福建交通电子政务顶层设计的思路和方法

摘要：顶层设计最初来自自然科学或大型技术工程领域，原指为完成某一大型科技项目，必须实现理论上一致、功能上协调、结构上统一、资源上共享、部件标准化·····

1 基本概念

1.1 顶层设计

顶层设计最初来自自然科学或大型技术工程领域，原指为完成某一大型科技项目，必须实现理论上一致、功能上协调、结构上统一、资源上共享、部件标准化。顶层设计是一个很广泛的概念，在不同的领域有不同的内涵与外延。唯一可以确定的是，顶层设计是指自高端开始的总体构想，需要系统的、全局的视角，对项目建设的各方面、各层次、各要素进行统筹考虑。顶层设计是一种设计思想和方法论。

1.2 电子政务顶层设计

电子政务顶层设计就是利用系统论的方法，围绕着电子政务中的业务和技术，理解和分析影响电子政务的各种关系，从全局的视角出发，围绕着政务核心目标，对电子政务建设的基本需求进行总体的、全面的设计，建立政府信息化的总体架构。

电子政务顶层设计有四个重点：

重点一是统筹协调。顶层设计的主要目的和功能是解决电子政务中各个要素的协同问题，是统筹考虑政务、信息、应用、技术和机制等各要素之间的关系，使系统的效益最大化。在信息化规划中，协同问题考虑较少，特别是以全局的角度统筹考虑和协调各要素之间的关系更加缺乏，而且规划中确定的建设项目，更多考虑的是项目本身的内在的关系，忽视了系统间、项目间、业务间的关系。

重点二是整体和全局。顶层设计的首要视角是要跳出局部环境的束缚和影响，站在全部门互联和全网通用的整体高度和全局视野，去分析决定电子政务中的具体决策。以信息资源目录为例，在网络时代，信息资源目录不但要供自己本单位使用，还要供同级单位、上级单位、下级单位使用；不但要供用户使用，还要供互联的计算机系统使用，系统之间的接口必须兼容。如果信息资源目录这个信息共享的关键部件，在内容、格式、接口、协议上各不相同，那就失去了建设信息资源目录的意义，必将导致新的“信息孤岛”的出现。

重点三是业务。顶层设计的重点是业务、是政务。顶层设计需要以政府的核心业务为主线，收集、整理与描述业务需求并按层次呈现，形成业务框架，同时分析业务中的数据，以业务为主题的数据类保存，并分析应用系统的业务可行性。顶层设计中的业务，不是进行业务决策，但是顶层设计的输出结果，将以丰富清晰完整的业务资料，帮助和推动业务决策，业务利益关系设计，业务职能转变和改革。

重点四是政务目标。顶层设计政务目标是围绕实现政府职能转变，完成社会经济发展目标而展开的，政府职能是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务，它是电子政务的核心目标，要实现这一目标，需要优化工作流程，促进职能转变，提高政务效率，推动体制创新。

2 电子政务顶层设计意义和作用

电子政务顶层设计有利于增强电子政务对政府履职的支撑服务能力；有利于确保电子政务建设路径和应用实现路径的准确清晰，促进集约建设和可持续发展；有利于确保建成的信息资源和技术系统的共享和

再利用，探索低成本的建设模式；有利于建立一个信息技术与政务活动高度融合的政务运行新模式，促进政务协同的高效实现和行政效率的提升，满足信息化条件下为公众服务的新要求，作用如下：

（1）提出系统的方法论。电子政务顶层设计形成了一种站在整体和全局的角度，获取问题、分析问题和解决问题的方法论，在理论上明晰了电子政务的建设方法。

（2）明晰电子政务战略方向和目标。根据政务的战略发展目标，结合信息技术，明确电子政务的战略方向和发展目标，确保电子政务建设应用与政府发展目标和中心任务相一致，为电子政务的建设指明发展方向。

（3）确定电子政务建设的需求框架。电子政务顶层设计确定了相对稳定的业务框架，明确了电子政务建设的总体需求，为电子政务的集约建设和可持续发展奠定了基础。

（4）构架电子政务的实现路径。在电子政务需求框架下，构架需求的技术实现路径，有利于信息技术与政务活动的高度融合，确保电子政务的协调发展和一体化建设。

（5）推动搭建电子政务的发展环境。推动以标准体系和运行机制等为核心的电子政务发展环境的建设，搭建信息资源、信息应用和信息技术共享的平台，保障电子政务建设有序、有效的实施和发展。

3 交通电子政务顶层设计总体思路

充分贯彻和理解“数字福建”关于电子政务深化应用顶层设计的指导思想，站在福建交通全局的高度，以现行的组织机构和业务体系为基础，以提高福建交通应用水平为重点，以政务信息资源开发利用为主线，以推进信息共享和业务协同为着力点，结合行政体制改革要求和信息技术发展趋势，统筹兼顾福建交通各级单位、部门及相关行业对交通的信息需求，充分利用信息工程的理论和方法，重点开展“三个核心、四块支撑、两个层面”的设计工作，特别注重福建交通业务的关系分析，切实提高顶层架构设计的合理性，特别注重现有体制下的机制环境设计，切实提高顶层设计的可操作性，特别注重当前投资、人员等制约因素分析，切实提高顶层设计实施方案的可行性。三个核心架构是指业务框架、数据架构和应用架构的总体设计；四块支撑架构是指对三个核心架构起支撑作用的技术架构、安全架构、信息标准以及工作机制；两个层面是指福建交通信息化顶层设计包括电子政务的总体架构方案和近期实施方案两个层面的设计，福建交通电子政务顶层设计工作框架如图1所示。

图1 总体架构设计层面

3.1 三个核心架构

福建信息化顶层设计是围绕着业务框架、数据架构和应用架构这三个核心任务进行总体设计的，是电子政务顶层设计的核心工作。

3.1.1 业务框架

业务框架是交通电子政务顶层设计的基础性工作。反映了信息化条件下政府履行职能的整体需求，是构建既符合信息化要求又符合政府职能履行要求的电子政务系统的关键环节，对于全面深化电子政务应用、促进电子政务与政府管理改革结合、提升电子政务自身的管理水平等有直接指导和支撑作用。其最基本的作用是了解使用信息技术来支持政务实现的可能和机会。

福建交通电子政务业务框架是按“业务域（业务领域）—业务线（过程）—业务事项”这样的层次结构来把握和确定福建交通行业管理的各个业务范围，是应用信息工程的思想方法来重新认识交通政务，以便能系统地、本质地、概括地把握组织的业务需求，也叫业务需求模型或业务模型。

业务事项：是完成某一业务功能所包含的基本核心业务处理事项，每一个业务事项，代表完成某一个具体的业务，具有可执行性，产生明确的业务结果。典型的交通业务事项有道路旅客运输经营许可事项、道路货物运输经营许可事项、机动车维修经营许可事项、船舶所有权登记事项、船舶图纸审核事项、公路工程交工验收事项、港航工程建设项目立项审核与审批事项等。

业务线（过程）：是从满足服务对象需求出发，对职能进行功能划分，是按照完成同一类业务功能的方式，以业务功能为核心和主线，优化和组织政务管理所需的、逻辑相关的一组业务事项，是业务事项的功能聚类。如船舶检验业务线是完成对船舶进行技术监督检验的业务功能，促使船舶具备安全航行技术条件需求和要求，围绕着满足船舶安全航行的需求，完成技术监督检验这一功能，将船舶图纸审核、船舶建（改）造检验、船舶初次检验、船舶营运检验等业务事项聚类为船舶检验业务线。

业务域：是指组织的主要业务领域，按照完成同一职能和服务目标的逻辑关系，归并业务线形成的若干职能范围，方便了解组织的整体概貌，为下一步确定数据和主题数据库（类）以及确定应用系统，提供约束边界信息。业务域概括地描述了福建交通行业管理的职能。

在具体的设计过程中，是从组织机构的职能入手，分析现行业务，确定业务事项，按照功能相关性聚类业务事项，形成业务线，并按照业务线的逻辑关系，归类为若干业务域，形成福建交通电子政务业务模型，以便能系统地、本质地、概括地把握组织的业务需求。

3.1.2数据架构

数据架构是进行主题数据库设计，是根据建立的业务框架，识别由业务产生、控制和使用的数据实体，按照数据实体的关系，对信息资源进行分析、筛选、聚类、归并等，形成的数据类——主题数据库（类），并确定主题数据库之间的关系以及主题数据库包含的数据表。

3.1.3 应用架构

应用架构是在业务框架和数据架构确定后，根据业务框架确定的业务需求，考虑信息应用的规则以及数据架构中确定的主题数据库，重点分析业务线和主题数据库之间的逻辑关系，将业务线分组、归并，形成应用系统类。应用架构有效合理地组织管理业务和数据，从而为业务目标服务，提高政府的管理和服务能力。

应用架构是围绕业务发展目标，根据业务框架的需求，确定应用发展方向和应用系统类，确保电子政务建设应用与政府发展目标和中心任务的相一致，增强电子政务对政府履职的支撑服务能力。

3.1.4 三个核心任务的关系

业务框架、数据架构和应用架构三个核心任务之间是有机联系，相辅相成的。

（1）业务框架是数据架构和应用架构确定的基础。

业务框架从职能出发，建立了总体业务需求，奠定了数据架构和应用架构的基础。

数据架构以业务框架为基础，从业务出发，分析业务中所涉及的数据实体，根据数据实体的相关性确定主题数据库。业务框架到数据架构就是从业务中获取数据实体对象，是业务框架面向数据的一种变换，变换成多个主题数据库。

应用架构是在业务框架的基础上，从满足业务需求的角度出发，结合业务中产生、控制和使用数据的要求，确定实现业务需求所需要的应用系统类。从业务框架到数据架构再到应用架构的过程，是从业务需求也就是需要解决的问题架构导出解答问题架构的过程。

（2）数据架构与业务架构之间互为正确性验证。

数据架构在建立过程中，将对业务框架的合理性进行验证和修正。因为业务框架的建立是从职能范围的角度出发，按业务功能进行的聚类，而数据架构是从数据实体之间的逻辑相关性出发进行归类，业务域和主题数据库之间创建和使用的关系，为相互之间的合理性和正确性提供了验证基础。验证的原则是：

完备性验证。数据架构中的主题数据库需要有业务线创建和使用；业务框架中的业务线必须产生或者使用主题数据库，否则业务框架或数据架构的建立是不完备的，业务线或主题数据库聚类不当。

一致性验证。数据框架中的主题数据库需要由一个业务线创建，或多个业务线创建同一个主题数据库中的不同表，保证数据的唯一性和准确性。

（3）数据架构与应用架构之间互为正确性验证。

同理，应用系统和主题数据库之间也存在着创建和使用的关系，因此数据架构和应用架构之间同样可以进行相互正确性验证。

3.2 四块支撑架构

在确定业务框架、数据体系和应用体系三个核心方案后，对福建信息化建设有了一个统一的、概况的、完整的认识，从而可以从信息技术的实现和发展环境的支撑等方面，按照满足和实现核心任务的需求，构建四块支撑方案总体设计。

3.2.1 技术架构总体设计

技术架构是支撑和实现信息资源共享和应用架构的底层技术基础结构，通过选择和规定软件平台技术、硬件技术等来支撑应用架构的运转。重点是从系统的角度，分析信息资源共享技术方案、数据中心、技术支撑平台和网络架构等，既满足与国家对口部委连接的需要，也要满足与其他政府部门和下级单位及企事业单位业务协同以及信息共享、交换和传输的需要。

3.2.2 安全架构总体设计

从网络安全、应用软件安全、信息资源安全等方面进行考虑，防止病毒传播，传输失密，外部入侵、内部破坏、软件漏洞、数据丢失等安全隐患。

3.2.4 信息标准总体设计

标准体系是实现数据信息共享、信息系统间互联、互通、互操作的技术保证，是实现信息化的基本要求。通过确定统一的技术标准体系，确保信息资源的开放性、可扩展性和发展的可持续性。主要是在国家标准、交通行业标准和应用标准等的基础上，确定电子政务标准体系框架和标准制定的原则，重点进行数据元素规范化描述和信息分类编码原则设计，指导今后的标准制定工作。

3.2.5工作机制总体设计

工作机制是制定推进集约建设和实现业务协同所需要的规章制度和工作机制，是电子政务顺利实施的保障，主要从组织机构、人员保障、政策体系（协调机制和推进机制）等发展环境方面进行规划设计。

3.3 两个层面

电子政务顶层设计需要构建整个电子政务的总体架构，指导信息化建设，同时需要确定近期的实施方案，因此电子政务顶层设计考虑两个层面，第一层总体架构设计层面，具有一定时间内的稳定性，引导性；第二层是近期实施设计层面，是在第一层的引导下，在一定资源允许下的实施设计。

总体架构设计层面：是顶层设计的总体架构，也是信息化建设的框架和蓝图，指导信息化建设，囊括了业务框架、数据架构、应用架构三个核心，以及信息标准、技术架构、安全架构和工作机制4个支撑的架构体系。

近期实施设计层面：是在总体架构设计的指导下，分析现状情况，结合业务需求，根据机制、体制、投资、人员等发展环境的制约下，从信息资源、信息技术、发展环境三方面进行近期实施方案的设计。