节能减排政策的经济学分析

我国节能减排政策的经济学分析

武汉大学质量战略发展研究院李军海

摘要

节能减排是我国的一项基本国策，目前我国二氧化碳排放量已位居世界第二，甲烷、氧化亚氮等温室气体的排放量也居世界前列。面对日益严峻的环境现状，中国政府做出了积极的努力，在全国范围内积极实施“节能减排”政策，并要求“十一五”期间，实现单位国内生产总值能耗降低20％、主要污染物排放总量减少10％的节能减排目标。然而，节能减排的主体是企业，企业必然在市场环境下实现其目标（利益最大、发展长远），节能减排政策只有符合市场机制才能真正影响企业决策，达到预期效果。发达国家的经验表明，节能减排应当以市场调控为主，政府行政手段为辅。本文侧重于对行政手段即政策和制度的描述和分析。

本文第一章提出了节能减排的概念和意义；第二章介绍了我国节能减排的背景和现状，第三章概述了中外节能减排的措施及经验；第四章从经济学的角度简述了能源的三大特殊性；第五章阐述了影响企业节能减排决策的一系列市场制度（包括能源市场制度、排污权交易市场制度、节能减排技术要素市场制度及产业制度和知识产权制度等）；最后在第六章对我国的节能减排补充了几点措施。

关键字：节能减排政策分析经济学

目录

摘要 (1)

第一章节能减排的概念和现实意义 (3)

１、节能减排的概念 (3)

２、节能减排的现实意义 (3)

第二章节能减排的背景和现状 (3)

第三章中外节能减排的措施及经验 (4)

１、外国节能减排做法和经验 (4)

２、我国节能减排主要措施 (6)

第四章能源三大特殊性的理论分析 (9)

1、外部性 (9)

2、不确定性 (10)

3、公平性 (11)

第五章影响企业节能减排决策的市场制度分析 (12)

１、节能减排市场制度对企业的激励与约束 (12)

２、企业节能减排市场制度的内容 (13)

１）间接影响企业节能减排的市场制度：产业制度和知识产权制度 (13)

２）直接影响企业节能减排的市场制度：能源市场制度、排污权交易市场制度、节能减排技术要素市场制度 (14)

第六章关于完善节能减排市场机制的思考 (15)

１、完善市场制度体系，提供市场制度保障 (15)

２、完善法律法规，奠定法律基础 (15)

３、完善市场监督管，创造所需的宏观条件 (16)

结束语 (16)

参考文献 (17)

第一章节能减排的概念和现实意义

１、节能减排的概念

节能减排指的是减少能源浪费和降低废气排放。我国“十一五”规划纲要提出，“十一五”期间单位国内生产总值能耗降低20％左右、主要污染物排放总量减少10％。这是贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重大举措；是建设资源节约型、环境友好型社会的必然选择；是推进经济结构调整，转变增长方式的必由之路；是维护中华民族长远利益的必然要求。

２、节能减排的现实意义

我国经济快速增长，各项建设取得巨大成就，但也付出了巨大的资源和环境代价，经济发展与资源环境的矛盾日趋尖锐，群众对环境污染问题反应强烈。这种状况与经济结构不合理、增长方式粗放直接相关。不加快调整经济结构、转变增长方式，资源支撑不住，环境容纳不下，社会承受不起，经济发展难以为继。只有坚持节约发展、清洁发展、安全发展，才能实现经济又好又快发展。同时，温室气体排放引起全球气候变暖，备受国际社会广泛关注。进一步加强节能减排工作，也是应对全球气候变化的迫切需要。

第二章节能减排的背景和现状

过去100多年里，发达国家先后完成了工业化，消耗了地球上大量的自然资源，特别是能源资源。当前，一些

发展中国家正在步入工业化阶段，能源消费增加是经济社会发展的客观必然。

所以，我国实现节能减排目标面临的形势十分严峻。2006年以来，全国上下加强了节能减排工作，国务院发布了加强节能工作的决定，制定了促进节能减排的一系列政策措施，各地区、各部门相继做出了工作部署，节能减排工作取得了积极进展。但是，2006年全国没有实现年初确定的节能降耗和污染减排的目标，加大了“十一五”后四年节能减排工作的难度。更为严峻的是，2007年一季度，工业特别是高耗能、高污染行业增长过快，占全国工业能耗和二氧化硫排放近70％的电力、钢铁、有色、建材、石油加工、化工等六大行业增长20．6％，同比加快6．6个百分点。与此同时，各方面工作仍存在认识不到位、责任不明确、措施不配套、政策不完善、投入不落实、协调不得力等问题。这种状况如不及时扭转，不仅2007年节能减排工作难以取得明显进展，“十一五”节能减排的总体目标也将难以实现。

国家统计局的初步统计数据表明，2007年中国能源消费总量比2006年增长7.8%。2007年我国能源消费总量26.5亿吨标准煤，增幅略有回落，比2006年增幅下降了1.5个百分点。但同时，我国能源消费总量仍然庞大，节能减排形势依然严峻。

第三章中外节能减排的措施及经验

１、外国节能减排做法和经验

回顾国外在节能减排方面的历史，发现他们都把节能战略放在国家能源战略的首位。在充分发挥政府在节能减排中的作用上，其成功经验归纳起来主要为以下五点。

首先，设置能源节约的管理部门，负责节能工作。各国都有政府机构管理节能工作，但机构设置和职能不尽相同。美国和加拿大的节能归能源部管理。美国能源部能效和可再生能源局（EERE）的职能是：提高能源效率和生产率,向市场转让洁净的、可信赖的能源技术等。日本的节能管理工作由经济产业省代管的资源能源厅负责。此外，通过机构升级强化政府对节能工作的管理。日本对节能工作实行全国统一管理，地方政府没有相应的机构负责节能管理。

其次，政府机构自身节能已成为国家节能政策的重要内容。研究表明，政府往往是许多国家最大的能源消费者，其能源开支在政府行政经费中占很大比重。政府机构带头做好自身节能，可减少财政在政府能源消费方面的开支，推动全社会节能工作的深入开展。例如美国联邦政府每年支出的能源费用达80亿美元，加拿大政府每年建筑能耗费用约8亿美元。在大多数国家，政府机构开展自身节能工作时都存在经费不足的问题，发达国家政府为解决这一问题采取了许多切实有效的措施，如将生命周期成本分析方法与改变财政拨款方式相结合，将能源与维修基金拨款改为节能投资，解决政府机构自身节能中经费短缺的问题。

第三，依法实施节能，通过颁布鼓励政策或措施等推动节能减排工作开展。由于节能动因已经从能源安全转向环境保护，具有相当程度的“外部性”，不是完全依靠市场发挥作用的领域，需要政府和法律政策的干预；此外，节能产品也存在

信息不对称问题，需要政府提供公正的信息加以引导。西方国家政府在具体推进节能的方式方法上，对企业的直接行政干预较少，鼓励性措施和惩罚性措施也都有法可依。特别是在专项奖励或减税政策方面大有作为也大有可为，国家和地方可在中央本级财政预算或在地方各级财政预算中列支奖励，在国家税收和地方税收中对企业的税收减免方面予以充分考虑。

第四，为了激励企业节能，美国、日本及欧盟国家采用激励机制，收到显著效果。此外，充分利用促进节能减排的经济手段。还通过征收能源税和碳税，控制能源消费的快速增长，引导能源结构升级，达到节能环保的目的。国外经验表明，在不节能型社会向节能型社会转变时，有效的激励政策可以使社会形成节约的自律机制。许多国家实施的现金回扣补贴、税收减免、抵押贷款，西欧一些国家实施的消费税、销售税、碳税、二氧化硫税，以及其他能源和环境税等，都是依据该国的经济体制、资源状况、法律法规和社会发展的需求制定的，各具特色，不仅可以提高财政收入，更重要的是促使消费者节约能源，鼓励发展和利用可再生能源资源，优化能源消费结构，相应减少环境污染和二氧化碳的排放。

第五，签订节能协议推动多方参与。节能协议能有效地把国家的战略目标与企业目标结合起来，促进国家和企业节能目标的实现。很多企业将参加节能协议作为改善其形象和竞争力的一个重要手段,政府也把建立节能协议作为改善管理效率的一个有效手段。

２、我国节能减排主要措施

1）控制增量，调整和优化结构。继续严把土地、信贷“两个闸门”和市场准入门槛，严格执行项目开工建设必须满足的土地、环保、节能等“六项必要条件”，要控制高耗能、高污染行业过快增长，加快淘汰落后生产能力，完善促进产业结构调整的政策措施，积极推进能源结构调整，制定促进服务业和高技术产业发展的政策措施，提高服务业和高技术产业在国民经济中的比重。

2）强化污染防治，全面实施重点工程。加快实施十大重点节能工程。实施水资源节约项目。加快水污染治理工程建设。推动燃煤电厂二氧化硫治理。多渠道筹措节能减排资金。

3）创新模式，加快发展循环经济。深化循环经济试点，推进资源综合利用，推进垃圾资源化利用，全面推进清洁生产。组织编制重点行业循环经济推进计划。制定和发布循环经济评价指标体系。深化循环经济试点，利用国债资金支持一批循环经济项目。全面推行清洁生产，对节能减排目标未完成的企业，加大实行清洁生产审核的力度，限期实施清洁生产改造方案。

4）依靠科技，加快技术开发和推广。加快节能减排技术研发，加快节能减排技术产业化示范和推广，加快建立节能减排技术服务体系，推进环保产业健康发展，加强国际交流合作。加强节能环保电力调度。加快培育节能技术服务体系，推行合同能源管理，促进节能服务产业化发展。

5）夯实基础，强化节能减排管理。出台《节能目标责任和评价考核实施方案》，建立“目标明确，责任清晰，措施到位，一级抓一级，一级考核一级

”的节能目标责任和评价考核制度。严格执行固定资产投资项目节能评估和审查制度。强化对重点耗能企业，特别是千家企业节能工作的跟踪、指导和监管，对未按要求采取措施的企业向社会公告，限期整改。加强电力需求侧管理。扩大能效标识在三相异步电动机、变频空调、多联式空调、照明产品及燃气热水器上的应用。扩展节能产品认证范围，建立国际协调互认。组织开展节能专项检查。研究建立并实施科学、统一的节能减排统计指标体系和监测体系。

6）健全法制，加大监督检查执法力度。完善节能和环保标准，开展节能减排专项执法检查。配合全国人大抓紧出台《节约能源法》（修订）和《循环经济法》，抓紧制（修）订配套法规。组织制定16个高耗能产品能耗限额强制性国家标准，制（修）订16项节能设计规范、21项节能基础及方法标准及17种终端用能产品（设备）能效标准。

7）完善政策，形成激励和约束机制。积极稳妥推进资源性产品价格改革，完善有利于节能减排的财政政策，实行有利于节能减排的税收政策。调整《节能产品政府采购清单》，研究试行强制采购节能产品的办法。拓宽融资渠道，促进国内及国际金融机构资金、外国政府贷款向节能减排领域倾斜。

8）加强宣传，提高全民节约意识。组织好每年一度的全国节能宣传周、全国城市节水宣传周及世界环境日、地球日、水宣传日活动。把节约资源和保护环境理念渗透在各级各类的学校教育教学中，从小培养儿童的节约意识。将发展循环经济、建设节约型社会宣传纳入今年

“科学发展，共建和谐”重大主题宣传活动。组织开展全国节能宣传周活动和节能科普宣传活动，实施节能宣传教育基地试点，组织《节约能源法》和《循环经济法》宣传和培训工作，开展节能表彰和奖励活动。

9）政府带头，发挥节能表率作用。在节能减排工作中，中央政府将率先垂范。2007年全国要推广高效节能产品5000万支，中央国家机关将率先更换节能灯。

第四章能源三大特殊性的理论分析

1、外部性

生产与消费的外部性历来是经济学的一个重要问题，在涉及能源领域时，这一问题尤其显著。能源开采利用的外部性主要表现为环境污染和资源耗竭。能源在生产、运输和消费各阶段会不同程度地损害环境，产生外部环境费用，这些费用常常不完全计入企业成本。外部环境问题不仅给本国带来影响，还会造成越境污染。主流的常规能源是不可再生的，你用多了，我就少了；这代人用多了，下代人就少了。发达国家在发展过程中没有考虑不发达国家的能源环境问题。污染和稀缺有很强的经济外部性，但它们的外部性影响往往被低估，污染制造者受到的惩罚与治理成本通常不成比例，资源耗竭的成本更是常常被忽略。因此，政府“修正外部性”的作用非常重要。

在一个没有恰当政府管制的市场经济中，“好”的公共物品通常会太少，而“坏”的公共物品又会太多。但是，强调政府行政而忽略市场会使外部性后果更加严重。外部环境费用造成能源生产与消费的私人成本与社会成本分

离。如果行政手段使市场价格扭曲，就会加剧私人成本与社会成本的分离，如果不尊重市场，政府往往会由于缺乏信息和兼顾其他宏观问题而造成不正确的修正，从而增强外部性。比如能源价格管制，目的是解决能源的社会承受力问题，但结果是加剧了

“富人搭穷人便车”的现象。

政府应尽量使用经济手段来解决能源外部性问题。以环境污染为例，让污染者遵守环境标准，将治理费用计入成本或消费价格，这就使外部成本内部化。此外，还可以通过量化能源污染影响，确定允许在市场上交易的排污权，实现最低成本减排。另一方面，有效的资源税则是解决资源耗竭问题的重要经济手段。

2、不确定性

不确定性是能源的另一重要特性。矿物燃料储量、未来价格和成本趋势、技术变革、发现新资源储量或新能源品种的机会等等，都包含极大的不确定性。例如，对于矿石燃料的储量情况，包括数量、类别和分布，很难做到完全掌握和精确估计，而与之相关的开采、投资活动决策和能源价格的制定大都是在信息不充分的基础上做出的。种种不确定性将影响能源市场的供应和需求，从而使市场价格大幅度波动。环境影响的不确定性更为明显。事实上，人类对温室气体如何影响整个地球的生态系统没有把握，这种不确定性会提高环境成本。

能源的不确定性容易带来对能源供给不谨慎的乐观。虽然人们普遍认为能源资源是有限的，但没人知道这个限度是多少。比如，原油探明可采储量会随技术进步而不断增加，而且随着能源价格上涨，新的开采技术还将使原来不经济的开采变得经济可行等。

不可再生性使得能源的稀缺性取决于需求增长。需求增长越快，稀缺出现越早。此外，技术变革和发现新资源品种和储量的机会的不确定，也造成对将来能源替代可能性的不确定。目前确认的新能源和可再生能源都存在量和价的问题：相对于常规能源，总量太小和价格过高，因而不能有效替代。如果不对能源需求加以控制，供需缺口将逐步扩大，现在不抑制能源需求的后果是今后更高的能源价格，对经济的影响将会是持续的成本推动型通货膨胀，甚至是滞胀。

3、公平性

能源的公平性常常受到市场挑战。能源资源是国有的，环境污染具有公共性，市场竞争不能保证公平。与能源公平问题相关的至少存在于三个方面：国内、国际与代际之间。

就国内而言，保障社会公平是政府的责任。从企业和个人行为出发，无法考虑社会公平分配问题。政府需要决定如何将国有能源资源在个人之间进行分配，以保证公众的基本能源消费。为实现这一目标所采取的主要措施是能源价格政策和价格补贴。为实现既保障能源公平又不丧失能源效率，政策的设计必须科学、合理和透明。目前，通过政府管制进行的能源补贴方式(主要通过对能源国企的亏损进行财政补贴)不利于提高能源效率，它不能抑制能源消费却有碍公平，因为富人消费的能源更多。

能源公平的代际问题则更为复杂。实践证明，中国人口和经济的快速增长，使能源资源和环境压力增大。后代人是否有足够的能源支撑现代化生活，是否有一个适合生存的自然环境，主动权完全掌握在当代人手中。后代人的能源环境公平取决于当代人的喜好。现在能源价格和投资决定会影响到资源损

耗率和自然环境，从而影响后代人的生活质量。以目前的能源和环境状况，如果现在不能处理好代际之间的公平，后代人面临的能源、环境压力将不堪设想。