挂森林警察总（支、大）队牌子。应当依法享有查处部分林业行政案件、所有涉林治安案件、森林公园、森林和陆生野生动物类型自然保护区内所有治安案件的处罚权、涉林刑事案件侦查权（这个问题在江西基本上得到了解决），有依法申请人民法院强制执行的权利和承担违法行政赔偿的法定义务，森林公安局应当成为各级林业主管部门直属二级独立法人单位。

3、森林公安经费保障主要用于森林公安履行职责，在不增加财政负担的情况下，实行财政单列，一级核算。

二、明晰各级森林公安机关执法权限，从严规范执法行为

1治安管理方面：根据《治安管理处罚法》第91条规定：“治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下罚款可以由公安派出所决定。”和《公安机关执行〈中华人民共和国治安管理处罚法〉有关问题的解释（一）》第十项：根据有关法律，铁路、交通、民航、森林公安机关依法负责其管辖范围内的治安管理工作，县级以上铁路、交通、民航、森林公安机关对其管辖的治安案件，可以依法作出治安管理处罚决定，铁路、交通、民航、森林公安派出所可以作出警告、500元以下罚款的治安管理处罚决定。同时，《森林法》中赋予森林公安机关有维护社会治安秩序，保护森林资源的法定职责。由此可鉴，县级以上森林公安局（含县级）一是有维护森林公园、森林和陆生野生动物类型自然保护区内治安秩序的法定职责，有对辖区内特种行业、交通等实行治安管理，对所发生的治安案件予以受理和处罚的权利。二是对涉林治安案件有管辖权。三是可以自已的名义作出治安管理处罚决定。四是留置盘问、传唤、检查等措施应由县级以上森林公安机关负责人审查批准。这个问题在江西也得到了解决。

2、刑事侦查方面：《公安部关于严厉打击破坏野生动物资源违法犯罪活动的通知》（公通字[2000]58号）第三条规定：森林公安机关是从事森林和野生动物保护的专门公安机关，负责侦查其辖区内的破坏森林和野生动物资源刑事案件。县级以上森林公安局、森林公安分局负责重大集团犯罪和下级森林公安机关侦破有困难的重大刑事案件的侦查，经森林公安机关负责人批准予以立案侦查、依法采取强制措施，可直接向同级人民检察院提请审查批准逮捕、移送审查起诉。森林公安机关未设看守所的，扣留、逮捕的犯罪嫌疑人，由地方看守所负责羁押。此项规定明确赋予县级以上（含县级）森林公安局侦办刑事案件的执法权限，最高人民法院、最高人民检察院、公安部应据此进一步明确，从而消除各地认识不统一，操作不规范问题。这个江西省高级人民法院、人民检察院、公安厅早在2007年就以文件形式作出了明确的规定。

3、林政管理与处罚方面：根据《森林法》第二十条规定和国家林业局授权，森林公安局、森林公安分局、森林公安警察大队可以自已的名义，代行《森林法》第39条、42条、43条、44条规定的行政处罚权。查办其它林政案件，以林业主管部门名义实施行政处罚。

三、森林案件实行层级管理，明确各级受案范围，从而有力查处森林案件

1、县森林公安局负责查处一般刑事案件、涉林治安案件和林业行政案件，市森林公安局负责查处重大的、疑难的或社会影响较大的森林刑事、治安案件和林业行政案件，省森林公安局负责查处数量特别巨大、情节特别严重或社会影响特大的森林刑事、治安、林政案件。上级森林公安机关也可指派下级森林公安机关管辖案件，也可自主决定受理应当由下级森林公安机关受理的案件。

2、省森林公安局为市森林公安局所办案件的行政复议单位，市森林公安局为县森林公安局所办案件的行政复议单位，县森林公安局为林区派出所所办案件的行政复议单位。

3、县级以上森林公安机关应强化刑侦、治安、法制力量，把刑案侦破作为森林公安工作的突破口，下大力气，下苦功夫查处一批影响大，情节特别严重的大要案件，努力提升森林公安社会地位和形象，各级法制部门要把关审查案件质量，加强执法调研，统一执法口径，建立健全适用性强的林业法制体系。各级林业主管部门应建立鉴定机构，具体负责对珍贵树木鉴定、野生动植物鉴定、损失鉴定等，为案件定性和侦破指引方向；加强协作机制建立，管理部门、审批机关要与森林公安实行信息资源共享，相互监督，互通情况，形成合力。

四、加强执法监督，提高侦查破案能力和水平

1、森林公安负责人继续实行“上管一级”，未经上级森林公安机关同意，组织部门不得任免。

2、加强执法质量考核。上级森林公安机关应不定期对下级森林公安所办案件材料进行审查，对执法活动全过程监督，及时发现并纠正不规范行为，定期制发执法质量通报，努力提高办案件人员的执法能力和水平。

3、完善责任追究制度。上级森林公安机关要敢于问事、问人、问责，对错案、败诉案、违法执法等严格行政问责，强力推进效能建设，确保政令通畅，廉洁高效。

万载县森林公安局

二0一一年五月十六日