外派监事会

外派监事会：国有企业监督机制的改革与创新

发布时间：2008年09月16日17:24 来源：《董事会》杂志【字体：大中小】栏目:封面文章

监事会制度建立十年来，对企业改革与发展的积极作用是有目共睹的，特别是在规范企业管理、纠正违规经营、防范腐败、防止决策失误和国有资产流失等方面，监事会做出了巨大成绩

外派监事会:国有企业监督机制的改革与创新

文/刘长琨

改革开放伊始，国有企业改革就被提上议事日程并成为经济体制改革的中心环节。三十年来，国企改革取得了巨大成就，其中一个令人瞩目的亮点，就是按照市场经济的规律，重新确定了国家与国企的关系，创立了一种新型的从出资人角度对国有企业进行监督的有效机制——外派监事会制度。

科学确立国家与企业的关系

所谓外派监事会制度，就是由国务院向国有重点大型企业派驻监事会，代表国家对国有企业的经营管理以及国有资产保值增值情况实施监督。这是党和国家的一项重大决策，其目的是适应改革不断深化和社会主义市场经济体制逐步完善的要求，进一步理顺和规范国家与企业的关系，改进、健全国有企业监督机制，探索一种新的、科学有效的对国有企业的监管形式。最终目的是维护国有资产的安全，实现国有资产的保值增值。

在计划经济体制下，国有企业缺乏经营自主权，国家对企业干预过多，管得太死，严重影响了企业的效益与活力，所以，国企改革是从扩大企业经营自主权起步的。至1998年，国企改革经历了放权让利、承包经营、两权分离等步骤，取得了显著成绩。但是，由于传统体制长期影响而形成的诸多历史问题，尚未得到根本解决，随着改革的不断深入，积久形成的一些深层次的矛盾和问题，日益明显和更加尖锐地暴露出来。另外，由于改革的不同步、不配套，在新旧体制转换过程中，又产生了一些新的矛盾，形成了一些制约企业发展、影响企业健康运营的新问题。有些企业领导在扩大经营自主权过程中滥用了手中的权力，导致重大决策失误、内部管理混乱以至失控、违规经营、财会信息造假失真等诸多问题，违法违纪案件亦时有发生，有些问题相当严重，令人怵目惊心。这些问题的一个共同结果是严重损害了所有者权益，造成国有资产流失。

因此，在深化改革使企业成为“自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束”的市场主体的同时，如何改进和加强国家对企业的监管，以保证所有者权益不受侵犯，保证国有资产保值增值;在建立现代企业制度过程中，如何确立一种科学的、新型的符合市场经济规律的国家与企业的关系，便成为一个亟待解决的课题。国有重点大型企业外派监事会的制度，就是在这样的背景下适应改革与发展的要求而创立的。

1998年，在新一轮政府机构改革中，国务院成立了稽察特派员总署，从经济与工业管理部门选调了一批副部级干部担任稽查特派员，每人配备四至五名助理，组成一个稽查小组，

派入国有重点大型企业，监督检查其财务状况、经营管理情况和国有资产保值增值情况。这便是当时受到社会广泛关注的稽察特派员制度，是外派监事会制度的前身。

2000年6月，根据十五届四中全会制定的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》精神，稽察特派员制度过渡转化为监事会制度。稽察特派员转任监事会主席，助理转任专职监事。一组人马(一名监事会主席，四名专职监事)同时担当三至四家企业的监事会，负责对三至四家企业进行监督，每年要分别写出每家企业的监督检查报告上报国务院。当时，一共有60个这样的监事会小组，分别担当180多家中央企业的监事会。

外派监事会是一项制度创新

外派监事会是一项制度创新，这一制度创新主要表现在以下方面:

● 一是独立性。专职监事都是外派的，其身份是国家公务员，与企业没有任何人事与经济上的关联，较彻底地实现了监督职能与经营职能的分离，这就保证了监督的独立性从而保证了监督的有效性。

● 二是权威性。《国有企业监事会暂行条例》明确规定:“监事会由国务院派出，对国务院负责，代表国家对国有重点大型企业的国有资产保值增值状况实施监督。”监事会主席都是中央任命的国家副部级干部，专职监事主要由司、处级国家公务员组成。这种高规格的委派与人员配置，使监事会具有很强的权威性。

● 三是监事会的监督与过去国家对企业的监管有着本质的区别。在计划经济体制下，国家对企业的监管实际上是在直接经营，这是一种违背管理科学、违背规律的做法。外派监事会不参与、不干预企业经营，代表国家从出资人角度对所投资的国有企业进行监督，这种监督是所有者的合法权力，是一种符合市场经济规律与原则的行为。

● 四是外派监事会也不同于外国的企业监督机制，既不同于日德模式的监事会制度，也不同于英美模式的独立董事制度。这两种制度实质上都没能彻底解决经营职能与监督职能分离的问题。

● 五是赋予了监事会考察评议企业高管并提出任免建议的职能。这一点不仅对提高监事会监督的权威性、保证和促进企业健康发展具有重要意义，也对增强干部管理的透明度、深化干部管理体制改革具有重要意义。通过审核财务报告、查账和翻阅会计凭证等一系列专业手段对干部做出的评价，无疑具有更强的客观性和公正性。

外派监事会制度建设促进了社会观念的进步

监事会制度建立十年来，对企业改革与发展的积极作用是有目共睹的，特别是在规范企业管理、纠正违规经营、防范腐败、防止决策失误和国有资产流失等方面，监事会做出了巨大成绩。除此之外，监事会建设还具有更为深远的意义。监事会制度建立之初，很多企业领导不理解甚至产生了抵触情绪。中国传统文化中有这样一种观念:用人不疑，疑人不用。很多人错误地理解了这一用人思想，认为你既然让我领导管理一个企业，就应当充分信任我，派人监督我就是对我的不信任。监事会工作的实践，使这些同志逐步改变了观念，认识了监督的必要性和重要性，认识到监督是现代管理的一条重要原则，没有监督就没有现代管理与

科学管理。监督又是现代社会的一个重要特征，在现代社会里，人人都要在监督下生活和工作，不允许有任何至高无上不受监督的权力，不允许有任何至高无上不受监督的组织与个人。能不能正确认识和对待监督，是检验一个人有没有现代管理理念和现代社会意识的试金石。这种对监督的认识的转变，是社会观念的一大进步，不仅对企业发展具有重要意义，对社会进步也具有重要意义。

外派监事会制度与公司治理

外派监事会不在公司法人治理结构之内，是企业体制之外的一种机制，却对规范国有企业公司治理发挥了举足轻重的作用。这一事实启示我们:公司治理是需要外部条件的，是与外部环境密切关联的。如果外部条件不具备，外部大环境有缺欠，即使形式上的公司法人治理结构已经确立，也很难达到理想的治理效果。所以，改进、加强、完善公司治理，不能只着眼于企业内部，不能只在完善企业内部机制上做文章。监事会在监督检查中往往发现:发生在企业的有些问题包括企业会计造假、会计信息失真问题，原因不在企业内部却在外部，有更高层和更深层的原因。完善公司治理，头痛医头、脚痛医脚是难以奏效的，必须要有宏观思维，要有系统观念，从整体上完善社会主义市场经济体制。对于局部性、微观性的问题，有时候需要从宏观体制上寻找原因。

公司治理是一个永无止境、与时俱进的动态过程，不可能有一个止于至善、完美无缺、固定不变的标准模式。我们在学习外国先进经验，建立现代企业制度，完善公司法人治理结构过程中，万万不可不顾中国国情生搬硬套外国模式;另一方面，也不能把“中国国情”和“中国特色”当成因循守旧、文过饰非的挡箭牌和遮羞布。我认为，我们国家在国企改革中，这两种情况都存在，应当引起重视。

至于我国目前监事会制度与独立董事制度并设，是否存在制度重叠和职能交叉与矛盾的问题，我认为问题的症结似乎还不在于此，问题在于我们对外国的监事会制度与独立董事制度的本质涵意与特征还缺乏深刻的认识，好多只是学了人家的皮毛，搞了形式主义。外国的监事会制度和独立董事制度，都是公司法人治理结构之内的制度设计，经实践证明都有效同时也都存在缺欠。我们现在所要考虑的，不是采用哪一个、舍弃哪一个的问题，而是怎样博采众家所长，结合中国国情，创建具有中国特色的科学有效的公司治理机制问题。这是一个很复杂很尖端的课题。

外派监事会尚需改进与完善

外派监事会制度是一个尚在探索中的制度，还需要在实践中不断改进和完善。目前应当研究的问题是:

首先，派驻范围问题。外派监事会当初主要是针对出资人单一的国有独资企业设计的，在改革过程中，国有企业进行股份制改造实现股权多元化以后，特别是有些企业变为上市公司后，由国家单方派驻监事会进行监督检查，其合规性与合理性需要研究。

其次，事后监督与当期监督(过程监督)问题。2007年之前，外派监事会一直是一种事后监督，即针对企业上一年度的财务报告进行审核检查，核实其资产与损益的真实性，并对其一个会计年度的经营业绩及国有资产保值增值情况做出评价。这种事后监督的好处是，能

够对企业一个时段的经营业绩与管理水平做出较为系统全面的反映，对问题的把握上，也容易做到更加准确，更加客观公正，而且能够最大限度地防止监事会干预参与企业经营。

但这种事后监督有人认为时效性差，发现问题的时候生米已成熟饭，损失已经形成。因此，2007年国资委出台了《关于加强和改进国有企业监事会工作的若干意见》，赋予了监事会当期监督的职责，提高了监事会监督检查的时效性。但同时也提出了一个问题:在监事会人员没有增加和监督的企业数量没有减少的情况下，监事会同时完成事后监督和当期(过程)监督双重任务，能否保证监督质量?事后监督与当期监督是两种不同性质、不同特点的监督，其工作重点与工作方法都有所不同。当期监督要求监事会人员常驻企业，眼观六路、耳听八方，随时掌握企业经营管理动态。四五个人的监事会，同时监督三四家企业，又要对上一年度经营情况、财务状况进行系统检查，又要随时掌握企业当期动态并予以及时反映，任务似乎过重了一点，难免会顾此失彼。

其实，事后监督与当期监督，其监督效果有不同的衡量判定标准与方法，是不宜简单进行时效性比较的，事后监督的系统性、全面性与深刻性，是当期监督所不具备的，其对企业的警示、匡正与推动作用，往往也是当期监督所难以比拟的。所以，事后监督与当期监督相结合的做法似乎还需要在实践中探索和总结，进行必要的改进。在这个问题上，法国对国有企业实施监督的做法可以参考借鉴。法国向国有企业派驻国家督察员，常驻企业，随时掌握企业经营管理情况，发现问题及时向有关部门报告。在企业年终财务报告完成的时候，督察员也同时完成了全面反映企业情况的年度督察报告。这是一种过程监督或叫做当期监督，既随时了解反映企业情况，又对企业经营管理做全面系统描述，与企业的财务年报同步完成。

另外，监督成本问题，监事会的职责界定与权责对应问题，监督成果的运用问题，以及监事会名称问题(监事会已经成为一个具有特定涵义的专用名词，这种外派机制叫监事会似乎不合常规，容易引起误解)都还有必要进一步研究。

实践证明，这种外派的监督机制是必要的(派驻范围、工作方式以及名称也许会变化)，因为它有效，符合市场经济规律，也符合中国国情。