变迁中的公共服务供给方式与权力结构

变迁中的公共服务供给方式与权力结构*

吴春梅翟军亮

摘要：在传统公共行政到公共价值管理的理论演变和范式变迁的历史轨迹中，公共服务供给方式和权力结构均呈现出继承基础上的梯度发展态势，在阶段性问题的导向下，逐渐由政府的垄断供给和等级权力走向多元主体之间的合作供给和共享权力。在公共服务供给方式与权力结构的关联变迁中，呈现出双向良性推动的螺旋上升态势。中国公共服务供给方式变革与权力结构优化的整体推进，需要发展治理民主以完善多元参与体系，培育公民组织以提升公共服务供给效能，注重政府管理能力建设以推进网络化治理。

关键词：公共服务；供给方式；权力结构；变迁

中图分类号：D035文献标识码：A文章编号：1003－854X（2012）12－0013－05

政治

在公共行政百余年的演变过程中，学术界对其范式的变迁存在不同观点，如传统公共行政学、新公共行政学和公共管理学三范式说①，老公共行政、新公共管理和新公共服务三范式说②，传统公共行政、新公共管理和公共价值管理③三范式说。公共服务作为公共行政理论的主要研究内容，随着公共行政范式的变迁而变迁，内嵌于传统公共行政、新公共管理、新公共服务和公共价值管理等公共行政理论之中。从理论演变的历史轨迹中，可以探寻公共服务供给方式与权力结构变迁的逻辑与态势，发现其中的普适性规律和经验，为中国公共服务供给变革提供有益的启示。

一、公共服务供给方式与权力结构的变迁逻辑

在传统公共行政到公共价值管理的理论演变和范式变迁的历史轨迹中，公共服务供给方式和权力结构均呈现出继承基础上的梯度发展态势，遵循问题建构→理论创新→实践探索的发展逻辑，在阶段性问题的导向下，逐渐由政府的垄断供给和等级权力走向多元主体之间的合作供给和共享权力。在供给方式方面，传统公共行政下的公共服务政府垄断供给，源于对市场失灵的纠正，着重解决市场条件下的公共服务供给不足问题。新公共管理下的公共服务多元供给，源于对政府失灵的纠正，着重解决政府垄断供给中的效能低下问题。新公共服务下的公共服务合作生产，源于对低度公民权的纠正，着重解决多元供给中的公民权弱化问题。公共价值管理下的公共服务合作供给，源于对过度竞争的纠正，着重解决多元供给中的合作程度低下问题。在权力结构方面，传统公共行政下的等级权力，源于对分工协作基础上秩序的追求，通过自上而下的具有强制性的指令发布与执行等方式来保障公共服务的供给。新公共管理中的多元权力，源于对市场和社会在公共领域中价值的追求，通过领域开放、授权分权等方式来解决公共服务供给中的政府权力垄断问题。新公共服务中的共享权力，源于对公民权的追求，通过社区合作生产等方式来解决公共服务供给中的政府与公民之间的权力结构失衡问题。公共价值管理中的共享权力，源于对公共价值创造的追求，通过合作伙伴型共享权力等方式来解决公共服务供给中多元主体之间的权力结构失衡问题。

在公共服务供给方式与权力结构的关联变迁中，呈现出双向良性推动的螺旋上升态势：（1）供给方式的变革推动了权力结构的优化。公共服务

*本文系国家社会科学基金项目“新农村社会建设中的公共产品供给研究”（项目编号：06BSH013）、教育部人文社会科学研究规划基金项目“效率的民主嵌入目标下农村公共服务多元供给主体的激励研究”（项目编号：10YJA810007）的阶段性成果。

供给方式变迁的过程实质上是一个供给主体及其关系的变化过程，它必然会引起政府与市场和政府与社会关系的转变。传统公共行政中的政府垄断供给方式，在公共服务市场化和社会化改革进程中，逐渐被多元供给方式所替代并形成共识。公共服务的市场化和社会化，“不仅改变了现有的政府职能，还以不同方式重新组合了政治权力”④。供给主体的多元化推动了权力向度的多元化，供给主体关系的优化亦会推动权力结构的优化。（2）权力结构的优化反过来推动了供给主体的多元化与合作化。从公共服务的本质属性看，公共服务有效供给的关键在于如何综合利用权威机制、市场机制和志愿机制，构建政府、市场与社会三维合作或竞争的新型互动秩序。公共服务供给主体之间的权力结构由等级到共享的调整，改变了供给主体之间的权责关系与功能界限，构建了新型互动秩序，确立了新的分工与合作关系，这些都有利于提升供给主体的多元参与水平与合作程度。（3）公民权的复兴和治理民主的发展，可以为公共服务供给方式与权力结构之间的双向优化提供新的舞台。与传统公共行政所主张的消极公民权不同，新公共服务和公共价值管理主张更为积极的、更多参与的公民权和治理民主，认为公民应积极主动地参与公共事务管理和公共生活。因此，公民权复兴和治理民主发展所推动的公共参与的拓展与深入，既能加快公共服务供给方式与权力结构向合作供给与共享权力的变迁进程，亦能为两者之间的双向优化提供新的舞台。

二、公共服务供给方式的变迁态势：由垄断供给走向合作供给

1.传统公共行政下的政府垄断供给。传统公共行政认为，政府是公共服务的唯一有效提供者。西方发达国家在实践层面上的典型表现是：（1）通过福利国家建设，政府提供尽可能全面的公共服务。而前资本主义时期，政府在公共服务供给中的作用非常有限。洛克认为，“政府除了保护财产之外，没有其他目的”⑤；斯密认为，政府职能仅局限于保护社会并维持社会秩序，建设并维持某些公共事业和公共设施⑥。（2）政府垄断公共服务供给。政府不仅控制公共服务的计划、生产和管理等环节，还是公共服务的直接和唯一提供者：通过国有化和大规模的社会福利计划来承担公共服务生产者的责任；通过法律或施政纲领对公共服务提供步骤、覆盖面和程度的规定来承担公共服务管理者的责任；通过监督公共服务的提供与完成情况并调整制定下一步供给计划来承担监督者的责任。⑦公共服务的政府垄断供给，弥补了传统的市场供给的局限，强化了政府供给职责，从而提高了公民的公共福利水平。但同时亦产生了由领域开放性不够、对日益增长的多元化的公共需求回应不足、对结果和个人责任的关注不够所引致的效能低下问题。

2.新公共管理下的多元供给。针对传统公共行政的局限性，新公共管理主张将私营部门的管理方法和市场机制引入公共部门，通过授权分权等措施实现公共行政由对象性分化到主体性分化⑧的转变，以提高公共管理的有效性，促进公共服务供给方式由政府垄断供给向多元供给转变。世界各国的新公共管理实践主要表现在：（1）公共服务的市场化与社会化。借此实现公共服务多元供给与提供责任的分离及方式的转换，即政府通过建立一个可靠的、有效的、竞争性的、公开的公共采购体制，把提供公共物品和服务的生产转包出去，通过合同形式购进中间形态的产品与服务，并终止供应的垄断现象和其他保护形式。⑨（2）政府职能的公共政策化。借此将公共服务供给中的掌舵职能（政策和规则制订）和划桨职能（服务提供和执行）分开，将政府职能定位于掌舵，将政府角色定位于公共事务的促进者和管理者，同时推进公共服务供给的多元化，选择最能满足效率、效能、平等、责任和灵活性等需要的方式来实现公共服务供给效能的提高。

公共服务多元供给中诸多促进效能提高的措施，弥补了政府垄断供给的局限，表明在一定条件下实现公共服务的多元供给是可能的。但是，多元供给并不必然伴随效能的提高，还有可能产生过度市场化中的政府责任缺失、过度竞争与合作程度低下引致公共服务供给的“碎片化”等问题。

3.新公共服务下的以公民权为基础的合作生产。新公共服务在多元供给基础上更为强调公民在公共服务供给中的主体地位，主张通过政府与公民的合作生产来实现公共服务供给目标。新公共服务认为，公民参与的领域不仅包括公共服务需求的表达和公共服务的评价，还应包括公共服务决策制定和执行过程中的诸多环节。公民应与公共管理者一起从道义上承担提供公共服务的责任，以凸显公民权在公共服务供给中的地位。在实践层面，近年来西方国家盛行的公共服务社区化浪潮以及合作生产充分体现了这一点，如以美国为代表的以合作生产

为基础的社区警务模式。合作生产以“公共服务是公民和政府官员活动的共同产品”⑩作为认知基础，公民不仅是公共服务的评判者，也是共同生产者。社区警务模式将社区居民参与社会警务放在突出位置，通过警察与社区居民的共同努力，改变传统的强调职业化、注重效率与控制的警务管理途径，在警察局与邻里居民间建立工作伙伴关系，实现在邻里层面提供治安服务和降低犯罪率等目标。輥輯訛新公共服务通过凸显公民权在公共服务供给中的核心地位以纠正新公共管理因过度强调市场机制作用所引致的合作程度低下、公民主体地位被忽视等问题，在社区公共服务供给中具有较强的现实可行性。但是，新公共服务并没有为各主体之间平等的合作生产提供制度化的合作机制，从而使合作生产的普及化难以实现。

4.公共价值管理下的以网络化治理为基础的合作供给。公共价值管理认为，应通过构建共同承担责任的主体网络和以公共服务伦理道德为基础的供给网络来实现公共服务的合作供给。具体如下：（1）公共服务供给主体应是由政府、市场、志愿组织、社区组织、公民等组成的复杂网络，共同承担实现公共服务供给目标的多元与复杂责任。（2）政府应通过对公共服务伦理道德的承诺来建立开放的、关系型的、灵活的公共服务供给网络。具体包括：政府应在公共服务提供者选定标准中凸显公共服务伦理道德，拓展其在公共服务供给中的场域和扩展其承诺主体；应根据环境、公共价值、情景因素、任务性质、可用技术与资源等因素来构建开放而实用的公共服务供给网络并根据上述因素的变化来调整供给网络。（3）多元主体之间应建立起相互信任与合作的关系，以维护公共服务供给网络的整体功效、运作机能，并实现公共服务供给网络的良性运转。具体包括：生产者与消费者、顾客与承包商之间应建立高质量的信任关系，以利于形成资源共享、相互依赖、合作互惠的公共服务供给网络运行机制；建立不局限于合同的较为稳固持续的长远合作关系，以利于应对社会环境的复杂性、多样性和动态性带来的挑战，确保公共服务供给过程中各主体之间互动关系的稳定性。

公共价值管理通过主体网络和供给网络的建构，在一定程度上解决了多元主体之间通过平等合作以实现公共服务供给目标的制度化合作机制问题，使公共服务的动态供给成为可能。但是，以网络化治理为基础的合作供给的良好运行，既依赖于良好的网络设计、制度设计以及高水平的网络管理能力等条件，亦依赖于多元主体以公共服务伦理道德、公共精神和高水平社会资本为核心的内在自觉，使合作供给实践存在一定的难度。

三、公共服务权力结构的变迁态势：由等级权力走向共享权力

1.传统公共行政下的等级权力。传统公共行政认为政府是公共服务供给的唯一主体。政府本位从制度上排斥了市场、社会组织及公民的参与，将“公共服务全面纳入了自己的管理之中，社会公众没有选择公共服务的权力，甚至没有拒绝公共服务的权力，一切公共服务的种类、数量、范围等均由政府事先决定”輥輰訛。政府通过科层官僚制组织提供公共服务，引致公共权力在公共服务供给主体之间呈现集权化和等级化态势。由于“等级式的政府官僚体制是用来提供公共服务和实现公共政策目标的主要组织模式”輥輱訛，因此公共服务供给主体之间依托官僚层级制形成了以“命令—服从”为表现形式的金字塔型的权力分层结构。

传统公共行政下的等级权力，在一定程度上明确了公共服务供给职责及其权力分配，有助于保障公共服务的供给。但是，与等级权力相伴随的权力垄断和自上而下的具有强制性的公共服务协作会引致效能低下、公民参与权力缺失等问题。

2.新公共管理下的以“中心—边缘”结构为基础的多元权力。新公共管理认为，公共服务供给应以“顾客”为中心，政府应具备“顾客意识”，并且应建立“顾客驱使”的制度，但是公民在公共服务供给中的作用仅局限于需求表达、消费和评价，公民的“顾客”角色是以低度公民权为实质内容的。在新公共管理中，公民产生需求，然后政府负责提供服务以满足这些需求，其目标就是要公民对政府的绩效作出有利的评价。輥輲訛针对等级权力所引致的对公众需求反应滞后等现实困境，新公共管理主张通过授权分权、解制和引入市场竞争机制等措施来实现公共服务多元供给，以打破政府在公共服务供给中的权力垄断，构建具有弹性化和市场化特征的更能适应公众需求的“扁平化—分权化”权力结构，建设社区拥有的、竞争性的、分权化的和市场导向的政府，以促进公共服务供给中一元权力主体向多元权力主体的实质性变革，实现公共服务供给中多元权力协调运作的良好态势。

新公共管理中的多元权力，弱化了传统公共服务供给中的权力等级化程度，提高了效能和回应性

水平。但低度公民权基础上的多元权力，尚不能从根本上改变公共服务供给中的政府中心和公民边缘权力结构。

3.新公共服务下的以公民权为基础的共享权力。新公共服务认为，公共服务供给应以公民权为核心，通过将公共服务视为公民权的延伸等措施来凸显公民在公共服务供给中的主体地位，实现哲学意义上的中心边缘化和边缘中心化。公共服务供给中的公共管理者，扮演着公共资源的管理员、公民权利和民主对话的促进者、社区参与的催化剂等角色，通过与公民一起行使领导权和将共同关注焦点转移到更高层次的价值观念等方式以达到共享权力的目的。公共管理者应通过帮助公民认识和表达其需要和潜能、整合和表达社区愿景等途径，赋予公共领导以新的内涵，目的是实现以相互尊重、相互适应和相互支持为过程特征的共同领导和以“一种尊重公民权和给公民授权的方式共享权力”輥輳訛。

新公共服务通过凸显公民在公共服务供给中的主体地位，尝试改变新公共管理下的“中心—边缘”权力格局，以利于推动公民与政府之间的平等对话与共享权力目标的实现。但是，新公共服务因其对制度变迁的强路径依赖，在实践中常常面临诸多障碍。

4.公共价值管理下的以网络化治理为基础的共享权力。20世纪90年代，公共管理生态环境发生了深刻改变，公共服务市场化、协同政府的发展、数字化革命和消费者需求多样化等趋势輥輴訛共同促成了网络化治理的形成与迅速发展。公共价值管理认为，基于网络化治理的公共服务供给主体，将是在创造公共价值、实现公共服务供给目标过程中扮演重要角色的由多元主体组成的复杂网络。多元主体之间相对独立、自由、平等，彼此在相互竞争与合作中形成相互依赖的良性互动关系和以平面化、中心化为结构特点的共享权力关系。权力互动呈现出双向甚至多向和交互的特点：从纵向看，各主体之间的权力关系逐步由原来的等级权力结构转化为分权协作的网络型权力关系；从横向看，各主体之间的权力分割关系逐步转化为合作伙伴之间的共享权力关系。

公共价值管理下以网络化治理为基础的共享权力，代表了现代民主体制下公共服务供给中的理想权力结构，有利于促进政府与公民权力结构的优化。但是，该目标的实现，依赖于公民组织的壮大，依赖于以权力意识转变为核心的政府与公民转型，依赖于由“市场经济、服务型政府和公民社会所构成的三维制约的社会结构”輥輵訛的形成。

四、公共服务供给变迁对中国的启示

公共服务供给方式与权力结构的梯度发展和彼此之间螺旋上升的实现，以工业化社会向后工业社会、科层管理时代向网络化治理时代的转变为时代背景，以公共行政理论变迁为理论背景，以公民民主参与意识不断增强所引致的公民参与广度和深度不断拓展为支撑性条件。从公共服务供给变迁逻辑与态势看，基于网络化治理的合作供给和共享权力代表了未来的发展方向，折射出现代公共服务管理中政府与市场、社会协同治理及其多元价值整合的趋势。中国公共服务供给的优化，既要遵循上述变迁逻辑与态势，亦要契合中国的场域性与阶段性特征。当前中国公共服务供给面临“单中心”的政府垄断仍有残留，“多中心”的治理体系尚未完善等诸多问题。从提升多元主体的合作供给水平与权力分享水平和促进供给方式与权力结构之间的双向良性推动视角看，应从以下方面整体推进中国公共服务供给的优化：

1.发展治理民主，完善多元参与体系。从公共服务供给演变的社会背景看，以公共行政为理论指导的公共服务供给变迁内嵌于深刻的社会治理结构变迁中，治理民主的发展有利于从整体上推进公共服务供给主体的多元化与合作化，推进多元主体之间共享权力的实现。在公共服务供给领域，发展治理民主以完善多元参与体系的具体措施主要有：强化有利于多元主体民主参与的法律和制度保障，加强政府的制度能力建设，推进公共服务决策的民主化、科学化、程序化和规范化輥輶訛；完善多元主体民主参与的社会管理体制，提升政府与市场、社会的协同治理能力和整合社会变迁的能力，为公共服务多元参与体系的完善提供社会支持；完善贯穿公共服务供给决策、执行和监督过程的民主参与机制，推进多元主体的实质性参与和合作程度，为公共服务治理中民主与效率等多元价值的整合輥輷訛创造条件；搭建公共服务多元主体参与和权力分享的平台，完善多元主体之间的协调网络，拓展多元主体之间的沟通渠道，整合多元主体之间的合作行为，建构“基于多元治理主体相互认同、合作协商、自主发展网络基础之上的新型治理结构”輦輮訛，促进治理民主基础上多元主体参与能力的提升。

2.培育公民组织，提升公共服务供给效能。公民组织的不断发展是公共服务供给优化的支撑性力

量之一。公民组织的价值内核包括公开性、开放性、参与性以及以信任、互惠与合作为核心的社会资本等輦輯訛，它对强化公民权在公共服务供给中的作用，培育以公民精神为核心的公民文化，推动供给方式变革和权力结构优化具有重要价值。现阶段培育公民组织以提升公共服务供给效能的措施主要有：加强对公民组织的培育和引导，提高公民的合作能力和权力分享能力，为推动公共服务供给方式变革和权力结构优化奠定主体基础；完善相关法律法规，为公民组织的健康发展和公民权行使效能的提升提供法律保障；加快公共服务供给领域的民主法制建设，促进公民组织公共性格的形成和公共功能的发挥，以利于实现公共服务供给方式与权力结构之间的双向良性推动；提高公民组织自我治理和参与公共服务治理的能力，促进公民组织和政府之间相互信任与合作关系的建立。

3.注重政府管理能力建设，推进网络化治理。从公共服务供给变迁态势看，网络化治理是实现公共服务供给向更高层次发展不可低估的推动力量，它注重多元主体的参与能力建设，但更需要加强政府的管理能力建设。公共服务多元供给网络需要政府在确立共同目标和建设制度化的合作机制与权力分享机制等方面发挥主导作用。因此，政府在建构和管理公共服务多元供给网络过程中，应建立制度化的学习与培训机制，不断提高其构思网络、集成网络、管理网络和跨网络协作的能力；应强化其对“什么起作用”的感知能力輦輰訛和对环境变化作出灵敏反应的战略管理能力，以便根据环境和条件选择恰当的网络治理结构和网络关系类型；应提升其公共关系管理能力与沟通能力，以解决冲突、协调网络、建立信任关系、共享信息和明晰目标；应培育其创新能力和责任意识，以推进网络的可持续发展和增强对网络内外个性化公共服务诉求的回应力。

注释：

①陈振明：《从公共行政学、新公共行政学到公共管理学——

—西方政府管理研究领域的“范式”变化》，《政治学研究》1999年第1期。

②輥輲訛輥輳訛［美］珍妮特·V·登哈特、罗伯特·B·登哈特：《新公共服务：服务，而不是掌舵》，中国人民大学出版社2010年版，第20、84、111页。

③Gerry Stoker,Public Value Management:A New Narrative for Networked Governance?,The American Re－view of Public Administration,2006,36(1),pp.41-57; John Alford,Owen Hughes,Public Value Pragmatism as the Next Phase of Public Management,The American Re－view of Public Administration,2008,38(2),pp.130-148.

④Don K.Price,Government and Science:Their Dynamic Relation in American Democracy,New York: New York University Press,1954,p.3.

⑤［英］洛克：《政府论》下篇，商务印书馆1982年版，第58页。

⑥［英］亚当·斯密：《国民财富的性质和原因的研究》下卷，商务印书馆1998年版，第252-253页。

⑦輥輰訛曹现强：《当代英国公共服务改革研究》，山东人民出版社2009年版，第42、42页。

⑧张康之：《公共行政中的哲学与伦理》，中国人民大学出版社2004年版，第157页。

⑨［澳］欧文·E·休斯：《公共管理导论》，中国人民大学出版社2007年版，第61页。

⑩Elaine B.Sharp,Toward a New Understanding of Urban Services and Citizen Participation:The Coproduction Concept,Midwest Review of Public Administration,1980, 14(2),pp.105-118.

輥輯訛［美］全钟燮：《公共行政的社会建构：解释与批判》，北京大学出版社2008年版，第81-83页。

輥輱訛輥輴訛［美］斯蒂芬·戈德史密斯、威廉·埃格斯：《网络化治理：公共部门的新形态》，北京大学出版社2008年版，第6、8-9页。

輥輵訛冯建辉：《社会层级结构理论与当代中国政府转型》，《前沿》2010年第13期。

輥輶訛王敬尧：《基层治理中的政府公共服务能力分析》，《社会主义研究》2009年第4期。

輥輷訛吴春梅、石绍成：《民主与效率：冲突抑或协调——

—基于湘西乾村村庄治理实践的实证分析》，《中国农村观察》2011年第3期。

輦輮訛曹海林：《乡村和谐发展与农村基层社会管理创新的理性选择》，《中国行政管理》2009年第4期。

輦輯訛张爱军、高勇泽：《公民社会与协商民主》，《社会主义研究》2010年第3期。

輦輰訛Janine O Flynn,From New Public Management to Public Value:Paradigmatic Change and Managerial Impli－cations,Australian Journal of Public Administration,2007, 66(3),pp.353-366.

作者简介：吴春梅，女，1966年生，湖北麻城人，管理学博士，华中农业大学马克思主义学院院长、教授、博士生导师，政治与文化研究中心主任，湖北武汉，430070；翟军亮，男，1986年生，河南安阳人，华中农业大学经济管理学院博士研究生，湖北武汉，430070。

（责任编辑刘龙伏）

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