论我国农村土地征收补偿制度

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二零一一年十月

目录

一、土地征收的概述 (1)

（一)土地征收制度的概念 (1)

（二）土地征收制度的法律特征 (1)

二、农村土地征收补偿原则 (1)

（一）完全补偿原则 (1)

（二）不完全补偿原则 (2)

（三）公平补偿原则 (2)

三、我国农村土地征收补偿制度存在的问题及其完善 (2)

（一）我国农村土地征收补偿制度存在的问题 (2)

1、土地征收补偿范围狭窄 (2)

2、土地征收补偿标准过低 (2)

3、土地征收补偿方式单一 (3)

4、土地征收补偿程序欠完善 (3)

5、失地农民社会保障制度欠健全 (4)

（二）我国农村土地征收补偿制度的建议 (4)

1、尽可能扩大土地征收补偿范围 (4)

2、大力提高土地征收补偿标准 (4)

3、灵活运用土地征收补偿方式 (4)

4、严格规范土地征收补偿程序 (4)

5、健全失地农民社会保障制度 (4)

四、土地征收补偿的纠纷及其解决 (5)

（一）引起土地征收补偿纠纷的成因 (5)

1、法律方面的问题 (5)

2、社会方面的问题 (5)

（二）土地补偿纠纷的解决 (6)

1、加强对土地重要性的认识 (6)

2、完善公共利益的制度保障 (6)

3、规范土地征收的相关程序 (6)

4、建立被征地农民的利益集团 (6)

主要参考文献 (6)

浅论我国农村土地征收补偿制度

【摘要】近年来，随着我国城镇化和工业化进程的加快，政府或商业征地规模不断扩大，失地农民越来越多。由于我国征地补偿标准是以耕地常年产值为依据，补偿款难以弥补农民因失去土地所带来的实际损失。在征地过程中，农民非但没有充分受到工业化，城市化的发展成果，反而成了利益的受损者，部分处于弱势地位的农民被迫陷入种田无地，就业无岗，低保无份的“三五游民”困境。为此，需要以科学发展观为指导，重新审视和反思我国的征收补偿制度，特别是要以被征收农民需要安置的实际生产和生活成本老确定补偿标准，一保障农民的合法权益，缩小贫富差距，以保障社会发展成果共享。

【关键词】农村土地；土地征收；征收补偿；法律制度

土地是人类赖以生存的最重要的资源，是一切生产和一切存在的源泉，随着我国社会经济的不断发展，城市化进程不断加快，为适应城市化进程，大量的农村集体土地被征收。

一、土地征收的概述

（一）土地征收制度的概念

我国实行土地所有权归国家和集体所有的基本制度，因此在我国，土地征收是指国家为了公共利益需要，依照法律规定的程序和权限将集体所有的土地转化为国有土地，并依法给予被征地的农村集体和个人合理补偿和妥善安置的法律行为。《宪法》第10条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并予以补偿。”从根本大法的高度对土地征收制度进行了确立。相应地，《土地管理法》及其实施细则、《物权法》均对相关制度进行了细节性和可操作性的规定，构建起了我国土地征收制度。

（二）土地征收制度的法律特征

1、土地征收具有法定性。根据行政合法性原则，必须符合法律和行政法规的规定，遵循一定的法律程序；

2、土地征收具有强制性，征收是国家强制取得他人土地所有权的行为，并不以取得征得被征地人的同意为必要条件；

3、土地征收具有公益性，即土地征收必须符合公共利益。

二、农村土地征收补偿原则

农村土地征收补偿原则的完善直接关系到农民的利益保护盒社会稳定，我国现行农村土地征收补偿采用不完全补偿原则，一方面，该原则变相的损害了农民的利益；另一方面，极大地刺激了政府过度征地，权力的寻租。

土地征收补偿原则的演进经历了三个阶段，分别是：完全补偿原则，不完全补偿原则和公平补偿原则。

（一）完全补偿原则

土地征收完全补偿原则是个人权利本位的所有权绝对理念下产生的。它要求政府必须补偿土地权利人可能遭受到的任何损失。这是极端个人主义的体现。完全补偿原则体现了对个人土地所有权的充分尊重，并且在一定程度上抑制了政府的滥征地。但是完全补偿原则也有相当的局限性，极端的个人主义，往往使得为顾个人土地所有权二不惜毁损社会公共利益现象的不断发生。于是完全补偿原则在社会本位理念崛起后，日趋式微，逐渐被不完全补偿原则所替代。

（二）不完全补偿原则

土地征收不完全补偿补偿原则是在社会土地所有权理念下产生的，不完全补偿原则认为土地所有权因负有社会义务而不具有绝对性，可以基于公共利益的需要而依法加以征收，并且征收时不必完全补偿，而仅需给予不完全补偿。不完全补偿原则要求政府权衡公益的需求，参考当事人的财产状况，适当给予补偿。

不完全补偿原则旨在缓和极端个人主义，以更好的服务社会公益，推动社会整体福利建设，但是其本身犹如双刃剑，该原则极易抹杀私人土地所有权，刺激

政府滥用社会公共利益之名大肆征地，完全抹杀私人利益。因此，基于对不完全补偿原则的修正，乃产生了公平补偿原则。

(三)公平补偿原则

公平补偿原则是对不完全原则的修正，要求调和社会公益和个人利益，使得两者如轨道一样平行受到保护。既可以避免完全补偿原则对个人私益的过分保护，亦可以避免不完全原则对社会公益的过分偏袒，以期获得社会公益和个人私益的双丰收。在这种相互调和之新的理念下，个人行使土地所有权固应顾及社会公益，但同时亦只有让个人享有行使土地所有权的适度自由,社会全体的文明与发展方能期其健全。

三、我国农村土地征收补偿制度存在的问题及其完善

（一）我国农村土地征收补偿制度存在的问题

1、土地征收补偿范围狭窄

我国《土地管理法》规定，土地征收补偿包括土地补偿，安置补偿，地上附着物与青苗补偿三个部分。安置人员由农村集体经济组织安置的，安置费支付给农村集体经济组织；有其他单位安置的，支付给其他单位；不需要统一安置的，安置费发放给被安置人员或用于支付被安置人员的保险费用。由此可见，我国将土地征收补偿范围严格限定在与被征收土地有直接联系的经济损失上，而没有包括与被征收土地有间接联系以及由此而延伸的附带损失，尤其是没有包括农民的择业陈本和从事新职业的风险陈本。这一补偿范围有悖于民法的基本的精神，也与世界各国的土地补偿范围和标准相悖。

从民法角度讲，这种补偿仅限于直接损失的补偿，未涉及到间接损失的补偿，更谈不上我国特有的工业对农业、城市对农村的反哺性质。土地是农民重要的生产资料，甚至是唯一的生产资料、这一补偿范围和标准不仅不合理，也与科学发展观相悖，与推进城乡经济协调发展不相符。

2、土地征收补偿标准过低

我国《土地管理法》把补偿，安置费用分为几个标准，并规定每公顷耕地的安置补助费最高不得超过被征前三年平均年产值的的15倍，而青苗补助费和其他地面附着物的补偿标准，则按各省，自治区和直辖市的自行规定执行。该补偿标准让农民看起来不低，但实际上与城市生活相比，这是一个很少的数目，城市生活一切要花钱购买，城市住房教育文化医疗都是相当大的支出。缘于此，国土资源部于2004年11月3日出台了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，对补偿标准作出了调整。但调整后的补偿标准仍然是以农业生产平均产值为依据，新规定只是在一定程度上提高了补偿额度，仍然没有改变补偿标准过低的实质。它只是对农民原来从事农业时的收益进行补偿，完全没有反映出地区经济发展水平和土地市场交易价格，更没有体现出土地在不同投资水平或不同投资情形下出现的价值差异。

3、土地征收补偿方式单一

我国土地征收补偿方式主要为一次性现金补偿。这种补偿方式类似于企业改革的一次性买断。企业改革的一次性买断，目的是不给企业留后遗症。但是，这种一次性买断行为却给社会留下了很多后遗症，它引发了很多社会矛盾和纠纷，也是社会不稳定不和谐的重要诱因。当前，城市上访人员中就有一大批过去被迫一次性买断的下岗职工。面对物价的飞涨，区区几万元的补偿安置费很快就被用完，他们原有的生活水平不仅没有得到保障，相反还在下降。同企业的一次性买断一样，对失地农民的一次性现金补偿也同样存在这个问题，事实上，一次性现金补偿也没有把失地农民的居住安顿、重新就业，生活观念和生活习惯转变等因素考虑进去。一些农民因自身认识的局限，既不愿自己花钱购买各类社会保险，又无力解决自身的长远生计。于是，为数不多的补偿花完之后，只好沦为“三无”农民，不仅自身的生活水平保障不了，也不利于社会的和谐健康发展。

4、土地征收补偿程序欠完善

我国土地征收补偿程序主要分为行政程序和争议解决程序。从行政程序和争=

争议解决程序来看，主要缺陷表现在五个方面：

（1）缺少征地目的的公益性认定程序。

对于公益性的认定，往往取决于征地单位单方面的意志。法律法规规定的告知义务仅集中在土地审批之后，在土地审批之前，政府和征地人没有法定义务将征地信息告知被征地人，在征与不征以及如何征的问题上，农民没有谈判权、抗辩权、拒绝权。被征地农民无法行使一定的权利，以对抗政府对自己土地的不合法货不合理的征收。

（2）征地信息的公开程度较低

尽管征地法规也有将征地信息公开的要求，但实践中，却受到种种因素的制约。目前，征地信息公开的最好形式是网络，但农村网络发展相对滞后，即便某些农村有了网络，但网络的利用主要限于上学的孩子，大人们一般不会用。他们也不关心征地信息，甚至电视节目也少看，要看也主要限于一些电视连续剧。农民们甚至对新闻也不关注。所以，即使土地审批机关将有关征地信息全部在网络上公开，农民们也未必能了解到。农民对征地信息的了解主要来源于征地公告、拆迁动员会等有限形式。

（3）征地程序中缺乏被征地人的参与

按理说，被征地人是直接直接利害关系人，应当参与到整个征地调查和征地补偿过程中，但实践中，被征地人往往被排除在外。征地参与的主体仅为征地调查人员、乡政府有关领导、用地单位和农村集体组织的个别领导。事实上，被征地人根本无法了解到被征土地的实际面积、国家的具体补偿安置标准、乡镇政府及本集体领导是否参与了非法分配等具体情况。

当然，农民们的意见在征地过程中也不重要。国土资源部出台的部门规章规定，征地补偿和安置争议不影响征用土地方案的实施，即是说，被征地农民的意见并不能影响到政府的征地决策。正是由于农民对征地信息的不了解，征地过程中的不民主，导致农民在整个征地过程中处于被动地位，其权益得不到保障，成为土地征收的受害者。

（4）确定征地补偿的具体标准时，完全由政府单方面决定，缺乏中立的评估机构，相对人对征用地没有确认的法定权利，即是说不管你同意与否，都不能影响征地方案的实施。

（5）在协议发生纠纷时，农民申请的行政裁定、行政复议，只能由政府协调解决，而政府原本就是运动员，其协调和裁定大多对农民不利，即便走上司法诉讼程序，农民胜诉的可能性也不大，原因在于中国的司法在很大程度上还缺失独立性。

5、失地农民社会保障制度欠健全

相对城市来说，农民生活水平的提高要滞后许多，农民事实上缺失社会保障。如果说有，那只能是土地，它既保证农民就业，又保障农民的基本生活。在土地征收过程中，农民失去土地，也就失去了基本保障。而现行土地征收补偿制度将“保证被征地农民原有生活水平不下降”作为目标设定。这不仅会在具体制度的设置上不利于农民，而且还会在征地补偿实践中给农民带来不利。

当前，我国城市经济已经有很大发展，到了工业化“反哺”农业，城市反哺农村的时候，补偿标准应当以逐步提高农民生活水平为准则，否则，就会继续拉大城乡差距，造成我国经济发展新的不协调。而且，当前土地征收补偿一般采取一次性现金补偿方式，农村的社会保障体系又仍未有效建立起来，农民的就业、医疗、教育、养老均得不到有效地保障。要从根本上保障。甚至从某种意义上讲，建立失地农民的社会保障制度应该成为征地补偿制度的一部分。惟其如此，征地行为才不会给社会带来新的不稳定因素。

（二）我国农村土地征收补偿制度的建议

1、尽可能扩大土地征收补偿范围

发达国家的土地征收补偿制度，除土地本身的补偿外，大多将残余地损害、营业损失及其他因征收引起的各种附带损失计算在内。从一定意义上讲，发达国家的土地补偿范围极为广泛，不仅包括实际造成的损失，还包括一切可能造成的

损失在内。

我国土地征收补偿范围不仅与国际通行的做法相差甚远，甚至补偿结果不能保障农民原有的生活水平。从公平合理原则出发，我国应大力借鉴国外经验，扩大征收补偿范围。而从保障农民基本生活水平提升和缩小城乡差别以及“反哺”农村和农民角度出发，需要尽可能扩大补偿范围

当前，研究征地补偿制度的学者差不多都认为，我国征地补偿制度不合理，应适当扩大征地补偿范围。但在我认为，这个提法不妥当，不应当只提与国际接轨。如果只是适当扩大补偿范围，还是不能从根本上解决问题。事实上，适当二字本身也很模糊。当前，我国城乡差别进一步扩大，已经影响到中国经济的整体协调发展，正是从这个意义上，学者们提出了工业“反哺”农业、城市“反哺”农村的补偿思想。鉴于此我国土地征收补偿费除现有的组成部分外，还应包括因征地而实际造成或可能造成的一切间接损失，比如残留地损失、相邻土地损害所造成的损失等。

2、大力提高土地征收补偿标准

征收补偿标准的确定只要应该按照失地农民城镇化后的生产和生活方式来确定，也就是说，以被征地农民需要安置的实际生产和生活成本来确定，而不是以土地过去的年产值来确定。这是很重要的一点，甚至是土地补偿安置制度的彻底变更。在土地征收补偿标准方面，发达国家遵照市价标准，目的是确保征地结果的公平合理。我国应不仅不能低出这个标准，相反，还应高出这个标准。原因在于，我国农民受教育程度远比城市低，农民几乎没有享受到社会公共产品的供给，也缺失基本的社会保障，还源于长期以来农村对城市的支持。

虽然我国经济发展水平不是很高，但是，不给予农民更充分、更完全、更公平的补偿，就不能保证农民原有的生活水平，更谈不上提高他们的生活水平，更为严重的是会影响到未来社会的稳定和谐发展，因此，不只是借鉴大多数国家和地区的做法，而是要大力提高征地补偿标准，不仅要考虑市场价，更要考虑我国农民未来生活的保障。考虑到失地农民的可能难以再就业的风险，要使农村土地资本及预期收益在征地中得到充分反映。政府要结合当地实际，在确定好土地补偿费大致价格后实行价格听证，充分听取被征地农村集体经济组织和农民的意见，最为重要的是听取社会学家的意见。

3、灵活运用土地征收补偿方式

鉴于一次性现金补偿具有货币贬值而导致的生活水平下降和现金花完而导致的社会保障无门等弊端，我国应借鉴他国经验，根据农民的现实需要，灵活运用多种土地补偿方式：

（1）替代性补偿。替代性补偿是一种可行的补偿方式。我国土地补偿法律法规也都做了明确规定。事实上这种补偿方式优点很多。通过给予被征地农民相当数量或质量的土地，让其继续从事原有的工作，不会增加重新就业的风险，也让农村土地不会荒芜，又能保证其原有生活水平不下降。

（2）分期分批的现金补偿方式。征收补偿费中的土地价格部分，由政府分期付给农民，保证他们的长期生活。分期付给币一次向付给能给农民提供更多的安全感和稳定感，而征收补偿费中的社会保障费用部分，则由政府直接划拨给社会保障部门，确保农民的保障到位。

（3）企业招工安置。在征地时，用地单位用工时要优先录用被征地农民，并做好对农民工的技能和知识培训，提升其职业竞争力，有针对性的规划其职业反掌生涯，真正解决他们的长远生计问题。

（4）经征地农民的同意，统一付给集体经济组织。这种方式主要限于农民信得过农村集体经济组织。

4、严格规范土地征地补偿程序

我国于2010年实施的土地征收条例，规定土地的征收，法院享有审查权，应该说，这是一个积极的主动，目的是限制政府不合理的强制土地征收行为。但是，我认为，这不能从根本上解决问题，因为这不仅仅是从程序上设卡。而事实上，程序在中国现阶段总是走形变样。另据了解，法院大都不愿意负责征地审查，原

因是在法院任务重，加之政府的事情，他们不愿意出面协调，怕费力不讨好。

我国现有的征地程序重形式、轻内容，征地农民的民主权利的不到保证。从保障失地农民权益和实现民主权利出发，我们需要制定详细、具体、严格的土地征收补偿程序，以明确当事人的权利与义务，规范政府征收行为，确保征收补偿程序的公正。鉴于此：

（1）要增设公共利益的的认证程序。尽管“公共利益”这一概念很模糊，仍然需要以法律形式大致明确其内涵和外延，在此基础上进一步明确“公共利益'界定的机制和程序。如果被征地人或土地利益相关人认为征地行为不具有公益性，则可以在征地意向书发布30天内向征地政府以书面形式提出异议，针对提出的异议，有关部门应启动公开听证程序。

（2)增设对被征地的调查及编写调查报告程序。建议各级政府在征地前期，成立土地资源审查办公室，由其组织相关评估机构、土地利益相关人、律师、学者、公民代表等参加对土地征收是否符合公共利益，征地的范围、标准、方式等进行论证，最后写成调查报告，作为征地补偿的依据。

(3)提高征地信息的公开程度。征地政府应当通过多种渠道普及征地法律政策和发布征地公告。其中，土地征收必须实现提前几个月公告，向征地农民告知与征地相关的一切事项，包括征地原因、征地单位、征地范围、征地时间、补偿方式等，以增强征地工作的公开性和透明度。借鉴他国经验，考虑公平公正，在土地征收用途公告期间，若发生异议，必须为当事人举行听证，听证费用由征地单位承担。要保证被征地人在程序上对土地征收过程的参与，以保障土地权利人的参与权、异议权。

（4）引进司法救济程序。没有救济就没有权利，没有救济，权利就得不到保障，为此需要明确司法的救济。在土地征收法律制度中应赋予在征地纠纷案中保持相对中立的法院或其他仲裁机构对案件的管辖权，在案件的审理中，确保农民的合法权益的到保护，确保审判结果的公正。

5、健全失地农民社会保障制度

社会保障制度是现代社会一项基础制度，它有利于增进全体社会成员的物质和文化福利，保持社会安定，促进经济增长和社会进步。针失地农民的生活状况：首先，应明确以“提升农民生活水平”为目标来设计农民社会保障制度。在构建和谐社会的今天，从平衡社会成员利益、维护公平角度看，“提升农民生活水平”理当成为征地农民社会保障的目标。社会保障与社会财富累积状态息息相关。随着经济整体实力的提升，我国也具备了提升被征地农民社会保障水平的能力；

其次，要建立和完善失地农民生活和就业的保障机制。要将因征地而导致无地的农民接纳为城镇居民，并将其纳入城镇就业和社会保障体系；

再次，要建立失地农民教育培训保障机制。

这里，需要明确一个问题，即把征地补偿费中的社会保障费用部分直接打入到农民的个人社会保障账户，虽然从理论上讲，与社会保障的自愿原则不相符。但是，一部分农民由于保障意识不强，只重眼前利益，缺乏长远规划，对政府依赖思想较重，常常会做出不理智的选择。所以强制保障不是对农民权利的侵犯，恰恰相反，这体现了对农民权利的尊重，是确保农民生活水平不降低、长久生计有保障的行之有效的措施。

四、土地征收补偿的纠纷及其解决

（一）引起土地征收补偿纠纷的成因

1、法律方面的问题

(1）宪法规定不到位。我国宪法规定国家为了公共利益的需要，可以按照规定对土地实行征收或征用并给予补偿。这虽然总宪法层面确立集体土地财产权制度，在法律上表现了对私有财产的尊重，但该条款依然没有明确是该适当补偿、合理补偿还是完全补偿，使得普通立法无所适从。

（2）征收补偿不充分。《土地管理法》将农业生产平均值作为补偿依据，在一定程度上是一种不完全补偿。

（3)补偿标准不统一。由于法律法规中的补偿标准较模糊，使得行政机关对相同地区不同地块的补偿差距较大，导致补偿方案不协调甚至相互排斥，进而破坏了法律的权威性。

（4）立案依据不明确。我国对征地补偿标准的争议是否接受司法审查缺乏明确的法律规定。

2、社会方面的问题

（1）补偿纠纷缺乏司法疏解渠道。征地行为往往是政府整体经济发展规划的一个重要方面，强势政府一旦做出征地决定，则具有绝对贯彻力度，在强大的推土机面前，被征地农民往往无可奈何。事实上，法院在强大的行政干预下野无从保证裁决的公正性。

（2）农民缺乏维权组织保障。当前，绝大多数的地方尚没有开成真正意义上农民自己的经济组织，当农民土地权益受到侵害时，被征地农民不能形成一个与政府平等对话的集团，使农民被排除在土地征收政策制定、落实之外，群体力量的嫉妒缺乏是农民处于弱势地位，只能听过谩骂等方式表达抗议。

（3）土地价值缺乏量化计量方式。土地资源价值包括使用价值和非使用价值，但我国对该计量的操作存在着技术困难，难以实现其计量。

（二）土地补偿纠纷的解决

1、加强对土地重要性的认识。各地政府应从长远的可持续发展的角度认真理解“十分珍惜合理利用每一寸土地”土地的基本方针，充分认识土地资源的稀缺性和重要性，切实加强对土地资源的保护，而非基于短见的财政收益滥征土地。

2、完善公共利益的制度保障。对于公共利益制度的完善，我们可以借鉴美国的经验，既不让法官决定公共利益概念，也不让行政官决定这一概念，而是由人大作为公共利益的决定者，这样可以有效地解决因征地所引发的社会矛盾和利益冲突。我们也可以从土地征收的各种争议中解脱出来，而着力明确部门义务和责任分工，使完全补偿得到有效地保障。

3、规范土地征收的相关程序。针对在土地征收中所出现的问题，应当强调公告程序、公听程序和公裁程序。一是采用直接送达公告方式，确保每一位被征地农民了解自己的权利将受到影响并明确其具体细化的权利；而是采取正式听证制，将听证程序设为法定强制程序，充分听取利益主体的合理意见，并将听证内容作为政府决定的依据；三是公开裁决，提高行政裁决的透明度，以提供一个充分平等的平台给当事人申辩，增加征地裁决的合理性，减少征地裁决的实施阻力。

4、建立被征地农民的利益集团。由于在征地过程中，农民明显处于弱势地位，因此，我们要通过完善法律，通过一个具体特定的法律程序，将利益与诉求相对独立的被征地农民个体形成一个类似公司清算中的债权人大会，将其力量拧成一股绳，使被征地人共同进退，成为一个能与征地方平等对话的组织集团。

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